生态林场生态保护补偿机制探讨

摘要 生态林在提高森林覆盖率，调节生态功能，改善人居环境，满足人民群众生态需要等方面发挥着重要作用。推进生态林场建设对维护生态平衡，协调区域高质量发展和高水平保护具有现实意义。为了提升生态林场建设质量和保障生态林场的可持续发展，需要政府主导，各方参与，完善生态保护补偿政策和机制。以山东省东营市为例，结合座谈访谈、问卷调研、实地考察等方式进行梳理探讨，分析了立地条件相对较差地区生态林场生态保护补偿机制建设存在的问题，并对当前存在的问题提出对策建议，以期推动东营市生态林场的生态保护和可持续经营，为健全完善生态保护补偿机制提供参考依据。

关键词 生态林场；生态补偿；补偿机制；森林管护

中图分类号 S757.9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2024）13-0085-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2024.13.021

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Exploration of Ecological Protection Compensation Mechanism for Ecological Forest Farms—A Case Study of Dongying City， Shandong Province

ZHU Yan-fang1， ZHU Meng-xun2， QIAO Lai-qiu1 et al

（1.Dongying Wetland Conservation Center， Dongying， Shandong 257091; 2.Ecological Technical Research Institute， CIECC， Beijing 100037）

Abstract Ecological forest plays an important role in improving forest coverage rate， regulating ecological functions， improving living environment and meeting the ecological needs of the people. Promoting the construction of ecological forest farm has practical significance for maintaining ecological balance and coordinating regional high-quality development and high-level protection. In order to improve the quality of ecological forest farm construction and ensure the sustainable development of ecological forest farm， it is necessary for the government to lead and all parties to participate in improving the ecological protection compensation policy and mechanism. Taking Dongying City of Shandong Province as an example， we discusses and explores the main problems existing in the construction of ecological protection compensation mechanism for ecological forest farms in areas with relatively poor site conditions by means of symposium interviews， questionnaire survey and field investigation， and puts forward countermeasures and suggestions for the current problems， so as to promote the ecological protection and sustainable management of ecological forest farms in Dongying City. It provides a reference for improving the ecological protection compensation mechanism.

Key words Ecological forest farm;Ecological compensation;Compensation mechanism;Forest management and protection

基金项目 山东省人文社会科学课题（2022-YYJJ-20）。

作者简介 朱岩芳（1983—），女，山东滨州人，高级工程师，博士，从事林业科技与生态理论研究。

*通信作者，博士，从事生态保护和生态经济发展研究。

收稿日期 2023-08-01

生态林作为森林资源的重要组成部分，在改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等方面发挥着重要作用，为人类社会提供了生态效益、社会效益和经济效益。建设生态林场是改善环境状况及优化林业资源的重要抓手，对于促进森林资源的有效保护和稳定增长具有重要意义。我国从20世纪80年代起逐步出台了一系列森林保护政策，并围绕森林资源的生态功能价值分析［1-2］，补偿制度的理论基础，补偿模式探究［2-4］，补偿标准制定［5-8］以及基于生态产品价值实现角度的森林生态补偿［9-11］等方面开展了一系列研究工作。然而，针对脆弱生态环境区，尤其是立地条件困难的生态林场补偿制度研究相对较少，不利于生态保护补偿机制的落地推进。

东营市位于黄河入海口，特殊的地理位置造成了土壤盐渍化，土地生产力差，风沙天气频发等生态环境问题［12-14］。为改善脆弱的生态环境，东营市政府于2012年印发了《东营市人民政府办公室关于印发东营市生态林场建设试点工作实施方案的通知》，大力推进生态林场建设工程。目前已建成13处生态林场，有林地面积达12 525.2 hm2，占东营市森林面积的33.3%，其中公益林面积9 126.7 hm2，占有林地面积的72.86%。集中连片的规模化造林不仅极大改善了土地盐碱化、荒漠化状况，而且形成了生态屏障，对于维护东营生态安全具有重要意义。目前，生态林场已经成为全市森林资源丰富、森林生态系统功能完善的地方，是优质生态产品的重要供给地，并在水土保持，防风固沙，保存种质资源，美化环境，提高城市绿化率等方面发挥着重要作用［15］。虽然生态林场向社会提供了巨大的生态效益和社会效益，但因其具有公益性和公共物品属性特征，不能给林场运营管护者带来与投入对等的经济收益，且随着物价上涨、人力成本增加以及苗木市场低迷，生态林场可持续经营面临困难。因此，以山东省东营市为例，探讨生态林场的生态保护补偿机制是十分重要和必要的，其有利于调动各方参与生态林场建设的积极性，提升生态林场的建设管理水平，为森林生态系统的生态产品价值实现和区域绿色发展奠定基础。

笔者基于文献资料、现场调研及系统分析等方法梳理了山东省东营市生态林场的现状及目前生态林场补偿存在的问题，并通过座谈访谈、问卷调研、实地考察等方式探讨分析了生态林场生态补偿的主体与客体、补偿资金来源及用途、补偿标准及方式，提出了生态林场补偿建议，以期为建立健全生态林场生态补偿机制提供参考。

1 生态林场现状

1.1 林场概况

目前东营市共建有13处生态林场，包括东营区龙居生态林场，六户生态林场，耿井生态林场（东营森林乐园），河口区孤岛刺槐林场，垦利区兴隆生态林场，天宁寺生态林场，垦利生态林场，广饶县孙武湖生态林场，大王织女河生态林场，利津县王庄沙区生态林场，胜利油田胜大生态林场，农高区南郊生态林场，丁庄生态林场。林场规划区土地使用权全部落实（流转）到林场管理机构，第1轮林地使用期为30 a，规划区内造林覆盖率到80%以上，其中乔木树种占80%以上，水域面积比例超过20%的林场，2 000.0 hm2以下的林场，公益林比例不低于60%。

1.2 林场管理

目前有10处生态林场设立了正式管理机构，其中6处副县级机构，4处正科级机构，每个林场有全额事业编制人员5～11人，共64人，主要负责林场的日常巡查、安全防火、管理养护等。为加快生态林场建设进程，助力生态林场的林地经营和林木管理，林场经营管理采取了企业承包营林、林场自主经营、农民自主营林等模式。据统计，先后有60家企业和37个造林大户参与林场建设，企业承包经营生态林场总面积为4 540.0 hm2，占全市生态林场面积的36.40%，农民自主经营生态林场总面积为1 053.3 hm2，占全市生态林场面积的7.89%。

1.3 资金投入

生态林场建设以来，市财政根据生态林场的林地面积，每年安排一定金额的财政预算资金用于市级生态林场建设补助支出，同期县区财政给予相应的配套资金。2012—2018年市财政用于生态林场的建设管理补助资金共计为5.65亿元，平均每年约8 000万元。但自2017年开始，市财政用于生态林场的建设资金逐年降低，县镇承担更多责任。在资金用途方面，由于生态林场使用的土地大部分从农民流转而来，因此，市、县、镇配套林场建设管理资金主要用于支付土地流转费。

2 面临的问题

2.1 资金来源单一，配套机制不健全

生态林场是在林业生态建设实践中产生的新型组织形式，有别于国有林场和企业或社会营林组织，目前在管护经营方面缺乏长期稳定的资金来源和具有针对性和引导作用的支撑配套政策。从生态受益范围来看，生态林场的建设极大地丰富了东营市林木资源，对改善市域生态环境发挥着重要作用，但近几年市级财政对生态林场的支持力度逐年下降，保障资金的倾斜力度不足，县、乡财政资金压力较大，造林、管护经费存在较大缺口。在配套政策方面，缺乏以不降低森林生态系统服务功能为前提，以促进生态林场健康、可持续发展为目标，推动社会资本参与投入生态林场森林资源保护与开发的支撑机制和引导支持政策。

2.2 补偿标准不合理，缺乏激励作用

虽然在2009年东营市制定出台了《东营市市级森林生态效益补偿基金管理暂行办法》，但文件重点考虑了森林营造所需费用，市、县下拨的补偿资金大多用于支付生态林场建设所需的土地流转费用，对提高森林质量及促进生态效益提升的激励机制体现不足。前期针对生态林场管护制定的补偿标准，随着物价上涨，难以满足当前生态林场森林资源的管护投入要求，保障能力欠缺；对提升森林蓄积量，优化树种结构及改善森林林相等方面缺乏补偿奖励和约束措施，难以对林场的可持续经营及高质量发展给予正向激励及引导。

2.3 动态差异性不足，存在“一刀切”问题

与其他城市相比，由于东营市域范围内土地的盐碱化程度不同，水利设施条件、土地流转费也存在动态差异，各生态林场的运营成本和日常管护难度有所不同。目前执行的生态林场补偿标准主要为按照土地面积定额补贴，未考虑不同立地条件下造林、养护成本的客观差异，而是实行“一刀切”的补偿政策，导致部分林场因管护养护补偿经费不足，管护力量投入不够，出现杂草、干旱、病虫害等问题，并且严重影响了林木生长，致使疏林、灌木林等低产林分增多。

3 对策与建议

3.1 明晰补偿对象，拓宽补偿资金来源

根据“谁受益、谁补偿”的原则，结合森林生态补偿理论，补偿主体应是森林生态保护的受益者，以东营市生态林场为例，生态补偿的主体包括东营市各级政府、林场生态资源的直接破坏者及环境破坏（排污）企业。按照“谁保护，谁受益”的补偿原则，客体是指13处生态林场内承担营造、抚育、保护和管理工作的林场管理机构、企业、个人（农户）以及林地所有者。

生态补偿资金一般包含政府补偿和市场补偿，但是鉴于森林资源的公共物品属性和生态补偿项目的持久性和复杂性，政府转移支付仍是当前补偿资金的主要来源［16］。根据《山东省森林生态补偿办法（试行）》提出的“稳定存量、突出增量、正向激励、奖惩结合”的理念，结合东营生态林场保护与可持续发展的实际需要，除市、县两级财政按现有2∶8比例分担补偿资金外，应深化分级负担、市级奖补理念，市财政对提升森林蓄积量和森林质量的林场以等额标准安排资金，实施生态成效奖励补偿，同时根据国民经济发展情况，建立补偿资金动态调整机制。另外，针对目前生态补偿资金来源单一的问题，建议合理引入市场化运作机制，开拓多元补偿资金渠道。如建立碳汇开发交易长效机制并出台配套管理办法，建立林业碳汇计量监测、项目开发、抵消和交易等全流程的政策体系，选取森林资源丰富的生态林场开展试点，允许重点排放单位、社会组织购买用于抵消排放，拓展碳汇消纳渠道，带动全市生态林场林业碳汇发展。

3.2 明确资金用途，科学制定补偿标准

为了充分发挥生态保护补偿资金的激励、约束作用，建议将生态保护补偿资金分为基本管护补偿和增效奖励补偿2个部分，其中，基本管护补偿资金主要用于林场土地流转费及森林防火、林业有害生物防治、补植、抚育等公共管护费用，增效奖励补偿资金主要用于促进生态林场森林蓄积量和生态产品价值（GEP），提升相关管护单位的奖励补偿。

此外，还需要对各生态林场开展森林资源本底和立地条件调查，掌握有林地面积、林木蓄积量、优势树种、土壤质地、林场基础设施等信息，为合理开展生态补偿提供前提。结合不同生态林场土壤盐碱化程度对前期造林和后期管护难易程度产生的差异影响，搭建规范化且能够体现生态林场生态效益和价值的补偿架构，合理制订“一场一策”的补偿标准，避免“一刀切”的补偿政策。以东营市13处生态林场为例（表1），各生态林场共流转土地10 040.0 hm2，土地流转费需按已签订合同进行支付。经计算，林场2021—2022年度的年平均补植率分别为1.3%和3.5%；考虑2022年实际补植工作的集中性，以2021年补植率1.3%作为参照，全市13处生态林场林地总面积12 525.2 hm2，每年补植面积约为162.8 hm2。根据2021—2022年林场调研数据，各林场平均林木补植费为52 027.5元/hm2，抚育费为1 811.6元/hm2，病虫害防治费为507.2元/hm2，森林防火费为523.7元/hm2。从以上调研所得的各项管护措施平均单价计算，全市生态林场每年补植费8 470 077.0 元，抚育费22 690 652.3元，病虫害防治费6 352 781.4元，森林防火费6 559 447.2元。综上，全市13处生态林场每年除支付土地流转费外，基本管护费用共计约44 072 957.9元。

3.3 推行奖励补偿，提高林场管护质量

目前东营市生态林场历年补偿金额主要按照土地面积来划定，但仅基于森林面积制订生态林场的生态补偿标准存在一定偏差，结合山东省政府相关文件要求和东营市各生态林场林木生长的实际状况，建议将补偿资金分配与林木质量和生长状况挂钩。参考山东省森林生态补偿办法，对各生态林场中森林蓄积量增长率高于全市平均增长率的林场，每高于0.01百分点，市财政可向林场奖励补偿10万元。

结合东营市作为自然资源领域首批生态产品价值实现机制试点和山东省省级建立健全生态产品价值实现试点城市开展GEP核算并搭建生态产品总值核算体系的契机，根据国家鼓励GEP核算结果进考核、进项目的政策导向，市级财政可在现有生态林场财政预算的基础上，探索将GEP作为奖励资金分配的参数，额外安排奖励资金，可为生态林场制订生态保护补偿测算和绩效考核等提供有力支撑，对于激励引导生态林场管护经营者提高管护水平，提升森林质量和生态系统服务功能也具有重要的推动作用。目前东营市已核算出2020年GEP值，结合林场边界，可测算13处生态林场的GEP值，结合“双碳”目标分配奖励性补偿资金，如可以GEP核算结果中的固碳释氧指标有新增不降低作为生态林场发展的约束条件，按照各生态林场每年GEP核算结果中固碳释氧指标排序，对每年新增量排名靠前的林场给予梯度性奖励补偿资金。

3.4 政府统筹管理，鼓励合理开发经营

针对林场经营管理零散细碎的现状和企业经营管理粗放的问题，建议由政府统筹推动开展生态林场资源收储工作。根据区位、树种、权属等关系，采取赎买、租赁、合作、托管等方式，对难以支付林地使用租金，以及现有管护企业不愿经营的碎片化林地等进行收储整理，统一经营，解决林权分散、开发低效、经营困难等问题。通过统一开展规模化、集约化的经营管理，科学编制和规划营林方案，提升森林质量，充分发挥生态林的生态功能。为下一步规划发展生态旅游、生态康养、生态休闲产业筑牢产业发展基础。

推进生态林场的高质量发展不仅需要对林场建设和日常管护进行经济补偿，而且需要加大政策创新和衔接力度，鼓励林场进行合理开发经营。一方面，通过适当放宽林场经营形式，引导林场管护经营单位科学合理地开发利用林木资源，扶持龙头企业发展林下种养、林副加工、康养利用等以林养林新模式，开发生态性郊野公园，探索森林＋旅游、森林＋教育、森林+康养等产业发展路径。如允许丁庄林场在林间放置移动类生产设施，借助支脉河湿地得天独厚的地理环境和景观优势，适度发展森林旅游、休闲度假、生态露营、生态文化和自然教育等特色项目。鼓励广饶县的大王林场和孙武湖林场依托林下郁闭遮阴、林地腐殖质含量丰富、林下空气湿润等林业资源优势，因地制宜地发展喜阴性植物藏红花、赤松茸蘑菇、羊肚菌蘑菇等林下特色种植产业，打造林下种植基地。另一方面，加大绿色金融支持力度，对符合林业贷款贴息条件的林场经营主体，实行林业贷款贴息政策，利用长周期、低成本的政策贷款支持林场合理发展，弥补现有生态保护补偿资金不足的问题。

3.5 强化科技支撑，保障林场可持续发展

构建“人才支撑+技术攻关+成果转化”创新体系，为生态林场可持续发展注入持久动力。强化生态林场人才队伍建设，引入学林、懂林、爱林技术人员深入林场工作，对有突出贡献的专业技术人员，开通绿色通道破格申报技术职称。通过在生态林场内设立林木遗传育种试验示范基地、林木良种基地，引导高校科研机构在林场进行耐盐碱植物的研、育、培和成果引进转化、新型土壤生物改良剂等科研项目的试验示范完成核心技术攻关和成果转化。支持林场经营管理企业牵头或参与申报国家、省科技计划项目，实施重大科技成果产业化，为绿色产业导入奠定基础。

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