幼儿园教师待遇保障的逻辑遵循、困境检视与立法保障

*基金项目：北京师范大学教育学一流学科培优项目“面向教育现代化的普惠性学前教育高质量发展研究”（YLXKPY-XSDW202209）

**通信作者：洪秀敏，北京师范大学教育学部教授，博士生导师

［摘 要］ 建设一支高素质善保教的幼儿园教师队伍，是新时期党和国家的重要战略。长期以来，我国幼儿园教师法律身份不明、整体工资收入水平低、五险一金缴纳不足、城乡地区待遇水平差距大等问题突出，严重影响队伍稳定性与职业吸引力，亟待立法破解。为此，完善幼儿园教师待遇保障的法律体系应进一步凸显幼儿园教师具有公共性的专业人员定位，制定、完善工资定价制度并明确最低工资标准，明确五险一金足额足项缴纳的立法规定与法律责任，完善农村幼儿园教师待遇保障机制。

［关键词］ 学前教育立法；幼儿园教师；待遇保障

人生百年，立于幼学。学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，建设教育强国必须从推动学前教育高质量发展抓起。2023年8月28日，《中华人民共和国学前教育法（草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第五次会议初次审议，标志着学前教育加速迈进“有法可依”新时代。

党的二十大报告指出，要培养高素质教师队伍，弘扬尊师重教社会风尚。教师是教育发展的第一资源，是教育事业发展的基石，建设一支高素质专业化的幼儿园教师队伍是新时期党和国家的重要战略。在教师队伍建设的若干环节中，教师待遇保障是影响教师队伍活力和稳定性的关键因素，是学前教育立法的重要内容。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教师队伍建设，尤其是教师待遇保障工作。2018年，习近平总书记在全国教育大会上讲话强调，教育投入要更多向教师倾斜，不断提高教师待遇，让广大教师安心从教、热心从教。[1]2022年4月，教育部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》，强调应当深化教师职称改革，完善岗位管理制度，加强教师工资待遇保障。教师待遇保障是旨在维护与提高教师待遇方面的各项合法权益，能够对教师工资、社会保险及福利、职称评定、评先评优以及培训等各项待遇起到保护与支持作用的政策制度安排，具体包括工资性收入制度、社会保障制度和专业发展制度。[2]为进一步加强幼儿园教师队伍建设，切实做好幼儿园教师待遇保障工作，学前教育立法就幼儿园教师工资收入、社会保险、评优评先、津贴补贴等方面做出了相关规定，回应了外部政策和事业内部的发展需求，为“幼有所育”迈向“幼有优育”提供了制度保障和政策支持。

一、立法强化幼儿园教师待遇保障的逻辑遵循

立法强化幼儿园教师待遇保障是促进学前教育高质量发展的重要举措，是新时代我国推进教育治理体系现代化和幼儿园教师队伍建设的必然产物。从法治要求回应、制度变革呼唤、实践困境破局等多维度来看，立法强化幼儿园教师待遇保障均具有必要性和紧迫性。

（一）法治逻辑：依法治教是推进教育治理体系现代化的重要抓手

加强教育法治建设是推进教育治理体系和治理能力现代化的重要抓手，加快推进学前教育立法是教育法治建设的重要内容。[3]

首先，教育运行的法治化是教育治理体系的鲜明特征。依法治教体现了我国保障社会公平正义和人民权利的制度优势，教育治理体系和治理能力现代化需要用法治来引领、以法治为保障、靠法治来奠基。法律的完善保证了教育重大改革于法有据，确保教育改革在法治的轨道上推进。如《中华人民共和国教师法》中有关中小学教师工资参照标准及法定增长的相关规定便为解决教师地位和待遇问题提供了基本原则与基本依据，为教育改革发展开拓道路并保驾护航。[4]其次，学前教育高位法的空白难以满足教育治理体系和治理能力现代化的基本要求。当前，各级各类教育均逐步出台相关法律，如《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》，然而与其他各级各类教育相比，学前教育领域长期缺乏高位法，有关幼儿园教师待遇保障的法律规定散见于《中华人民共和国教师法》和学前教育地方立法中。而《中华人民共和国教师法》对幼儿园教师待遇保障的规定涵盖在中小学教师待遇保障中，学前教育经费投入和幼儿园教师待遇保障的主体责任难以落实，教师工资增长机制难以建立。且现有学前教育地方立法中对幼儿园教师待遇保障的有关规定不尽相同，保障力度不一，学前教育高位立法意味着学前教育在国家层面有法可依，明确了幼儿园教师待遇保障中的权责关系，有助于建立清晰的管理体系，提高学前教育管理效率，使得幼儿园教师待遇保障在法律层面上有了更强的保障和监管力度。最后，学前教育立法应当回应广大幼儿园教师群体的利益关切。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调各方参与的民主立法原则，因此现代教育法治体系构建应当囊括多元利益主体，激发各方活力。幼儿园教师是学前教育活动的直接参与者，而待遇权益保障则是广大幼儿园教师群体最为关心的问题。教育治理变革与学前教育立法的出发点是“办好人民满意的教育”，形成和完善“幼有所育”到“幼有优育”的教育生态，其伦理基础与价值导向是“善治”。[5]因此学前教育立法工作应当充分凸显人本性、稳定性和保底性，将完善幼儿园教师待遇保障作为法律制度优化与教育治理长效机制建设的关键点。[6]

（二）制度逻辑：教育强国建设对幼儿园教师待遇保障提出新要求

强国必先重教，重教必须尊师。加强教师队伍建设是建设教育强国的基础性工作，建设高素质专业化的幼儿园教师队伍是学前教育发展的基础，是办好人民满意的教育的关键，是提升学前教育质量的重要抓手，而提高幼儿园教师整体待遇是构建幼儿园教师发展保障体系的重要一环。

习近平总书记在二十届中央政治局第五次集体学习时强调，坚持把高质量发展作为各级各类教育的生命线，加快建设高质量教育体系。[7]在教育强国战略的推进及高质量教育体系的建设过程中，伴随着政策制度的调整和事业发展矛盾的变化，幼儿园教师待遇保障体系建设面临新的挑战与机遇。一方面，高质量学前教育体系对幼儿园教师队伍整体水平提出更高要求。高质量发展指向高质量、高稳定和高效率的供给体系建设，对幼儿园教师队伍建设而言，高质量发展的战略要求则指向了高素质、高稳定、有活力的幼儿园教师队伍。尽管影响幼儿园教师职业吸引力的因素很多，但当前而言幼儿园教师待遇仍是最重要的因素之一。当前学前教育培养层次及准入门槛提高，而现有薪酬体系对高素质人才吸引力不大，要想让更多优秀人才乐教善教，必须以切实提高幼儿园教师待遇为突破点。另一方面，教育体系的变革必然伴随着教育经费投入和教师待遇标准的变更。随着我国教育经费投入的不断加大和经费投入结构的不断优化，教师队伍建设作为教育经费投入的重中之重被予以优先保障。近十年，我国教育经费各项支出中，一半以上用于教师工资待遇。[8]学前教育作为终身教育的开端，在资源分配调整中应当得到更有针对性的关注。因此，教育强国战略与教育体系的整体变革均要求幼儿园教师待遇获得立法保障。

（三）实践逻辑：立法是我国幼儿园教师待遇保障顽疾的破解之道

在党中央的高度重视下，近十余年来，我国幼儿园教师队伍建设取得了显著成效。然而长期以来，幼儿园教师待遇保障政策不完善，导致幼儿园教师招聘留职困难，不仅难以吸引优秀毕业生和年轻教师进入行业，也难以留住从教经验丰富的优秀教师，极大地影响了我国幼儿园教师队伍的吸引力与稳定性。此外，受新生人口变动和教育资源配置的影响，幼儿园教师总体需求规模逐步下降，教师编制呈现缩减趋势，幼儿园教师队伍结构面临调整。一方面，这将导致竞争的加剧，一些培养层次较低的毕业生“毕业即失业”；另一方面，编制的缩减伴随教师准入门槛的提高，但现有待遇保障体系对高素质人才吸引力不强，学前教育面临新教师“进不来”，幼儿园“招不到”的困境。幼儿园教师队伍待遇保障不足的问题在新的发展时期已对幼儿园教师队伍建设和学前教育的深化改革产生了深刻影响，立法保障幼儿园教师待遇成了实践的呼唤与必然选择。

幼儿园教师待遇保障立法根源于实践问题，服务于实践改进，并在实践中经受检验。客观来讲，我国对幼儿园教师待遇保障的立法探索，不仅具有一定理论基础与实践积累，而且在政策方面已出现转向，成了学前教育改革的某种趋向。作为国内较早颁布的地方法案，《北京市学前教育条例》（2001）对从业人员资质等进行了规定，但并未提及工资薪酬等教师待遇的有关保障。此后，江苏省（2012）、安徽省（2014）、天津市（2016）、浙江省（2017）、辽宁省（2017）等多省市的学前教育条例则逐渐增加了对教师待遇保障的规定，并在社会保险、津贴补贴等方面进行了不同程度的细化，然而这些省市尚未明确损害教师合法权益应承担的法律责任。2022年，上海市颁布《上海市学前教育与托育服务条例》，在工资收入、社会保险及住房公积金、职称评定、津贴补贴等方面进行了详细规定，并明确了侵害教师合法权益应承担的法律责任。可以看到，随着各地立法进程的推进，地方学前教育条例中对幼儿园教师待遇的保障力度不断加强，法律手段不断细化，执法的可行性更高，为学前教育高位法提供了实践基础，对长期以来存在的幼儿园教师待遇难保障问题提供了破解之道。

二、当前我国幼儿园教师待遇保障的现实困境

完善的待遇保障制度不仅关系到广大幼儿园教师的切身利益，更涉及学前教育事业的健康发展。党的十八大以来，在党中央的集中领导下，各地积极探索学前教育师资保障机制，改善幼儿园教师待遇，我国幼儿园教师的地位和工资待遇稳步提升，幼儿园教师职业吸引力不断提高。但同时应当看到，由于法律的长期缺位，幼儿园教师待遇保障还存在着体制机制不完善、公平均衡难实现等问题。

（一）学前教育高位法长期缺位，幼儿园教师法律身份不明

长期以来，我国学前教育高位法处于缺位状态，幼儿园教师法律身份模糊，地位不明确，处在法律边缘，幼儿园教师待遇保障相关法律与监管体系不完善，教师权益被侵害事件时有发生。

一是学前教育高位法长期缺位，现有法律体系覆盖范围有限，难以为幼儿园教师待遇保障提供充分法律依据。一方面，教育领域相关法律缺少对幼儿园教师群体的针对性关注。现行《中华人民共和国教育法》将幼儿园教师与普通中小学、职业中学、成人初等中等教育机构、特殊教育机构以及其他教育机构的教师统称为“中小学教师”，全文均以“中小学教师”统一表述，除对教师资格的规定外，无针对幼儿园教师的专门保障性规定。尽管在2021年《中华人民共和国教师法（修订草案）》的征求意见稿中，幼儿园教师从中小学教师群体中被单独列出，但由于我国幼儿园办园体制的多元性和教师身份的复杂性，现行的教育法律法规的部分条款在学前教育阶段并不适用或未得到落实，幼儿园教师长期被忽视或被排除在中小学教师及其待遇保障政策制度之外，其待遇水平及生存状况依旧堪忧。[9]另一方面，学前教育领域的政策法规虽对幼儿园教师待遇保障做出相关规定，但缺乏专门高位法的制度保障，法律效力较低，行政约束力有限。如《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》和《“十四五”学前教育发展提升行动计划》先后明确提出保障幼儿园教师待遇的具体条款，要求各地统筹工资收入政策与经费支出渠道，保障教师工资及时足额发放、同工同酬。但因缺乏对违反相关条款的法律后果的规定，已有督导问责机制对教师待遇保障落实情况的强调不足，难以切实保障幼儿园教师合法权益，导致幼儿园教师对当前薪酬待遇保障的满意度仍较低，多数教师认为工资定价不合理，与工作内容不相匹配。

二是幼儿园教师具有公共属性的专业人员身份不被认可。一方面，《中华人民共和国职业分类大典》明确了幼儿园教师的专业技术人员身份。除了考取专业证书的基本要求外，幼儿园教师工作需要较高专业素养与情感投入，儿童早期的独特身心发展规律不仅要求教师具备丰富的教育知识和技能，更要求教师关注每名幼儿的发展与需求，为幼儿提供个别化差异化的支持与指导。另一方面，幼儿园教师的身份具有公共属性。学前教育是重要的社会公益事业，是公共产品属性趋强的准公共产品。[10]而学前教育责任的重担由教师承担，且学前教育的公共产品属性决定其必须通过教师的特殊劳动才能实现。因此，幼儿园教师在为幼儿个体提供高质量保育和教育的同时，也承担着社会责任，对于社会的发展和进步起着至关重要的作用。然而，由于学前教育对个体发展影响的成效相对滞后，社会对幼儿园教师的认知存在偏差，尊重程度不高，其职业特性的公共属性并没有像中小学教师一样得到足够的重视和支持，其工作价值被严重低估，这也成了导致幼儿园教师待遇长期处于较低水平的重要原因。

三是现有政策法规中对不同身份、不同性质园教师待遇保障的规定不明确，导致地方政府在待遇保障政策落实过程中存在认知偏差。现行教育法律及政策中，对“幼儿园教师”的界定及外延通常指公办园教师，尤其是公办园在编教师。广大非在编教师在工资收入、职称评定、培训机会等一系列待遇保障中则长期处于边缘地位。

（二）工资定价及最低工资标准未明确，整体收入水平较低

近十余年间，各地坚持将改善中小学教师工资待遇水平作为教育财政支出的本中之本优先保障，坚持把保障中小学教师平均工资收入水平作为贯彻“不低于公务员”法定要求的重中之重优先落实。[11]但与义务教育等其他学段相比，学前教育未形成合理的工资定价制度。因此，幼儿园教师待遇水平及生存状况依旧堪忧。

一是幼儿园教师整体工资收入水平偏低，薪酬满意度普遍不高。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《“十四五”学前教育发展提升行动计划》等政策法规先后明确提出保障幼儿园教师待遇的具体条款，但依旧缺乏对薪酬标准的指导，幼儿园教师工资收入水平难以得到兜底保障。调查发现，近三成幼儿园教师实发工资在2 000元以下，六成左右在3 000元以下，幼儿园教师整体工资收入平均水平不足中小学教师的三分之二。超过两成幼儿园教师工资收入甚至未达到当地最低工资标准，最低仅为500元，其生活需求难以得到基本保障。[12]同时，较低的工资收入水平与幼儿园教师自身期待值差距较大。许多幼儿园教师认为当前的工资水平与工作内容不匹配，大部分园长和教师认为工资水平低是幼儿园教师工资制度的主要问题。可见，当前幼儿园教师待遇保障现状严重影响教师队伍的稳定性，幼儿园教师群体的获得感、幸福感、安全感较低。

二是未建立与经济发展和物价水平相适应的幼儿园教师工资长效联动机制。近年来，中小学教师、高校教师群体工资在绝对数量上稳步增长。[13][14]2018年，《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》明确要“健全中小学教师工资长效联动机制”，确保中小学教师工资与当地经济发展、物价水平等相适应，实现工资水平的合理增长。与之相对，幼儿园教师薪酬待遇却没有得到应有的重视，相关政策保障滞后，缺少法定增长规定，难以与经济增速和物价涨幅同步。调查显示，超八成幼儿园教师表示近三年工资无变化或增幅不大，另有7.6%的幼儿园教师表示近三年工资不增反降。[15]

（三）社会保险及住房公积金享有不足，侵权现象时有发生

五险一金作为一种劳动收入的再分配，是对幼儿园教师劳动付出给予的间接物质报酬，旨在保障教师在退休、疾病、失业、工伤和生育等特定情况下获得一定经济支持，改善教师住房条件，对于稳定教师队伍，让广大幼儿园教师安心从教具有重要意义。尽管政策规定幼儿园教师享有社会保障的合法权益，但因缺乏监管落实及相关法律责任的规定，幼儿园教师群体五险一金的现实享有状况却不容乐观，教师对五险一金缴纳情况的满意度较低。

一是大部分幼儿园教师未足项享有社会保险。调查显示，教师普遍期待获得各项社会保险，然而近一半幼儿园教师未足额享有社会保险，其中两成多教师未享有任何社会保险项目，这种情况以民办园、农村集体办园以及乡镇中心园的编外教师居多。除此之外，一些幼儿园教师反映自己享有医疗保险，但实质是自己到当地相关部门办理的居民医保，并非单位代扣代缴的职工医保。二是在享有社会保险的幼儿园教师群体的保险缴纳费用偏低。近七成幼儿园教师社会保险的缴纳费用不足1 500元，近半数幼儿园仅按照最低标准为园所教师缴纳社会保险，其中各类园所中非在编教师按照最低标准缴纳的占八成。三是住房公积金缴纳情况不佳。部分普惠性民办园为教师缴纳住房公积金存在困难，农村及外地户口教师住房公积金缴纳监管存在漏洞。四是不同性质园所五险一金保障情况存在差距。对保险政策落实情况进行监管会明显改善教师五险一金缴纳情况，例如教育部门办园因每年需接受教育部门年审、年检，教师五险一金权益能得到较好落实。[16][17]

（四）城乡幼儿园教师收入水平差距大，职称评定机会不均

习近平总书记在中共中央政治局第五次集体学习时强调，应当“把促进教育公平融入到深化教育领域综合改革的各方面各环节”。[18]近年来，我国在扩大农村及中西部地区普惠性资源方面取得显著成效，但当前我国幼儿园教师待遇保障体系仍存在城乡不均衡现象。

一是城乡幼儿园教师收入水平差距大。当前，以县为主体的学前教育财政投入和管理体制仍然占据主流，受制于地方经济发展水平，不同地区教师待遇水平差距较大，农村教师待遇问题尤其突出。多项研究发现，县镇与农村幼儿园的教师工资待遇显著低于市区与城郊。[19]如一项针对12省的调研发现，我国农村幼儿园教师月收入平均水平约为2 550元，84%的教师薪资低于3 000元，78%的教师对薪资待遇表示不满意，农村幼儿园教师现实月收入与期望月收入差距大。[20]一项针对中部国家级贫困县的调查研究显示，当地幼儿园教师的月均工资在1 500元左右，这一工资仅能满足基本生活需求。[21]另有调查显示，近两成农村幼儿园教师工资未达到当地最低工资标准，其中96.8%为非在编教师。[22]在我国农村地区，存在大量没有编制的幼儿园园长及教师，其工资来源主要靠园所收取保教费。[23]保教费收取主要与当地经济发展水平、幼儿数量、群众认可度等挂钩。农村及边远地区整体经济发展水平差，受城镇化影响适龄幼儿数较少，且家长教育观念较为薄弱，送园意愿不强，导致部分农村幼儿园在支付非在编教师工资上存在困难，因此农村幼儿园非在编教师待遇较农村在编教师更低。

二是农村幼儿园教师职称评定难。职称评定是幼儿园教师待遇保障的重要内容，关系其岗位晋升、薪酬待遇、社会认可等方面，对于激励幼儿园教师职业发展，加强幼儿园教师队伍建设具有重要意义。然而农村教师参加培训机会不足，教育资源相对匮乏，导致农村幼儿园教师教育理念陈旧、专业素养较低，在职称晋升、评优评先方面与城镇学校的教师相比处于劣势，阻碍农村教师专业发展。调查显示，农村地区仅有半数左右的幼儿园教师拥有职称，且职称评定层次偏低，一级以上职称幼儿园教师占比为14.3%。[24]同时，城乡幼儿园教师职称情况的差距仍在拉大，农村幼儿园教师职称评定情况不容乐观。[25]

三、切实加强幼儿园教师待遇的立法保障

当前，我国幼儿园教师待遇保障体系已初步建立，但仍存在整体待遇水平低、待遇保障状况不均衡等问题，深刻影响着我国幼儿园教师队伍的稳定性与活力。作为指导学前教育领域的高位法，《中华人民共和国学前教育法》对教师待遇保障的相关规定是基本性而非具体性的。在学前教育立法视域下，为着力破解我国教师待遇保障的突出问题与困境，推进学前教育立法工作贯彻实施，应当以立法为契机，明确幼儿园教师法律身份定位，建立健全、落实落细工资定价制度、社会保障制度、农村教师待遇保障机制等。

（一）明身份：凸显幼儿园教师具有公共性的专业人员定位

明确幼儿园教师的法律身份和定位，是依法保障幼儿园教师待遇的前置条件。一方面，学前教育立法在明确学前教育属性定位的同时，应当进一步阐明幼儿园教师作为具有公共性的专业人员的定位。根据《中华人民共和国职业分类大典（2022年版）》，教学人员属于专业技术人员，其中幼儿园教师是指在幼儿教育机构中，专门从事幼儿教育工作的专业人员。[26]长期以来，幼儿园教师作为专业技术人员的专业身份不被社会所认可，严重影响其社会地位及待遇保障。幼儿园教师作为从事国家基础教育公共服务的人员，承担着为3～6岁幼儿提供公共教育服务的职责，其教育成效不仅能够直接使幼儿个体受益，而且可以为社会发展带来巨大的间接效益，因而其职业具有显著的公共属性。[27]因此，应当以立法为契机，进一步明确幼儿园教师法律身份和定位，使广大幼儿园教师在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感，使幼儿园教师成为让人羡慕的职业。值得注意的是，2021年《中华人民共和国教师法（修订草案）》征求意见稿中明确了“公办中小学教师是国家公职人员”，但尚不建议将这一身份定位迁移至公办幼儿园教师群体使用。公办幼儿园是非义务教育阶段公办学校，在运营过程中具备自主开展业务活动的权力，同时能够依法获得相应服务收入，并不完全依赖于财政全额拨款，属于公益二类事业单位。[28]而国家公职人员的法律定位强化了教师的公共属性，赋予了教师履行公共性与专业性的特殊法律义务，要求教师承担国家公共教育服务职责。[29]因此，将公职人员的身份定位迁移至公办幼儿园教师群体使用在当前阶段尚没有充足的法律依据。

另一方面，应当明确非在编教师的法律定位，建立覆盖非在编教师在内的学前教师待遇保障法律制度。非在编教师与在编教师受同样的专业标准要求，承担相同的教育职责，因此学前教育法律法规应当强调非在编教师是幼儿园教师队伍的重要组成部分，同时分别明确其权益保障范围与监管责任主体。[30]当前，我国一些省（市）已出台相关文件对非在编教师待遇保障予以单独关注与规定，如重庆市将“公办幼儿园劳动合同制教师待遇水平逐步提高，民办幼儿园教师工资达到当地上年度全社会平均工资水平以上”列为“十四五”期间教师队伍建设重点计划。[31]浙江省则将幼儿园合同制教师收入保障情况作为幼儿园评定及复核的前置条件，并要求通过建立合同制教师岗位薪酬体系和薪酬稳步增长机制等措施，初步实现公办园非在编教师与在编教师同工同酬。[32]

（二）兜底线：制定、完善工资定价制度并明确最低工资标准

长期以来，我国幼儿园教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平难以落实，幼儿园教师待遇得不到根本保障。为此，应当制定并完善落实幼儿园教师工资定价制度及相关保障措施，为幼儿园教师待遇保驾护航。

一是完善落实公办幼儿园教师参照式工资定价制度。根据《中华人民共和国教师法》相关规定，对公办幼儿园教师工资参照标准予以明确规定，严格落实教师参照式工资定价制度，以当地公务员工资收入为参照，核定绩效工资总量时统筹考虑当地公务员实际收入水平（包括工资及其他待遇[33]），确保公办幼儿园教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平。同时，建立幼儿园教师工资待遇随当地公务员工资待遇调整的联动机制，[34]并将落实情况纳入督查内容，定期开展督导调研，对于未落实公办幼儿园教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平的有关情况进行公开处理，[35]切实提高幼儿园教师的职业尊严感和自豪感。

二是要求探索制定普惠性民办幼儿园教师工资指导标准。应当由地方研制出台民办园参考当地公办园同类教师工资收入水平合理确定民办园教师薪酬标准的具体参照办法。可要求普惠性民办园从园所保教费中提取一定比例建立专项资金，用于提高教师待遇水平。如广东省要求普惠性民办园全园教职工工资总额应当占当年保教费收入的60%及以上，且教师工资水平须达到当地教育等相关部门规定的普惠性民办园教师工资指导标准。[36]

三是鼓励各地依据地方物价水平等因素制定当地幼儿园教师最低工资标准指导性文件，确保幼儿园教师工资收入水平具有地域合理性。[37]实际上，制定最低薪酬水平在国际上及我国地方上已有经验。如美国各州明确了强制性补偿标准，为了保障幼儿园教师工资底线，一些州还在此基础上以其他职业中具有相似角色和受教育水平的工资中位数来确定幼儿园教师的薪酬标准。[38]我国的多个省市也有类似的举措。如广东省佛山市将普惠性民办园教师个人最低工资标准提高到当年职工最低工资标准的2.5倍，[39]山东将一类及以上公办园非在编教师及民办园教师平均工资确定为本地区最低工资标准的2倍，[40]武汉市要求民办园为教师缴纳五险后工资待遇不应低于当地最低工资标准。[41]

（三）强保障：明确五险一金足额足项缴纳的立法规定与法律责任

足额足项享有社会保险和住房公积金是幼儿园教师应享有的合法权益之一。尽管《草案》第四十六条规定“幼儿园及其举办者应当按照国家规定保障教师和其他工作人员的工资福利，依法缴纳社会保险费”，但并未明确幼儿园为教职工缴纳住房公积金的立法规定。

一是除要求幼儿园及其举办者为教师依法缴纳社会保险费外，应当以立法为契机对住房公积金的缴纳作出明确规定。安居是人民幸福的基本要求，支持住房改善，对促进教师安居乐业、安心教学具有重大意义。2022年，教育部联合住房和城乡建设部等八部门印发《新时代基础教育强师计划》，明确指出要“解决教师队伍住房困难问题”。在我国住房保障体系中，住房公积金制度是住房实物分配向货币分配机制转换的重要形式，有助于帮助低收入群体改善住房条件。《住房公积金管理条例》第二十条规定“单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴”，第三十七条进一步明确了单位不按规办理住房公积金相关手续的责令处罚办法，规定“单位不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款”。《住房公积金管理条例》所称“单位”包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体等，公办幼儿园、公办性质园及民办幼儿园均包含在内，应当受《住房公积金管理条例》的相关规定约束。因此，要求幼儿园及其举办者为教职工缴纳住房公积金具备法理基础。

二是社会保险费和住房公积金的缴纳应足额足项。《中华人民共和国社会保险法》明确规定，“用人单位应当自行申报、按时足额缴纳社会保险费”，且“职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴”，即用人单位不得要求职工自行缴纳社会保险费。《住房公积金管理条例》中也做了“按时”和“足额”两项基本要求。除国家对社会保险和住房公积金收缴的统一规定，学前教育和民办教育的相关政策法规在这一点上也早已具备制度基础。《中共中央 国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》政策措施第五条规定“各类幼儿园依法依规足额足项为教职工缴纳社会保险和住房公积金”，同时社会保障、医疗保障、税务等有关部门应当组织幼儿园教职工社会保险缴纳情况的督导检查。教育部及各省有关“十四五”学前教育的指导文件中也均对幼儿园教师社会保险和住房公积金的足额足项缴纳予以强调。《民办教育促进法》中也明确规定“民办学校应当依法保障教职工待遇，按照学校登记的法人类型，按时足额支付工资，足额缴纳社会保险费和住房公积金”，这一条款对于民办幼儿园同样具有约束性。

三是明确未依法保障教职工五险一金等待遇的法律责任与问责机制。以《中华人民共和国社会保险法》《住房公积金管理条例》为根据，进一步强化学前教育立法中对于未依法保障教职工社会保险及住房公积金等待遇的违法行为的处罚规定，将此类情形列入机构责任的相关条款，明确违法行为的法律责任。

（四）促均衡：完善农村幼儿园教师待遇保障机制

教师待遇保障以教师工资薪酬保障为主要内容，同时包括社会保险、职称评定、评优评先等相关待遇。当前我国主要通过乡村教师生活补助政策提高与改善农村幼儿园教师收入水平，如《草案》提出“符合条件的幼儿园教师可以按照有关规定享受艰苦边远地区津贴、乡镇工作补贴等津贴、补贴”。除此之外，学前教育有关法律法规对于农村及欠发达地区师资队伍建设的规定主要集中于加大幼儿园教师培养力度及薄弱园业务指导，尚未有学前教育专门法规在职称评定、评优评先等方面明确对农村幼儿园教师予以倾斜。为此，应当以立法为契机，一是明确农村幼儿园教师工资经费保障机制建立健全。提高财政保障层级，加强省市级政府的资源统筹和财政投入力度，建立由省级统筹的农村幼儿园教师生活补助保障机制，[42]形成“学校越边远、条件越艰苦、从教时间越长、教师待遇越高”的格局，逐步提高农村幼儿园教师工资收入水平，缩小城乡幼儿园教师收入水平差距。二是明确职称评选向农村幼儿园教师倾斜。除规定幼儿园教师在职称评定、岗位聘任（用）等方面享有与中小学教师同等的待遇外，应就幼儿园教师群体内部职称评定的不均衡现象做出有力规定。各地在开展立法工作落实过程中，可参考我国在中小学农村教师职称制度改革方面的具体举措，如安徽、黑龙江、内蒙古、宁夏、河南等省（自治区）统一了城乡学校教师的岗位结构比例，并向农村教师倾斜；北京、上海、广东三省（市）调整评价标准，取消对农村教师职称评审中计算机成绩等刚性要求，注重农村教师教学实绩与教育贡献；[43]吉林省实行特设岗位聘任，不占单位岗位核定职数，按照100%的通过比例对满足条件的县级以下学校教师进行高级教师职务评审与认定，为农村教师职称晋升提供专门通道。[44]

幼儿园教师待遇保障问题是学前立法若干环节中的关键问题，建立健全幼儿园教师待遇保障法律体系也是推动学前教育高质量发展的必然要求。为保障幼儿园教师权益，提升教育质量，必须以学前教育立法为契机，明确幼儿园教师的职业地位和待遇保障，吸引更多优秀人才投身于学前教育事业，确保每一名儿童都能享受到高质量学前教育。

参考文献：

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The Logical Following， Dilemma Review and Legislative Protection of the Treatment Guarantee of Kindergarten Teachers

HONG Xiumin， WANG Mei

（Faculty of Education， Beijing Normal University， Beijing 100875 China）

Abstract： Building the team of high？鄄quality， good and innovative kindergarten teachers is an important strategy of the Communist Party of China and the state in the new era. For a long time， the legal identity of kindergarten teachers in China is not clearly identified， the overall wage income level is low， the social insurance and housing fund is insufficient， and the treatment of level gap between urban and rural areas is prominent， which seriously affects the stability and attractiveness of the team， and needs to be cracked by legislation. To this end， the legislation of preschool education should further highlight the public professional positioning of kindergarten teachers， formulate and improve the wage pricing system and clarify the minimum wage standard， clarify the legislative provisions and relevant legal responsibilities for the full payment of the social insurance and housing fund， and improve the salary fund guarantee mechanism for rural kindergarten teachers.

Key words： preschool education legislation； kindergarten teachers； treatment guarantee

（责任编辑：熊灿灿）