传统牧区草场纠纷演变特征及其化解机制研究

摘要 有效化解社会矛盾纠纷是恢复社会各主体之间的正常关系、维护社会和谐稳定的基础性活动，也是基层治理的核心内容之一。随着经济、社会的快速发展，内蒙古传统牧区民间矛盾纠纷也呈现出日益复杂化、多元化和常态化趋势，其中草场纠纷具有数量多、时间跨度长、情况复杂、处理难度大等特点。当前，牧区草场纠纷化解机制可分为官方体制和民间力量2个部分，但需要进一步提升和完善矛盾纠纷化解方式和机制。应加快构建牧区基层法制化建设，结合民间力量和社会组织，采取源头预防、前端化解、关口把控等措施有效预防和化解草场纠纷是牧区和谐稳定、长治久安的关键举措。

关键词 牧区；草场纠纷；化解机制；内蒙古

中图分类号 D422.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）13-0225-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.053

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Evolution Characteristics and Resolution Mechanism of Grassland Disputes in Traditional Pastoral Areas—Based on the Investigation of Typical Pastoral Areas in Inner Mongolia

Qiqige

（Inner Mongolia Academy of Social Sciences， Hohhot，Inner Mongolia 010010）

Abstract Effective settlement of social conflicts and disputes is a basic activity to restore the normal relationship between social subjects and maintain social harmony and stability. With the rapid development of economy and society， the civil conflicts and disputes in the traditional pastoral areas of Inner Mongolia are becoming more and more complicated， diversified and normal， the grassland disputes are characterized by large quantity， long time span， complex situation and great difficulty in handling. At present， the mechanism can be divided into two parts： the official system and the folk power， but it needs to be further improved. We should speed up the construction of grass-roots legal system in pastoral areas， combine the folk forces and social organizations， it is a key measure to prevent and resolve grassland disputes effectively by source prevention， front-end solution and pass control.

Key words Pastoral area;Grassland dispute;Conflict resolution mechanism；Inner Mongolia

基金项目 内蒙古自治区林业和草原监测规划委托项目“草原资源高效利用”（NMGZC-C-F-240071-2）。

作者简介 其其格（1975—），女，蒙古族，内蒙古赤峰人，研究员，博士，从事区域经济、牧区经济研究。

收稿日期 2023-08-05；修回日期 2023-08-27

人类社会在任何时期都存在不同的矛盾纠纷，尤其经济、社会快速发展的转型期更是如此。近年来，随着我国经济的快速发展加之社会的转型，基层社会矛盾纠纷也呈现出日益复杂化、多元化和常态化趋势，同时也成为阻碍基层社会有效治理的主要制约因素之一。自党的十八大以来，基层矛盾纠纷预防化解、矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控等内容成为实现基层社会安全与稳定的总要求。党的十九届五中全会提出，要“构建源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制”［1］。这是党中央将化解矛盾纠纷这个基层治理中的热点核心问题摆在极其重要的位置上，并指出解决基层矛盾纠纷必须从事前排查与预防、事中调解与化解、事后回访与规避的具体方法和措施。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设；全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”［2］。报告充分体现了党中央对全面依法治国的高度重视，也对全面建设法治社会指明了方向。化解基层矛盾纠纷是社会治理的重要组成部分，也是建设法治国家的必然路径。因此，加快完善基层矛盾纠纷化解机制和不断强化多元协同治理体系是当前基层治理面临的核心问题和首要任务之一。

牧区作为农村的一个特殊形式，它是我国重要的生态安全屏障区和畜牧业主产区，也是众多少数民族聚居的边疆地区。牧区的和谐与稳定事关国家稳定大局和牧区基层社会的健康可持续发展格局。从牧区基层矛盾的不同类型来分析，当前的主要纠纷集中在土地纠纷（草场纠纷）、债务纠纷、家庭纠纷、财产纠纷等民事纠纷居多。其中草场纠纷是牧区最常见，也是普遍存在的民间纠纷之一，具有数量多、时间跨度长、情况复杂、处理难度大等特点，主要表现形式为苏木乡镇之间、嘎查村队之间、资源矿产企业与牧户之间、牧户与牧户之间、牧户家庭成员之间因草场边界纠纷和环境纠纷等引发的矛盾日益多元化、复杂化趋势。

1 内蒙古牧区草场纠纷现状与成因

草场是牧民最重要的生产资料和生活来源，自古以来牧区人民将草地资源视为获取衣食、维持生存的主要资源。随着我国经济、社会的快速发展，市场运行的各利益主体之间竞争变得越来越激烈，就会有矛盾激化的现象［3］，牧民之间的资源争夺和利益分歧也变得日益增多，而且大多以草场纠纷的形式展现出来。草场纠纷是牧区最常见的，也是最难解决的民间纠纷。在中国裁判文书网上以“草场”为关键词搜索结果显示，内蒙古自治区全区法院系统受理的有关草场纠纷案件数量一直在高位徘徊。截至2022年12月，中国裁判文书网公开的与草场相关的裁判文书总共有25 836件，内蒙古为9 094件，约占全国总数的35%［4］。其中，呼伦贝尔市、锡林郭勒盟、赤峰市和鄂尔多斯市等传统牧区草场纠纷数量位据前4位。以上数据只是网络上可查询的内蒙古各级法院公开受理判决的草场纠纷案件数量，而基层政府部门和民间组织调解的草场纠纷案件不在其中。通过实地调查发现，由于多数牧民法律知识淡薄，加上时间、成本的考虑和举证难、起诉难、胜诉难等客观原因，牧区多数草场纠纷一般不会选择通过法律途径解决问题，而是通过苏木、嘎查基层干部或草原监督管理站、民间调解委员会及民间长者等第三方调解或缓解矛盾纠纷的更多一些，这说明民间调解机制在化解牧区基层矛盾中占据着主导地位。

1.1 草场纠纷的不同类型及其社会影响

草场纠纷可按不同的案由归类为民事类的草场纠纷、刑事类的草场纠纷、行政类的草场纠纷及国家赔偿类的草场纠纷。民事类草场纠纷一般包括草场确权纠纷、流转纠纷、承包纠纷、征用纠纷、牧业承包纠纷、边界纠纷、草场权属争议纠纷等不同的矛盾纠纷［5］。除此之外，还有牧户与企业之间的草场环境污染纠纷，不同嘎查村庄之间的草场水资源纠纷，挖药材、采沙葱等引起的破坏草场纠纷，车辆碾压草场纠纷等。从性质上看，上述矛盾纠纷似乎都是“鸡毛蒜皮”的小问题，但绝不能忽视的是，大规模的草场纠纷冲突和由此引发的群体事件甚至是命案等恶性案件都是从这些小矛盾演化而来的。当前，草场纠纷实际上已经成为内蒙古牧区较为普遍存在的社会问题。在此背景下，加快构建牧区草场纠纷解决机制势在必行，尤其对积累已久的界限不清、面积不准、界线越位、权属不清等牧区群众反响较为强烈的历史遗留问题和矛盾纠纷应高度重视并加以解决。

1.2 牧区草场纠纷的成因及其影响因素

地处“边、偏、远”的传统牧区，草场是保障整个家庭生计、生产、生活的基础资料。从这个意义上讲，草场可以说是牧民唯一的生计保障型财产。在此背景下，草场资源成为牧区民众极力争夺的重要资源，牧民对草场“寸土必争”的观念也会越来越强烈。在调研中发现，牧区草场纠纷既有历史原因，又有现实原因，既有政策原因，也有人为因素。

1.2.1 牧草资源短缺，草场经济价值提升。

被称为我国“奶罐肉库”和“畜牧业王国”的内蒙古，牲畜存栏量一直在高位徘徊。比如，达到高峰期的2017年，内蒙古牲畜存栏量1.42亿头（只），连续13年超过1亿头（只）。牧民饲养的牲畜数量是衡量牧户生活水平和贫富差距的实际标准。然而，快速发展的背后必然伴随着其他问题和矛盾不断产生，经过几十年的粗放式发展和对草地资源的掠夺式使用，导致草原生态不断恶化，牧草资源极度短缺，“人地和谐”和“人-草-畜”三角关系一度失去平衡，造成难以实现人地和谐发展等困境［6］。牧民承包的草场载畜量有限，尤其遭遇自然灾害年份更为突出。在此背景下，牧民对天然草场的依赖程度进一步加大，随之出现的草场纠纷和“寸土必争”的观念也更加强烈。除此之外，国家生态奖补政策的出台是草场纠纷逐年增多的另一个原因。为了保障国家生态安全和加快草原生态保护，中央自2011年起，在内蒙古、新疆、西藏、青海等13个省区，657个县、旗（团场、农场）实施草原生态保护补助奖励政策［7］。10多年以来，内蒙古共计6 800万hm2草原被纳入政策实施范围，其中禁牧面积约2 700万hm2、草畜平衡面积4 100万hm2，涉及全区140多万户、490多万农牧民。生态补助标准根据不同牧区和不同类型草原而有所区别，但对草场多的牧户而言，生态奖补成为一项重要的家庭收入来源。这也意味着牧民草场的经济价值进一步提升，与此同时利益主体之间的矛盾纠纷也随之增多。

1.2.2 历史遗留问题多，草场纠纷化解机制尚未形成。

20世纪末，在我国广大牧区开始实施的“草畜双承包责任制”和草原“双权一制”2项重大改革对牧区生产力的快速发展和调动牧民畜牧业生产积极性具有里程碑式的意义。然而，因局限于当时的管理、技术等诸多原因，在草场的划分和测量过程中普遍出现制度模糊、勘界不准、界限不清、面积不准、权属不清等一系列问题。有些草场是按照当时的乡村道路、河流、树木、水渠、大石头等不可永久确定的参照物来划分边界，但由于时间久远，有些参照物已经变化甚至消失［8］。另外，有些地方干脆按“七分丈量、三分估计”的方式测量草场划分给牧户，其结果是没有经纬度坐标，大多是图表不清、四至不准，而这些遗留问题恰恰是当前诸多民间草场纠纷的诱发源头。除此之外，有些牧区历年积累的草场矛盾比较多，包括个别外来户承包草场、牧民个人流转、家庭成员顺延承包等各种形式的草场权限变更等引发的矛盾纠纷高发，还有基层政府由于管理不规范导致的图证不符、面积重叠等问题进一步加剧了牧区草场纠纷的广泛发生。

1.2.3 草场确权工作难度大，深层次纠纷未能得到根本解决。

牧区草牧场确权工作是以合法保障广大牧民对草牧场的占有、使用、受益等基本权益为落脚点。然而，在实际确权过程中各种阻力却非常大，原因是部分多占草场的牧民拒绝退还草场。调研中了解到，部分牧民已经把草场流转给了第三方（包括多占部分），甚至有些牧民将出租合同签到第二轮承包期（2027年）结束为止，而且已收取全额租金。现实情况是，承租者不会承认草场使用权的再变更，因为他们手里拿着正规合法流转合同。而出租者更不会轻易退回多占草场和已收租金。此外，部分牧民虽然没有流转自己的草场，但已经营了多年，对多占部分草场也不会轻易退回。他们甚至认为，这是历史遗留问题，是政府的责任，与自己无关。各方面巨大的阻力对基层政府的确权工作带来极大难度，加上迫于上级部门的压力，有些基层政府无奈采取“纸面”确权的办法。具体做法是，首先按照草场确权规定进行规划、部署具体确权工作，然后对没有权属纠纷的草场进行优先确权，最后逐步对界线、权属不清的草场进行确权。类似“拖延”战术虽然暂时完成了部分确权任务，缓解了民间草场纠纷的进一步升级，但最难解决的民间深层次矛盾却被巧妙地“隐藏”了起来。问题没有得到彻底解决，在不久的将来，这个现象很可能成为影响牧区和谐与稳定的不确定因素。

2 化解牧区草场纠纷的对策建议

化解基层社会矛盾纠纷是基层治理的重要内容之一。“枫桥经验”的核心内容就是让农民组织起来自己解决自己的问题，从而做到矛盾纠纷的就地化解。牧区广泛存在的草场纠纷也是如此，牧区基层政府和相关部门应时刻关注民间草场纷争，努力做到从源头上排查，同时加强基层法制化建设，必须做到依法、公平、公正处理和化解民间草场纠纷。

2.1 基层组织和民间力量需要发挥更大作用

基层是链接国家和群众的桥梁，是行政末梢和服务前哨，也是国家治理的“最后一公里”。牧区基层党员干部常年生活在牧区一线，与辖区牧民关系密切，一般会最先发现矛盾纠纷和冲突苗头，这对于民间纠纷的发现、控制和解决中作用是巨大的。一方面，嘎查党员干部对辖区牧民知根知底，而且与牧民有最为直接的关联，在多数牧民心中他们就是“自己人”，因为具备信任的纽带，他们对牧民的劝说往往最有说服力。另一方面，基层组织以及嘎查干部对矛盾纠纷的实际情况包括各种微妙细节都了如指掌［9］，对冲突双方进行劝说和阻止时往往能找到问题的根源和关键点来平息或缓解矛盾。正因为如此，当前牧区绝大多数矛盾纠纷（尤其是草场纠纷）主要是依靠基层力量得以发现和解决的。但是，当矛盾纠纷很难控制而不断升级时，基层组织也会出现有些力不从心的情况，这就需要基层政府和党组织尽快构建化解矛盾纠纷的有效机制。另外，充分发挥民间组织作用是化解基层矛盾纠纷的有效方式之一。牧区民间调解组织一般由嘎查村里有较高威望的老人、老干部、知识分子和乡贤精英等组成，他们在牧民心中有着较高的威望和信任，一般情况下他们出面基本都能化解邻里之间的小矛盾和小纠纷。有些牧区在实践中很好地印证了民间力量化解矛盾的能力。比如草场纠纷频发的青海省黄南州，从20世纪90年代起至2014年转型期间，为阻止由草场纠纷引发的严重冲突，该州组织了具有成效的“三道防线”，其中由村里有威望的老人、村党支部及村委会组成的第一道防线，被认为是在防止冲突升级的最重要、最有效的防线［10］。实际上，在多数牧区，越界放牧或偷牧夜牧等现象总是难以避免并时常发生，而大规模的草场纠纷或边界冲突都是从这些小矛盾演化而来的。当矛盾还处于萌芽状态时，民间调解组织若尽早开始发现和调解，大的冲突就完全可以避免。因此，牧区草场纠纷、民间矛盾的化解需要基层组织和民间力量相互协作，加快创新新时代牧区“枫桥经验”，健全多元化矛盾纠纷化解机制，加强前端化解和从源头上解决问题，努力做到矛盾不出村、事态不升级。

2.2 加快牧区法制化建设

法治社会是“按照法律规范协调社会关系、化解社会纠纷、处理社会矛盾和决定社会公共事务的一种良性有序的社会状态”［11］。近年来，在各级政府法制教育的不断熏陶下，基层群众的法律意识也逐渐提高，对法律的认知也比以往更加清晰。法律是守护社会公平正义和解决矛盾纠纷的最后一道防线。调查发现，当前牧区矛盾纠纷的解决变得更加理性，这说明牧民的法律意识正在显著提升。但同时也一定程度存在基层法制教育不健全、普法宣传和法律援助不足等问题。牧区法治社会的建设应注重以下几个方面。首先，加强法制教育。普法教育和法制教育培训不足是牧区法制化建设中的最大短板。基层治理和化解矛盾纠纷需要营造良好的法治环境，法治能够对群众起到约束作用，也可以让牧民利用法律武器维护自身的合法权益。因此，夯实牧区基层法制化建设，构建多元化解矛盾纠纷机制，加强牧区基层法治人才队伍建设显得格外重要且紧迫。牧区普法运动鼓励人们从法律角度思考问题，法律的普及也加速了各种法律在社会中的传播［12］。在方式方法上，应不断加强法律宣讲活动，而且必须采取通俗易懂的、靠近本土知识的法律宣讲对边远牧区普法工作可能会更有效。此外，对牧民关心的核心问题（如草场纠纷等）有针对性地宣讲法律往往收效会更好，比如给纠纷双方细致分析、讲解某地草场纠纷典型案例的化解经验和启示等；其次，加强牧区法律援助力度。当前，牧区的草场纠纷虽然可以通过法律途径解决问题，但由于法律诉讼是以“谁主张谁举证”的原则为前提，牧民总是被“文化低、取证难、费用高”等问题所困扰。复杂的诉讼程序、相对高额的成本和举证难、起诉难、胜诉更难等现实问题导致很多牧民不愿意选择通过法律途径解决矛盾纠纷。对此，加强对牧民的法律援助非常有必要，尤其偏远牧区更是如此。另外，应建立乡村法律顾问制度，对有需求的牧民提供相关的法律援助和服务，这对促进牧民相信法律、尊重法律、敬畏法律等方面起到至关重要的推动作用。

2.3 创建灵活、多元的矛盾化解机制

针对牧区普遍存在的草场纠纷，应该加快构建灵活、多元的矛盾化解机制。实际上，在同一个嘎查、村牧户之间的草场纠纷相对好解决，毕竟在嘎查村范围和权限内可以采取多种方式（如等量互换、长退短补等）进行调处或化解。近年来，内蒙古有些牧区努力探索多种方式方法解决民间草场纠纷。以巴彦淖尔市乌拉特后旗为例，为了化解历年积压的矛盾，该旗探索出多种创新性措施化解纠纷。比如嘎查集体机动草场进行“联户承包”，但“确权不确地”；对外来流转经营户发放“其他经营权证”实现草原“三权分离”；以“长退短补”的方式实现“证、账、地”相符；以“等量互换”的形式解决牧户已建基础设施（水井、房屋等）越界问题等多项工作方法。上述案例表明，草场矛盾纠纷的解决需要灵活、多元的化解机制，同时加强树立法治权威，培养牧民群众的法治意识，坚决依法依规公正办事，才能彻底化解草场纠纷。

3 结语

草场是牧区人民赖以生存的基础资料和物质保障。在牧区，草场纠纷不断且频繁发生，已成为较为突出的社会问题，甚至在一定程度上影响着牧区社会安定和正常生活秩序。草场纠纷的本质是草原权属的矛盾，也即产权纠纷。《中华人民共和国草原法》第十六条规定“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理”。该条文规定政府出面调解成为化解草场矛盾纠纷的前置程序。牧区民众素来有遇到问题首先“找政府”解决的习惯，对普通牧民而言，政府可能是他们唯一可以信任和信赖的权威部门。但是，倘若政府不能及时公平公正解决问题，矛盾纠纷可能会不断升级，民众也会采取不理智的举措，比如抱着“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的心态进一步激化双方矛盾，甚至有可能升级成为群体事件或引发极端案件。实际上，政府部门的态度、公职人员的能力和素养、司法机关的公平与公正、基层干部的先知先觉能力和调解矛盾方式等关键要素对化解牧区民间草场纠纷起到决定性作用。当前，草场纠纷的解决机制主要分为诉讼和非诉两种，其中非诉占多数。因此，除了完善基层部门诉讼机制，加强法院、检察院等机关司法能动性外，应格外重视非诉解决机制在草场纠纷案件中的主导地位［13］。

另外，加快构建和完善“三治融合”（自治、法治、德治）的牧区基层治理体系，尤其要强化牧区基层的法制和德治。比如，道德观和“习惯法”自古以来在牧区社会有着深厚的底蕴和较高的影响力，比如生态禁忌、以和为贵、伦理道德、礼仪礼节和家庭观等诸多方面牧区民众普遍受传统道德观和“习惯法”的强有力约束。《民法典》第十条规定：“处理民事纠纷，应当依照法律；法律没有规定的，可以适用习惯的内容。”这已经明确提出了民间矛盾可以适用“习惯法”的规定。因此，用成文法和习惯法相结合的方式解决牧区草场纠纷不仅有利于构建多元化纠纷解决机制，而且对矛盾纠纷的人性化解决具有重要的现实意义。

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