我国新型农业经营主体政策分析

摘要 随着我国进入高质量发展阶段，新型农业经营主体已然成为农业现代化的核心推动力量，加快构建新型农业经营主体政策体系对于新型农业经营主体的发展具有重要意义。基于此，从政策工具、政策内容和政策结构3个维度对我国2012—2022年的新型农业经营主体政策进行文本量化研究，探讨政策的发展变化。结果表明，政策工具以环境型工具为主导地位、供给型与需求型政策工具相对使用不足，且政策子工具使用不均衡；资本是内容涉及最多的因素，土地要素涉及最少，发展要素内分布也存在较大差异。提出应优化政策工具、扩展资金支持渠道、完善制度机制建设，提高土地流转交易、重视人才建设，建立人才招募机制、完善政策落实与绩效评估机制。

关键词 新型农业经营主体；政策；政策工具；文本量化

中图分类号 S-058 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）13-0189-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.045

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Policy Analysis of New Agricultural Management Entities in China： Based on National Level Policy Texts

YANG Ning-jia，WANG Jian

（College of Economics and Management， Southwest Forestry University， Kunming， Yunnan 650224）

Abstract As China enters the stage of high-quality development， the new agricultural management subject has become the core driving force of agricultural modernization. Accelerating the construction of the policy system of the new agricultural management subject is of great significance for the development of the new agricultural management subject. Based on this， we made a textual quantitative research on China’s new agricultural management main body policy from three dimensions of policy tools， policy content and policy structure， discussed the development and changes of the policy. The results showed that the policy tools were dominated by environmental tools， the supply and demand policy tools were relatively underused， and the use of policy sub-tools was unbalanced. Capital was the most involved factor， land was the least involved factor， and there were great differences in the distribution of development factors. Suggestions were put forward： we should optimize policy tools， expand financial support channels， improve system and mechanism construction， improve land transfer transactions， attach importance to talent construction， establish talent recruitment mechanism， and improve policy implementation and performance evaluation mechanism.

Key words New agricultural management main body;Policy;Policy instruments;Text quantization

基金项目 云南省哲学社会科学创新团队建设项目（2023YNCX002）。

作者简介 杨柠嘉（1995—），男，四川成都人，硕士研究生，研究方向：农村产业发展。*通信作者，副教授，博士，从事林业经济方面研究。

收稿日期 2023-11-03

随着工业化与现代化快速发展，农业经济正迈入高质量发展阶段，不充分的传统农业生产方式正面临新的困境，如规模太小、生产力不足等问题，农业发展方式渐渐愈发不足。为加速推进现代化农业进程，新型农业经营主体应运而生。改革开放以来，我国农业经营主体由当初的家庭经营为主转变为以农业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等多类型的新型农业经营主体为主导地位［1］，与传统农业经营生产相比，新型农业经营主体具有专业化、规模化、集约化［2］等标志。虽然在一定程度上能改善传统农业生产经营的方式，进而促进生产力的提高，但在具体发展中还存在不足，亟待完善政策服务体系来培育和壮大新型农业经营主体。党的十八大报告中明确提出以实现农业现代化为目标，发展多适度的新型农业经营体系［3］。截至2022年12月底，全国新型农业经营主体发展数量日益增长，包含家庭农场391.4万家、农民合作社222.2万家等［4］。近年来，国家颁布了一系列关于新型农业经营主体的支持政策，如2017年“十三五”期间中央办公厅、国务院办公厅专门下达《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》，提出要加快培育新型农业经营主体，形成完备的政策体系，进而提升规模经营水平［5］。2022年，关于国务院印发的《十四五推进农业农村现代化规划》中提出明确培育壮大新型农业经营主体是有效、可行的实现路径［6］。可以看出，国家出台的各种政策为新型农业经营主体的健康发展指明了方向。随着新型农业经营主体培育工作的开展，主体已然成为现代农业生产的核心力量。现有研究主要涉及新型农业经营主体的发展现状［7］、功能定位［8-9］、制度特征［10］、演化走向［11-12］、融资困境［13-14］及对策建议［15-17］6个方面，研究成果颇为丰富，为后续新型农业经营主体的研究提供有益参考。但现有研究视角比较单一，还没有从政策文本量化的角度对新型农业经营主体加以分析，缺乏对政策背后深入的理解。鉴于此，笔者采取“政策结构—政策工具—政策内容”的三维分析框架，运用质性分析软件NVIVO11 PLUS，从政策文本量化角度对我国新型农业经营主体政策文本进行定性与定量研究，量化新型农业经营主体政策的实施效果，探究新型农业经营主体的发展导向，分析现有政策体系的侧重点与不足，为促进完善政策体系提供有益参考。

1 研究方法与分析框架

1.1 研究方法

政策是政府在某个时期为实现政治、经济和社会目标所采取的政治行动或行为准则，是一系列法律、方法、条例等的总称，对政策内容进行定性与定量的分析，能挖掘政策内容背后的隐形信息，推断出政策制定的前因与执行效果［18］。为制定有效、科学的政策，政策制定者必须采取可用的政策工具，并同时知晓各政策工具的差异［19］。政策工具亦称治理工具或政府工具，是政府为实现政策结果所运用的手段和路径，是达到政策目标和政策结果之间的有效衔接［20］。目前关于政策工具具体类型化的分类，国内外学者提出了不同的分类标准。陈振明［21］将政策工具划分为市场化政策工具、工商管理技术与社会化手段；Klein等［22］将政策工具分为信息型、权威型、组织型及财政型工具；Hoppmann等［23］将政策工具分为战略层、综合层及基本层工具；Phaal等［24］将政策工具划分为自愿型、强制型和混合型工具。而Rothwell等［25］将政策工具分为供给型、需求型和环境型工具，是目前运用较为广泛的分类标准，这种工具分类方法强化了均衡使用的标准，提出3种政策工具合作发力时，会实现最大化的政策效力，使政策充分体现出科学性和全面性，不仅可以深入分析主体的发展导向，还能为培育相关政策提供现实意义的借鉴参考。

1.2 资料来源

以2012—2022年国家层面发布的新型农业经营主体政策文件作为研究对象，以“新型经营主体”“新型农业经营主体”等关键词在中国政府网、中央各部委网站和“北大法宝”法律数据库中进行政策文献检索。政策文件按下列原则进行筛选整理：①政策内容须与新型农业经营主体高度关联；②发布机构以中共中央、国务院、国家机关单位（如农业农村部、国家发展和改革委员会）等国家层面为主，地方发布不纳入选取范围；③政策文件是现行有效的条例、意见、办法、通知等规范性文件，剔除答复、摘要、函且失效的文件。基于以上原则，共筛选出55份政策文件（表1）。

1.3 构建政策分析框架

将政策工具（供给型、环境型、需求型）作为分析的X维度，发展要素［26］（人才、土地、制度、资本）作为Y维度，政策结构（发文时间、发文主体、发文类型）作为Z维度。政策工具反映出政府的管理手段方式；发展要素则涵盖政策内容本身；政策的发文数量和发文主体反映出政策的基本特征。政策工具根据罗斯维尔（Rothwell）和泽维尔德（Zegveld）的分类思想，考虑政策子工具的划分与现实政策因素结合度高，将政策工具划分为供给型工具、环境型政策工具、需求型政策工具3类。供给型政策工具主要通过财政资金支持、技术支持、人才培育、完善基础设施建设等手段，解决新型农业经营主体发展不平衡等问题，推动农业供给侧改革，体现对新型农业经营主体的推动力；环境型政策工具着重通过政府制定目标规划、加强税收优惠、创新经营机制、制定策略措施、提供金融支持等举措，促进主体多元化融合发展和产业结构变迁，体现的是对新型农业经营主体的影响力；需求型政策工具则是强调政府通过建立试点示范，加强组织保障以及引入社会参与等方式，减少新型农业经营主体的发展不稳定性以及市场不确定性，带动产业有效平稳快速发展，体现的是对新型农业经营主体的拉动力（表2）。这3类政策工具分别对应各自的政策作用：供给型政策工具是对政策生产要素的直接供给，直接作用于新型农业经营主体的发展；环境型政策工具则创造有利于新型农业经营主体发展的制度环境和市场环境；需求型政策工具则作用于创造新型农业经营主体的需求，激发市场活力，由此构建三维分析框架（图2）。

2 新型农业经营主体的政策分析

2.1 政策文本内容编码

政策工具与量化方法相结合使用多以政策工具为基础，政策文本量化主要从文本的发文年

份、作用对象、发布主体、发布形式、政策工具以及政策效力

等多方面维度展开研究［27］。政策量化方法主要包含文本计量分析和文本内容分析2种方法［28］。文本计量分析是在大

样本政策量的基础上，运用数学、统计学、计量学等方法对政策文本进行量化分析，以此得到客观、可验证的研究结果［29］；文本内容分析是通过识别政策文本中的关键特征，明晰政策的规律并进行检验和解释［30］。该研究具体思路将55份政策文件导入质性分析软件NVIVO11 PLUS中，在软件中建立供给型政策工具、环境型政策工具、需求型政策工具3类一级节点，并在各自节点下建立二级节点，其次对文本进行逐字、逐句的阅读与编码分析，根据其语义划分在各自类别的子节点中（表3）。需要注意此处的编码单元可以是一句话、一自然段的描述，即一篇政策文本中的一句话或一段落出现的次数为1，则作为1个参考点的编码内容，政策工具和子工具后面的括号代表参考点的数值。同时，为体现出政策工具类型的分布情况，需将参考点进行百分比化。通过有效筛选和归类，最后总结出政策工具占比和频数的二维交叉矩阵图（表4）。然后从各维度方面进行量化分析，根据分析结果探讨新型农业经营主体政策在政策工具分类下存在的问题，进而给予政策优化建议。

表3 新型农业经营主体的政策文本编码示例（部分）

Table 3 Example of policy text encoding of new type agricultural operation system

节点/编码点Node point/Coding point编码内容Coded content材料来源Material source

基础设施Infrastructure指导开展村土地利用规划编制，年度建设用地计划优先支持龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体建设农业配套辅助设施、开展农产品加工和流通 农业农村部、国家发展和改革委员会、财政部等《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》

技术支持Technical support 通过支持家庭农场优先承担涉农项目等方式，引导家庭农场采用先进科技和生产手段，开展标准化生产 农业农村部关于印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》的通知

金融支持Finance support健全农业信贷担保体系，推动农业信贷担保服务网络向市县延伸，支持地方农业信贷担保机构降低担保门槛、扩大担保覆盖面，切实增强农业新型经营主体贷款的可得性，着力解决新型经营主体融资难、融资贵的问题 《财政部贯彻落实实施乡村振兴战略的意见》

2.2 X维度分析

2.2.1 政策工具以环境型政策工具为主。

从表4可以看出，3类政策工具共403个参考点，涵盖12项子工具。环境

型政策工具占比（50.62%）最高，参考点204个，是政策文本运用最多的政策工具，比例高于供给型政策工具和需求型政策工具。这说明环境型政策工具在政策中占据主导地位，强调新型农业经营主体发展环境的重要性。环境型政策工具作为新型农业经营主体政策主要推行的工具，充分结合发展环境问题与现实因素，为政策的制定与执行提供相应的保障，让政策理论与地方实践形成纽带，促进完善政策体系，强调以宏观调控作为主要的管理手段。在环境型政策工具下，金融支持占比（15.63%）最高。国家在培育新型农业经营主体过程中强调提升金融服务和提高金融产品的覆盖面，有利于推动农村一二三产业融合发展，提高农业质量效益与竞争力，加快推进农业现代化［31］。中国人民银行等6部门在2021年联合发文的《关于金融支持新型农业经营主体的发展的意见》也显示金融对新型农业经营主体发展的重要意义。经营机制（14.39%）紧随其次，有助于完善新型经营主体的发展体系，提高经营的集约化水平和扩大经营规模。目标规划（9.18%）和税收优惠（1.99%）运用较少。一方面，目标规划可能没有充分考虑到农民和主体的实际情况，或许会影响经营主体的发展。另一方面，农业税收优惠有利于降低农业生产经营成本［26］，但从环境型工具分布情况来看，在发展过程中可能会存在监督不力等情况，仍需更多政策内容支持。

2.2.2 供给型政策工具相对缺乏。

与环境型政策工具相比，供给型政策工具（28.54%）相对缺乏使用，参考点115个，主要涉及基础设施（7.69%）、技术支持（7.69%）、人才培养（10.18%）、资金支持（2.98%）4方面内容。以人才培养（10.18%）使用为主，远高于其他子工具，显示培育新型农业经营主体对人才的依赖。人才是不可缺少的重要环节，需要培训新型职业经理人、新型职业农民、主体带头人、高校专业人才等一批新队伍，引领和壮大新型农业经营主体。

2.2.3 需求型政策工具相对整体偏弱。

需求型政策工具（20.84%）则低于前2类工具，整体使用不足，共84个参考点，主要涵盖社会参与（7.69%）、试点示范（6.95%）、组织保障（6.20%）3类内容，3类工具差距不大。政策工具以社会参与（7.69%）和试点示范（7.69%）为主，说明随着农村人口流动和经营规模的扩大，国家希望引入外出务工者、科研院校、企业等社会力量参与到新型农业经营主体发展中，通过多方面多层次通力合作，建立示范家庭农场、农业龙头企业和强化组织保障措施，发挥新型农业经营主体的带动作用。

2.3 Y维度分析

Y维度作为政策实施的预期目标。运用政策工具对各要素方面整合分析，挖掘政策内容背后的深意，优化资源合理配置，从而构建新型农业经营主体政策体系框架，引导主体快速发展，从而实现现代化生产的预期目标。从表5来看，在政策焦点方面上，人才、土地、制度、资本4类发展要素都占有一定的比例，各要素略有差距。资本（41.70%）是政策内容涉及最多的要素，帮助新型农业经营主体扩大生产和经营规模，为其提供金融、资金、基础设施建设等政策支持。主体初期具有投入资金高、规模扩张快的特点，需要大量的融资需求和供给模式，资金短缺将制约主体发展［32］；人才培养和组织保障方面重视程度不够，农业要发展，农村要致富，仅以资本为主远远不能实现预期的发展目标。目前农村老龄化现象愈发严重，年轻劳动力不愿驻扎农村已成人才培养的困境，给予足够的保障福利吸引新鲜血液的注入，才能实现最大化的农村生产力。制度（30.62%）是新型农业经营主体发展的重要保障，涉及内容主要围绕经营机制方面。目前我国暂未有明确的法律法规明确新型农业经营主体的法律地位，明确主体地位，从而更好地参与经济增长活动，促进新型农业经营主体多元化持续发展。人才（18.45%）是农业生产活动的主要劳动力，主要围绕新型职业农民、知识管理人才、职业经理人、大学生返校创业等方面。土地（9.23%）占比最少，涉及内容比较少，以基础设施和策略措施为主。

2.4 Z维度分析

在政策的制定与执行中，国家是最主要的顶层设计者。从新型农业经营主体政策的外部属性特征来看，各类政策均显示出不同的政策效益。对Z维度分析发现，发文类型以意见为主，通知、规定为辅。政策类型主要有意见、通知、条例、办法、批复等，政策样本分为意见（61.80%）、通知（36.40%）、规定（1.80%）3类。发文部门按2018年国家机构改革后的部门统计，如原农业部已撤销，发文机构以农业农村部为准；联合发文的文件按带头单位统计，如农业农村部（原农业部）和中国农业银行联合发文，牵头单位以农业农村部为准；

政策文件以意见形式发布，突出显示党政机关对工作的指导性和操作性，旨在通过下达规范性文件，对新型农业经营主体开展具体指导工作；发文主体以农业农村部为主导、多部门协同参与。在发布的55份政策文件中，参与发文主体为中共中央办公厅、国务院办公厅、农业农村部和相关部门等18个发文主体，其中以国务院组成部门发文最多。同期发文主体呈现出2个特征：一是发文主体级别高，2012—2022年期间中共中央办公厅和国务院办公厅共计发文为14份，占总政策发文量的25.45%，每年的中央一号文件均提到发展新型农业经营主体，并从“完善新型农业经营体系”“多元融合发展”“培育新型职业人才”“资金支持”等方面提出要求。二是农业农村部发文量最多。2012—2022年期间，无论是单独或联合发文，占比最高的依旧是农业农村部，中国人民银行、财政部等紧随其次。可见，培育我国新型农业经营主体是以农业农村部为主导，多部门协同参与。

发文数量呈现出扶持主体体系架构、生产-服务型融合、多元主体融合3个发展阶段。由图4可知，新型农业经营主体政策发文数量从2013年开始呈现出3个阶段波动。在第1阶段（2012—2015年），发文数量由2012年的1份激增至2014年的10份，随后回落到2015年的6份，突出显示着重培育新型农业经营主体和构建经营主体经营体系，目的是解放和发展农业生产力，解决农业小规模经营的生产问题［7］。在第2阶段（2016—2019年），相关政策发文有所回落。2016年政策发文标志着进入壮大新型农业经营主体发展阶段［33］。随后一系列政策纷纷出台，在2017年发文到达高峰。2017年中共中央、国务院办公厅发文的政策

提出，要加快形

成立体式复合型现代农业经营主体［34］，标志着主体进入转

型发展阶段。随后2018年［35］和2019年［36］

出台的政策均提出要以生产和服务型等多种形式规模经营开展农业生产活动。例如，代耕代种、联耕联种、土地托管等一系列专业规模化服务［37］。第3阶段（2020年至今）发文整体呈增长趋势。国家大力支持在前期阶段发展巩固的基础上鼓励新型农业经营主体开展多种形式的融合发展，建立紧密的利益联结机制［38］，融合发展可以优化资源配置，从而促进主体相辅相成发展。

2.5 X-Y交叉维度分析

政策工具占比表示某一个政策工具频数占全部政策工具频数总数的比率；政策焦点程度表示某一项政策内容出现的次数占全部政策内容总数的比率，比率越高说明该内容聚焦程度越高。由X-Y交叉编码图可知，不同类型的政策工具在新型农业经营主体发展过程中存在着不同的使用差异，其中供给型政策在人才要素和资本要素中使用较为均衡，缺乏土地要素和制度要素的使用；环境型政策在制度要素和资本要素中使用最多，其他2个要素阶段使用较少；而需求型政策中各阶段要素使用差距不大。具体来看，人才培养和社会参与侧重于人才要素发展；基础设施和策略措施侧重用于土地要素发展；经营机制侧重使用于制度要素发展；资本要素主要以金融支持、资助支持和基础设施为主，结果见表6。

3 结论

从政策工具X维度分析来看，政策偏主导使用环境型政策工具，紧接着是供给型政策工具，而需求型政策工具使用占比最少。这说明国家通过宏观调控手段为新型农业经营主体提供良好的政策发展环境，良好的市场环境与制度环境能有效促进生产力的提高，进而间接壮大新型农业经营主体发展。3类政策工具各自体现出不同的作用力，供给型工具体现出对新型农业经营主体的推动力，环境型是影响力，而需求型则体现出拉动力，进一步说明在进行宏观调控的同时更需要多方面相互配合，共同参与到顶层设计当中。

从发展要素Y维度来看，4类要素的政策聚焦程度各有差异，资本要素占比最高的同时又以环境型政策工具使用频率最高，说明提供金融服务体系，打造低门槛、普及广的金融专项产品，有利于促进新型农业经营主体的发展。同时，金融支持占比又高于税收优惠和资金支持，说明要素供给方式由传统的财政补贴方式逐渐转变为金融信贷的融资模式。在经济快速发展的大环境下，重视农村金融的推广发展，不断优化新型农业经营主体生产结构，才能更好地提高主体规模化经营和降低农业风险。制度要素则是新型农业经营主体发展的重要保障，想要稳定发展就必须重视完善土地流转、承包制度机制与建设管理机制，才能更好地促进经营主体规范式发展，从而提高农业生产水平。此外，土地要素占比低于其他发展要素，但是土地又是农民赖以生存且不可缺少的生产平台，引导土地有序流转，鼓励农民与新型农业经营主体土地合作，才能形成长期有效发展。目前农村老龄化现象、人口外迁导致大量土地撂荒，而规模化生产又让新型农业经营主体对土地供给需求量大，建设良好完善的基础设施是培育新型农业经营主体的重要因素，同时也解决了土地细碎化问题。而人才要素供给又为新型农业经营主体奠定了人力资源基础，虽然占比最少，但也是供给型政策工具中重点使用的工具。

4 讨论

综合上述结论，可以从优化政策工具、扩展资金支持渠道、完善制度机制建设，提高土地流转交易、重视人才建设，建立人才招募机制、完善政策落实与绩效评估机制等方面进行优化。

4.1 优化政策工具，提高供给型和需求型政策工具的使用频率

在环境型政策工具中以金融支持为主，可能会出现新型经营主体大面积贷款现象、主体债务存量大等问题，可以通过税收优惠以及现金直补的方式解决部分资金运转问题。其次，虽然环境型政策工具可以为新型经营主体提供良好的发展环境，但是仅依靠政府手段来激励环境是不够的，还需要提高供给型和需求型政策工具的运用，将龙头企业、社会力量等引入到主体发展中，建立政府与社会资本长效合作机制，实现新型农业经营主体的持续有效发展。

4.2 扩展资金支持渠道

培育新型农业经营主体需要资金、现代农业技术等方面供给，一方面现有政策涉及税收优惠方面，包括农机具购置补贴、种粮化肥补贴及保险费用补贴等，涉农优惠政策内容方面可以进一步扩大，积极增加长期有效的直补税收优惠项目，将补贴直接作用于新型经营主体资金链中，以降低农业生产经营成本和提高农业生产效率，另一方面可以通过融资业务、社会工商资本投入来扩展资金支持渠道，有效促进新型农业经营主体的发展。

4.3 完善制度建设，提高土地流转交易

主体的正常运作除了资金链的持续供应，还需要健全的配套制度机制管理，目前新型经营农业主体经营制度已逐步建立，实质性的配套制度还不足，可以根据全国各地实际情况，继续完善制度建设和落实制度细节。同时为营造新型农业经营主体良好的制度环境，还需保证土地规划式流转，提高土地流转交易，加强管理流转服务，同时化解土地细碎化等问题，保障新型农业经营主体有效发展。

4.4 重视人才建设，建立人才招募机制

在新型农业经营主体多元融合发展的环境下，重视培育工程，依托资金支持资源，通过有机结合新型职业人才与新型农业经营主体，实现一支懂管理、能经营、有技术的新型职业农民队伍。同时建立人才招募机制，鼓励返乡农民、高校毕业生、退役军人、科研人员等投入农村事业生产工作，实现现代农业产业化目标。

4.5 加大策落实力度，健全政策绩效评估机制

各协同部门要加大协作配合力度，制定符合地方实际的实施措施和政策意见，强化政策落地，保障各项政策真正落地见效。将培育新型农业经营主体工作纳入考核中，健全考核评估机制，加强监督力度，实现逐级考核制度。

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［34］ 新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》［EB/OL］.（2017-05-31）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5203600.htm.

［35］ 农业部.农业部关于大力实施乡村振兴战略加快推进农业转型升级的意见［EB/OL］.（2018-02-19）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/xinwen/2018-02/19/content_5267621.htm.

［36］ 农业农村部，财政部.农业农村部 财政部关于做好2019年农业生产发展等项目实施工作的通知：农计财发〔2019〕6号［EB/OL］.（2019-04-04）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-10/28/content_54460 29.htm.

［37］ 新华社.中共中央 国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见［EB/OL］.（2015-12-31）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5045927.htm.

［38］ 农业农村部.农业农村部关于印发《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022）》的通知：农政改发〔2020〕2号［EB/OL］.（2020-03-03）［2023-07-07］.https：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-03/24/content_5494794.htm.