公共数据授权运营的地方探索及对策建议

[摘要] 公共数据授权运营是新型的数据开发利用方式，有助于推动数据高质量供给、激发数据要素市场活力，已成为各地争相探索的创新领域。调研发现，我国公共数据授权运营存在分散间接授权型、统一直接授权型、统一间接授权型3类模式。这3类实践模式在授权方式、运营主体及运行规则上存在着差异。我国公共数据授权运营在顶层设计、主体界定、定价与收益分配机制、数据生态建设等方面面临不少问题与挑战。完善相关政策体系、明确主体权责和定价收益分配机制、推动更多主体参与场景的开发和挖掘是进一步推动公共数据授权运营的关键。

[关键词] 公共数据授权运营； 数据要素； 地方模式

[中图分类号] D63； F492 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）07-0039-04

当前，公共数据治理的注意力逐渐从共享开放转移到开发利用。为了更好地推动数据资源的市场化开发利用，公共数据授权运营作为一种新型数据开发利用方式应运而生。相比外国聚焦政府数据开放，我国公共数据授权运营是“经公共数据管理部门和其他相关信息主体授权的具有专业化运营能力的机构，在构建安全可控开发环境的基础上，按照一定规则组织产业链上下游相关机构围绕公共数据进行加工处理、价值挖掘等运营活动，产生数据产品和服务的相关行为”。1

2018年开始，一些地方为了更好地挖掘数据价值、释放数据红利，开启了公共数据授权运营的探索之路。2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据20条”）提出，要推进实施公共数据确权授权机制，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易。随着“数据20条”的出台，各地加快探索公共数据授权运营实践路径，形成了各有千秋的创新模式。例如，北京市于2023年12月印发了《北京市公共数据专区授权运营管理办法（试行）》，旨在对专区授权运营的管理机制、工作流程、单位管理要求、数据管理要求、安全管理和考核评估等进行指导和规范。2023年12月，国家数据局等多部门联合印发了《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》，提出“加大公共数据资源供给，在重点领域、相关区域组织开展公共数据授权运营，探索部省协同的公共数据授权机制”。为进一步落实有关要求，强化高质量数据要素供给，健全完善公共数据授权运营机制成为当务之急。因此，要分析比较各地公共数据授权运营的实践模式，总结存在的问题，进而有针对性地建言献策。

公共数据授权运营的地方模式

各地在开展公共数据授权运营实践的过程中，根据地方特点形成了多样化的运营模式，主要可以概括为3种类型。

分散间接授权型。该模式的主要特点是各部门对外授权专业的运营机构进行公共数据的开发利用，对内分散管理各自所掌握的数据。其优势在于提升了数据开发利用的专业性，但缺少数据的内部汇总，无法实现数据的融合和综合运用。该类型的代表地区为北京市，其将公共数据专区分为领域类、区域类及综合基础类3类，相关行业主管部门和相关区政府分别指导、管理和监督领域类和区域类公共数据专区的建设和运营，北京市大数据主管部门指导、管理和监督综合基础类公共数据专区的建设和运营。各个政府部门授权不同主体分散运营各个专区的公共数据，不同运营主体则负责各领域内数据的加工处理、各类运营场景的开发管理，并提供可应用或可开发的数据产品和服务，从而提高公共数据开发利用的效率和专业性。

统一直接授权型。该模式的主要特点是各数源部门将数据汇聚于数据主管部门由其统一管理，并采用直接授权的方式，将加工处理后的公共数据授权给市场和社会主体进行开发利用。该类型的代表地区为长沙市，其数据主管部门先在内部进行数据加工处理，然后将形成的数据产品和服务提供给市场和社会主体进行开发利用。该类型的优势在于保障了数据的安全性，但政府部门需投入较高成本和较多精力，对于数据处理和平台运维的技术要求也较高。

统一间接授权型。该模式是前两种模式的融合，其主要特点是对内实现了各部门的数据汇聚，对外采用授权专业运营机构的方式进行公共数据的运营管理和开发利用。该类型的代表地区为上海、成都等地，其优势在于由数据主管部门统一管理数据能够形成统一的制度规范与管理方式，授权专业运营机构进行公共数据的运营开发能够提升数据开发利用的专业性，但采用该模式需防范单一主体运营可能造成的垄断风险。该模式也是目前各地普遍采用的公共数据授权运营模式。

以上模式的主要区别在于运营主体的唯一性与多样性、授权方式的直接性与间接性。若各部门数据汇聚于数据主管部门并由其统一管理，通常由数据主管部门授权单一主体统一运营公共数据，这有利于实现公共数据的共享和整体开发利用，但也可能因效率较低、投资收益周期太长而面临财政审计压力，同时由单一主体运营也容易造成垄断；若由不同部门分散授权相关主体运营公共数据，有利于提高数据开发利用的效率和专业性，同时也能避免单一主体垄断的可能，但不利于公共数据的汇聚共享。

直接授权运营方式，意味着数据管理部门或数据提供部门能够直接面对市场和社会主体提供可应用或可开发的数据产品和服务，这样更能确保数据的安全性和保密性，但相关政府部门需承担数据处理、数据安全以及应用场景开发等一系列工作。间接授权运营方式主要是政府部门授权运营主体面向市场和社会主体提供可应用或可开发的数据产品和服务，政府则侧重于制度设计、监督管理等方面。

公共数据授权运营的发展困境

以上3种模式是各地适应自身发展需要而探索出来的创新模式，但在实践中也面临一些共同的问题，主要包括4个方面。

缺乏公共数据授权运营的顶层设计与政策指导。目前，我国已有一些地方出台了公共数据授权运营的相关政策，但政策内容仍有进一步完善的空间。比如，一些地方初步明确了公共数据的提供主体、授权主体、运营主体以及监督主体的权责，但并未明确数据使用主体的具体权责；一些地方设计了完整的公共数据授权运营流程，但却没有制定授权运营单位的评估办法，未形成闭环操作。未来如何推动这些地方完善相关制度，推动其余地方制定相关制度，需要国家层面给予系统的政策指导。

公共数据授权运营的主体界定问题。当前，各地对于公共数据授权运营主体的界定有差异，并未形成共识。一般而言，公共数据的开发利用分为两个阶段：一级开发阶段由政府部门授权国有企业作为运营主体处理和开发公共数据资源，其主要承担运营平台建设、公共数据加工处理以及运营管理等工作；二级开发阶段由运营主体负责挖掘各类应用场景，并向各个场景开发主体提供初阶的数据产品和服务，场景开发主体根据这些初阶产品和服务进行二次开发形成最终的数据产品和服务。在以上过程中，各地对于运营主体的界定主要存在两种方式。一是将一级开发阶段的国有企业作为运营主体，由其负责整体运营环节的流程管理，二级开发阶段的场景开发主体可以看作运营主体的合作对象，主要负责最终数据产品和服务的开发与经营。这种界定方式较为普遍，上海、成都等地都是采用这种方式。二是将二级开发阶段的场景开发主体作为授权运营主体，负责数据的加工处理、数据产品和服务的开发与经营，而一级开发阶段的国有企业作为平台运营主体，主要负责运营平台的建设、数据的安全保障等。这种界定方式并不常见，主要代表地区为杭州。各地对于授权运营主体的界定不一致，可能导致对国家政策理解的偏差。

定价与收益分配机制不清晰。明确的定价方案与收益分配机制是公共数据授权运营实践得以长效开展的基础。目前，关于定价方案，各地主要采取两种方式。一是保本微利方式，即运营主体以保本为主，在一级开发阶段消耗的基础设施、算力等开发成本基础上获取少许收益。二是还数于民的方式，即运营主体将数据产品和服务无偿提供给场景开发主体，用于满足民生需求、发展公益事业。关于收益分配机制，也存在两种方式。一是运营主体通过建设基础设施的方式“反哺”政府部门，二是运营主体根据协议与政府部门进行收益分配。目前，各地关于定价方案和收益分配机制的探索并不深入，需要国家出台相关政策进行指导。

公共数据授权运营的生态系统不健全。各地在实践中主要存在以下两方面问题。一是数据服务机构培育不到位、发展缓慢。数据服务机构主要提供数据产品的合规性审查、数据安全审查等服务，但目前各地对数据服务机构培育不足，第三方数据服务环节运行不畅，这将影响公共数据授权运营整体环节的衔接性和连贯性。二是场景开发主体大多为国有企业，无法形成多元主体共同开发数据资源的局面。一般而言，运营主体对接各类场景开发主体，他们共同挖掘各种应用场景。在这一过程中，场景开发主体应是国有企业、民营企业、科研机构等多元主体，这有利于形成多元主体共同开发合作的生态运营机制。但目前各地的场景开发主体主要为运营主体的子公司或其他国有企业，市场和社会力量参与较少。

优化我国公共数据授权运营体系的对策建议

完善政策体系，创新地方模式。在政策制定方面，国家应结合地方实践探索，出台公共数据授权运营的指导办法，统一授权运营原则和基本流程以指导地方实践。在模式创新方面，国家应鼓励各地根据自身发展情况和目标，选择适合的授权运营模式，推进公共数据授权运营模式的创新和多样发展。不论采用何种授权运营模式，鼓励多元数据汇聚、多方主体共同开发是公共数据授权运营创新实践的根本。

界定明晰主体间关系和权责。公共数据授权运营主体权责的明确，有利于国家政策的有效执行和地方相互学习借鉴。一般而言，一级开发阶段的国有企业应为公共数据的运营主体，二级开发阶段的各个场景开发主体为运营主体的合作对象或公共数据开发利用的参与主体。国家应明晰公共数据授权运营过程中的主体关系及其权责。具体而言，可以从数字生态视角明确公共数据授权运营体系的主体组成要素，包括数据提供主体、数据授权主体、数据监督主体、数据运营主体、数据使用主体、数据服务主体、场景开发主体等，并明确他们在数据授权、数据运营、交易流通、应用追溯以及效果评估等整体环节中的分工与权责划分，从而形成完整的公共数据授权运营生态政策体系。

明确定价方案和收益分配机制。在定价方案方面，国家应尽快出台指导措施，推进地方在统一定价原则基础上创新发展。具体而言，可探索保本微利和还数于民相结合的定价方式，即若场景开发主体将形成的数据产品和服务用于市场经营和行业发展时，运营主体可采用保本微利方式收取一定费用；若用于满足民生需求和发展公益事业时，运营主体应采用还数于民的方式，无偿向场景开发主体提供数据产品和服务。在收益分配方面，国家也应出台指导措施，鼓励和推动地方建立相关收益分配机制。具体而言，运营单位与政府部门之间可探索定额分配与按比例分成相结合的收益分配方式；政府部门之间依据各部门提供数据的贡献率探索收益分配机制以用于各部门建设发展。

完善公共数据授权运营的生态系统。公共数据授权运营是我国颇具特色的新型公共数据开发利用方式，涉及多元主体的参与协作，统一的公共数据授权运营体系有利于规范和引导各地实践创新，完善的公共数据授权运营生态系统有利于确保公共数据授权运营实践的长效发展。因此，一方面，要加大数据服务机构培育力度，鼓励其主动参与和融入公共数据授权运营实践之中；另一方面，要鼓励运营主体主动对接多元场景开发主体，推动更多主体共同参与公共数据运营场景的开发和挖掘，以更好地服务于市场和社会发展。

（本文是国家自然科学基金应急项目“公共数据授权运营机制与方案设计”〈项目编号：72241429〉、“国家资助博士后研究人员计划”资助项目〈资助编号：GZC20231386〉、中国博士后科学基金第74批面上资助项目“大数据驱动的政务场景类型化治理路径研究”〈项目编号：043200000〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]中国软件评测中心.公共数据运营模式研究[J].软件和集成电路，2022，（06）.

（作者简介：孟天广，清华大学社会科学学院副院长，教授、博士生导师，清华大学计算社会科学与国家治理实验室副主任；门钰璐，清华大学社会科学学院博士后）

责任编辑 / 王焕宇