统筹衔接“四项监督” 深化监督执纪职责

[摘要] 纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督的统筹衔接，是党中央立足新时代完善党和国家监督体系、建设长期执政的马克思主义政党的战略格局，作出的重大战略性、制度性安排。党的十八大以来的纪检监察体制改革以及监督实践探索，为“四项监督”统筹衔接合力彰显、机制完善、效能释放提供了重要的理论、实践与制度依据。推动“四项监督”高效运行，需要把实践探索上升为制度设计，不断强化“四项监督”统筹衔接的执纪效力，彰显中国特色社会主义监督体系的优势。

[关键词] 四项监督； 统筹衔接； 纪检监察； 党和国家监督体系

[中图分类号] D262.6 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2024）07-0024-04

党的十八大以来，纪律检查体制改革、国家监察体制改革和纪检监察机构改革一体推进，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督（以下简称“四项监督”），构成党和国家监督体系的核心组成部分。十九届中央纪委四次全会聚焦监督的基本职责、第一职责，阐明了新时代完善“四项监督”统筹衔接的总体部署与具体安排，为“四项监督”各守其责、贯通协调提供了制度框架基础。新时代新征程，亟须把形成的实践优势转化为制度优势，健全完善“四项监督”统筹衔接的管理机制、信息成果共享机制、队伍保障机制等，推进其制度化规范化，使“四项监督”同向发力、同增质效。

统筹衔接“四项监督”的战略定位

“四项监督”统筹衔接是新时代坚持与完善党和国家监督体系的关键着力点，有力有效推动了纪检监察工作高质量发展。

“四项监督”统筹衔接的提出为推动党和国家监督体系系统集成、协调高效提供了实践范本。党的十九大报告提出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”这一重大命题，为深化纪检监察体制改革锚定了制度化、规范化、效能化方向，并以党内法规的形式予以定型。党的十九届四中全会在此基础上，首次提出“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”的具体要求。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“构建以党内监督为主导、各类监督贯通协调的机制，加强对权力运行的制约和监督。”2022年1月发布的《中国共产党第十九届中央纪律检查委员会第六次全体会议公报》专辟一段，就“促进纪检监察体制改革系统集成、协同高效，推动制度优势转化为治理效能”作出部署。这充分显示，依托制度完善与机制创新形成监督合力、推进“四项监督”统筹衔接，是权力监督体系自我健全与服务大局的重要方式。

推进“四项监督”统筹衔接是一个系统工程，不是各项监督简单的物理叠加，也不是对职能部门的监督职责与监督权力的重新分配，而是在坚守各自监督职责的前提下，打破各项监督之间的壁垒掣肘，实现监督职责的再强化、监督力量的再融合、监督效果的再提升。“四项监督”本质上都是政治监督，都强调强化政治监督、日常监督，使其能够同向发力，画出监督的“最大同心圆”。新时代“四项监督”的主要进展与成效，为其统筹衔接提供了根本前提。

从领导体制上看，党中央加强集中统一领导，完善领导体制机制，在坚持党的领导和以党内监督为主导的背景下，推动党和国家监督体系的各类监督平衡发展，形成监督合力。国家监委不设党组，通过接受中央纪委常委会领导的方式，直接接受党中央领导和监督；明确派驻机构是纪委监委的重要组成部分，由纪委监委直接领导、统一管理并赋予监察权；明确党的中央和省、自治区、直辖市常委会在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视，实现了巡视全覆盖。“四项监督”的全覆盖形成了与党的领导体制相向而行的监督网络。

从组织架构上看，在党中央集中统一领导下，中央纪委常委会直接领导纪律监督、监察监督、派驻监督，协助党中央组织开展巡视工作，“四项监督”有力有效推进，为实现横向到边、纵向到底的统筹衔接提供了必要条件。深化纪检监察体制改革，设立国家监察委员会，与中央纪委合署办公，不仅实现了对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，而且纪委监委还将适用纪律和适用法律结合起来，促进执纪执法贯通。纪委监委通过发挥合署办公的优势，把纪委监督与监委监督贯通起来。通过派驻机构改革，明确纪委监委向本级党和国家机关及其所管辖的国有金融企业派驻纪检监察组，把纪律监督、监察监督与派驻监督贯通起来；通过巡视机构改革，明确了巡视是政治巡视的定位，规定纪检监察机关、组织部门应当协助同级党组织开展巡视工作，把巡视监督与其他监督贯通协调、统筹衔接的要求具体化。这推动形成了“四项监督”同向发力、协调衔接的监督格局。

从制度体系上看，纪检监察和巡视巡察体制机制不断健全，法规制度不断完善，各制度之间相互衔接、贯通协调，为“四项监督”统筹衔接提供了必要的制度支撑和基本的法规制度依据。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央出台了一系列标志性、关键性、基础性党内法规制度。党的二十大修订的《中国共产党章程》新增推动完善党和国家监督体系的内容，分别三次修订《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党巡视工作条例》，修订《中国共产党党内监督条例》，制定和修订《中国共产党问责条例》等党内监督的基础性党内法规；以《中华人民共和国监察法》为主干，制定与监察法配套的法律法规。此外，还根据党中央决策部署要求，研究制定关于“四项监督”统筹衔接的意见，推动其在这些制度框架下有序高效开展。

聚焦“四项监督”统筹衔接的实践要求

新时代以来，随着纪检监察体制改革的不断深入，“四项监督”的总体格局初步形成，贯通衔接机制不断完善，统筹衔接的实践探索已初见成效。但是，我们也应看到，“四项监督”统筹不够、衔接不畅的问题还一定程度存在，已在实践中运用但未形成有效机制的现象也一定程度存在，需要进一步完善顶层设计，推动“四项监督”统筹衔接进一步制度化规范化，确保其监督效能得以更大范围、更大程度释放。

“四项监督”统筹衔接在措施手段运用上还有待统一完善。“四项监督”统筹衔接的基础是各监督主体属于党和国家监督体系的重要组成部分，以期实现对权力监督的有形覆盖和有效覆盖的统一。各监督主体在监督的方式方法、手段程序上的统一规范，可以有效提升其统筹衔接的顺畅性、规范性、一致性。实践中，“四项监督”形成了各自的谈话函询、监督检查方式方法，但在统一规范方面略显不足。

“四项监督”统筹衔接的信息共享机制还有待完善。信息共享机制是实现统筹衔接的关键所在。在规定的职责范围内或是符合保密规定的情况下，“四项监督”之间的信息资源共享、互通，对于降低监督成本、提高监督效能尤为重要。实践中，有的地方对于问题线索各管一块、互不通气，影响了监督效能的一体发挥；个别的存在一定的本位主义，对于信息资源不愿共享、不想共享，甚至通过设置一定的规定要求导致不能共享，严重影响了统筹衔接的“接”。

“四项监督”统筹衔接的制度执行还需要进一步规范。制度执行情况直接影响到“四项监督”统筹衔接的效果与目标。习近平总书记多次强调：“要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”1实践中，有的地方“四项监督”集体会商、协作制度落实不到位，经常以个案沟通、日常交流代替会商制度，沟通协调主要靠“一事一报”“一事一议”，需要进一步细化完善统筹衔接的实体性规范，强化对制度执行的指导与监督；有的监督者对相关制度的学习、理解、执行存在一定差距，需要提高对监督部门制度执行者的教育、管理和监督，提升其制度执行力，规范其监督行为。

强化“四项监督”统筹衔接的执纪效力

习近平总书记强调：“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，完善权力监督制约机制，以党内监督为主导，促进各类监督贯通协调。”2在已有实践基础上，推动“四项监督”高效运行，把实践探索上升为制度设计，以监督体系与监督能力现代化推动全面从严治党向纵深发展。

突出政治引领，健全完善统一管理机制。统筹衔接，顾名思义，就是既要“统”，又要“接”。“四项监督”统筹衔接不仅会涉及上下的贯通，也会涉及左右的协调，必须有一个强有力的领导力量，以加强常态化的沟通会商、互通有无。一方面要突出强调各级党组织的主体责任和领导地位。党的集中统一领导是坚持和完善党和国家监督体系的根本保障，也是推动“四项监督”统筹衔接的目标导向。各级党委（党组）需要切实肩负起对监督工作的全面领导，加强对纪委监委的领导，支持和监督纪委监委履行监督责任，加强对“四项监督”的统筹谋划，狠抓责任分解、落实和考核，实现全覆盖、全方位、全过程的领导与管理。另一方面要突出纪委在贯通协同、统筹衔接中的主导作用和具体衔接事项的领导作用。要加大“统”的力度，各级纪检监察机关要围绕健全党的统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，加强对监督工作的统一安排部署。加强制度创新，健全工作机制，完善工作流程，强化制度执行；形成各监督主体的监督工作任务、工作重点等分工方案和清单，推进“四项监督”在源头上保持协同贯通，推动监督任务有序、高效完成。强化纪委常委会的领导指导和统筹协调，建立健全“四项监督”协调机制，加强形势研判和问题诊断，强化常态化沟通交流，疏堵点、接断点、补盲点，推动“四项监督”上下贯通、左右协同。

坚持系统观念，健全完善信息成果共享机制。健全完善监督重点的贯通联动、监督信息的共享、监督成果的共用等机制，制定信息成果共享的标准和规范，明确共享的范围、方式和责任，确保信息成果的准确性和时效性。一是建立跨部门的信息共享机制，确保监督信息能够在不同部门之间顺畅流通。对于日常监督重点、制度政策、共性问题等可以互通；对于监督检查、巡视巡察、追责问责、政治生态分析等具有一定保密要求的，可根据要求按需互通；对于审查调查、问题线索、廉政档案等具有较高保密要求的，可根据情况进行协定互通。此外，还需加强信息安全保障，建立完善的信息安全管理制度和技术防护措施，防止信息泄露和滥用。二是建立健全成果共享机制。信息共享不仅是为了方便各项监督工作的开展，更重要的是可以加强对监督结果的运用。因此，需要建立监督结果反馈机制，将监督结果及时反馈给相关部门和单位，督促其整改落实。同时，还可以通过建立监督评估体系，对各项监督工作的效果进行定期评估，以便不断优化成果共享机制。三是优化衔接路径。推动信息化建设与监督工作的深度融合，建设动态更新、安全可靠的监督信息平台，利用信息技术手段提高监督效率和质量。

聚焦责任意识，健全完善队伍保障机制。根据监督工作需要，合理配置人力、物力、财力等资源，完善人员选派、队伍共建等机制，是确保“四项监督”实现聚变效应的重要手段。一是建立健全专业人才库，纪检监察机关要注重培养政治过硬、信念坚定、能力素质高、作风优良的纪检监察干部，推动完善监督检查、审查调查、巡视监督与派驻监督工作人员的定期轮岗交流机制，畅通干部使用交流、统筹派遣的渠道。二是开展专业培训，定期组织监督人员参加党内法规、法律法规、监督技巧、案例分析等方面的培训，提升其专业素质和业务能力。同时，加强监督人员之间的沟通与交流，在专项监督检查任务以及特别案件线索等会商外，建立完善的定期会商机制，互通资源信息。三是强化制度保障和责任落实，完善相关法律法规和制度规定，为“四项监督”统筹衔接提供有力保障。明确各部门、各单位在“四项监督”中的职责和任务，加强与相关部门之间的协作配合，形成工作合力，确保责任落实到位，推动新时代监督工作高质量发展。

（本文是国家社会科学基金重大项目“中国共产党大党独有难题及应对策略研究”〈项目编号：23&ZDA128〉阶段性成果）

[参考文献]

[1]习近平著作选读（第一卷）（第二卷）[M].北京：人民出版社，2023.

[2]习近平关于全面从严治党论述摘编（2021年版）[M].北京：中央文献出版社，2021.

[3]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京：中央文献出版社，2021.

（作者简介：张杨，中国纪检监察学院党建部助理研究员；洪向华，中共中央党校（国家行政学院）科研部副主任，教授、博士生导师）

责任编辑 / 王晓方