国有企业工资总额管理的历史沿革与经验总结

摘要：国有企业工资总额管理是调节国家、企业、职工三者利益关系的重要方式，事关国有企业的发展和广大职工的切身利益，一直以来都备受关注。自新中国成立以来，国有企业工资总额管理经历了七十余年的不断探索，随着市场环境的变化，管理机制也不断进行优化，先后经历了“计划管理”“工效挂钩”“预算管理”“分类管理”四个阶段。文章对国有企业工资总额管理的发展历程进行梳理，分析其产生的背景、存在的问题及下一步的改进方向，以期为相关部门和从业者提供一些参考。

关键词：工资总额；国有企业；工效挂钩；预算管理；分类管理

中图分类号：F276.1文献标识码：A文章编号：1005-6432（2024）19-0090-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.19.022

1初创：工资总额管理的定义、组成与微观管控

新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制。与之相应的，在工资总额管理方面也呈现出有计划、标准管理、强管控的特点，国家明确工资总额的定义与组成，对工资总额的管控具体到企业的每个职工，通过对微观层面的控制实现对宏观层面的工资总额的管理。

1951年3月7日，中央人民政府政务院财政经济委员会发布《关于工资总额组成的规定》，该规定明确，凡由各企业行政方面或资方对其所雇用的在册人员所支的工资，均应包括于工资总额之内。1955年5月21日，国家统计局发布的《工资总额组成的暂行规定》，进一步做出规定：“工资总额包括在册与非在册人员的全部工资。”该规定较1951年的规定，进一步扩大了工资总额的范畴，详细明确了工资总额组成的26项内容：计时工资、计件工资、加班加点津贴，支给派出学习但仍算在本单位编制内的工作人员的工资，其他工资性质的津贴（如伙食补贴、水电贴、房贴）等。

这一时期，国家在工资总额管理方面突出微观管控，通过对个体的工资管理来实现整体工资总额的控制。1950年8月，劳动部和全国总工会制定了《工资条例（草案）》，为建立全国统一的工资制度做准备。1952年，在准备工作的基础上，以各大行政区为单位，开展了全国范围的工资改革，首先是以工资分作为各地统一的工资计算单位，并规定其所含的实物种类和数量；其次根据按劳分配原则建立起工人和职员工资等级制度。1956年6月，国务院通过了《关于工资改革的决定》，取消了工资分和物价津贴制度，开始实行货币工资制。至此，我国劳动工资制度的基础基本建立，实行集中管理制，同时明确：职工工资的提高必须与劳动生产率的提高相适应，劳动生产率提高的速度必须超过工资提高的速度。地方国营企业的工人和职员的工资标准和工资制度，参照中央国营企业的工人和职员的工资标准和工资制度制定。

1958年至1960年，全国在经济建设中开展以实现工农业生产高指标为主要特征的群众运动。这一时期，我国基本建设规模急剧扩大，造成职工人数大增，由于此时的工资总额管理为标准管理，并未对总额进行管控，这一时期工资标准也大幅提升，导致工资总额上涨较快，严重虚高，国民经济遭到重大损失。根据历史数据，1960年与1957年相比，全民所有制单位职工工资总额增加了107亿元，增长率为68.6%。1966年至1976年“文革”期间，国民经济陷入混乱，经济工作处于无计划、无政府状态，“大锅饭”、平均主义盛行，不同工资等级之间的差别越来越小，干和不干、干多干少、干好干坏一个样，严重破坏了劳动分配原则，工资总额管理面临极大的挑战。

2改革：从计划管理到工效挂钩（1978—2007年）

新中国成立初期，计划经济体制下，对工资总额的定义和组成做出了明确规定。但是由于对工资总额管理缺乏经验，为加强管理，主要以微观管控为主，辅之以总额管理。同时，受特定时期所有制结构、产业结构和劳动人事制度的影响，工资总额与企业效益脱钩，无法发挥工资总额管理宏观调控的作用；平均主义严重，难以有效激励企业和员工。1978年，党的十一届三中全会上，邓小平同志指出，目前我国经济管理体制过于集中，应该有领导的大胆下放，让企业有更多的经营管理的自主权。至此，工资总额管理拉开了从指令到指导、从计划到计划和市场结合的大幕。

1978年5月，国务院批准了《关于实行奖励和计件工资制的通知》，恢复已经停止十多年的奖励制度和计件工资制度。1979年12月，财政部颁布《关于改按扣除各种奖金后的工资总额计提企业基金等问题的通知》，由于各项奖金和企业基金按规定用于发放奖金的部分都包括在工资总额内，导致发放奖金多的企业工资总额多，职工福利基金、工会经费和企业基金也随之增多，为避免这种滚雪球的现象，规定：从1980年1月1日起，企业提取企业基金、职工福利基金和工会经费时，均按扣除各种奖金后的工资总额计算。从改革开局的一系列举措中可以看出，工资总额管理逐渐从微观抽离出来，不再着重强调个体的标准，而是从宏观着手，发挥其统领、调控的作用，同时与市场规律挂钩，强调多劳多得。

1985年1月国家发布《关于国营企业工资改革问题的通知》，要求在国营企业实行工资总额与经济效益按比例浮动的办法，应在保证完成国家下达任务和正确执行国家经济政策的前提下，选择能够反映企业经济效益和社会效益的指标作为挂钩指标。同时，建立企业工资增长资金。企业随同经济效益提高而提取的工资增长基金，可以在银行设立工资增长基金专户，允许跨年度使用。此通知的颁布，是政策文件中第一次正式提出“工效挂钩”的概念，是企业工资制度的一项重大改革，“工效挂钩”成为国有企业主要的工资决定机制。

1989年11月，劳动部等部门联合颁布《国营企业工资总额同经济效益挂钩实施办法》，对各个地区和部门实行工资总额同经济效益挂钩，挂钩的指标由多部门共同核定。除特殊项目外，实行增人不增工资总额、减人不减工资总额的原则，不再调整工资总额基数。确保企业工资总额的增长不高于经济效益的增长，职工实际工资水平的增长不高于劳动生产率的增长。至此，明确了工资总额“一挂钩两低于”的原则。国家对各地区、各部门工资总额增长实行计划管理和工效挂钩相结合的双控办法，即企业的效益工资应严格按批准的工资基数、经济效益基数及浮动比例计提。

1996年12月，劳动关系司颁发《关于改进完善企业工资总额同经济效益挂钩办法的通知》，进一步明确“一挂钩两低于”的原则。同时，强调持续把国有资产保值增值率作为所有挂钩企业提取新增效益工资的否定指标。

2003年国资委成立，明确建立“管资产与管人、管事相结合的国有资产管理体制”，启动了新的国资监管模式。同年11月，劳动和社会保障部出台《关于进一步做好企业工资总额同经济效益挂钩工作的通知》，并于此后的每年都发布当年的“工效挂钩”指导方案作为政策引领，在建立健全企业工资总量宏观调控机制、促进企业经济效益的增长和职工积极性的提高、企业工资增长与经济效益增长保持合理关系等方面发挥了重要作用。

可以看出，在改革开放后的二十多年间，针对国有企业工资总额管理主要围绕“工效挂钩”和“两低于”原则进行。这一指导思想一改过去国有企业工资总额管理僵化的局面，通过建立宏观调控机制，将企业发展重点聚焦到经济效益的增长方面，有效调动了员工积极性，促进了企业的发展。但是，随着改革逐渐进入深水期，“工效挂钩”也暴露出一些问题，如忽视企业之间的横向比较，造成了企业间的不公平，不同企业之间收入分配差距拉大。

在经济转型发展期间，企业发展具有周期性，同一企业效益增速不可能持续高于宏观经济的增速，职工工资会受到企业利润波动而出现较大波动。面对这一现状，在经济转型发展期间，生产经营面临的不确定性因素会增多，一个企业的利润增长也不可能长期高于宏观经济的增速。在此背景下，国资委一方面持续对“工效挂钩”管理办法进行改革和完善，构建出资人对企业的工资总额调控体系；另一方面开始探索工资总额预算管理，试图通过加强企业内部管理促进国有企业转型升级。

3放权：预算管理，加大企业自主权（2008—2017年）

2008年，国资委在石油、石化、电信、电力等部分重点行业启动了工资总额预算试点工作。2010年5月，国资委颁布《中央企业工资总额预算管理暂行办法》，在原有“工效挂钩”办法的基础上，引入预算管理作为向企业自主决定工资的过渡，给予了企业更大的自主权，引导企业自我约束、自我管理。同时，国资委建立工资增长调控线及相关信息发布制度，指导企业编制、执行工资总额预算。从此，预算管理成为工资总额管理的主题。

这一时期的工资总额管理和以往相比有了一个鲜明特点，试点先行。2008年开始试点工作，2010年颁布《暂行办法》，2012年颁布《中央企业工资总额预算管理暂行办法实施细则》，一直到2014年实现工资总额预算管理覆盖全部中央企业，前后历时七年。本节以福建省南平市国资委对南平建设集团有限公司等四大集团公司的工资总额预算管理为例，试图对这一时期的工资总额预算管理有一个直观的了解。南平市工资总额预算管理坚持效益导向和市场化改革导向，在发挥市场对企业收入分配基础调节作用的基础上，逐步实现职工工资水平和劳动力市场价位相衔接，合理调节行业间、企业间和企业内部各类人员收入分配关系。以企业工资增长指导线为抓手，合理调控国有企业收入分配总体水平，同时充分发挥企业作为市场主体的自主分配作用。预算管理制的实施，有利于改进完善工资总额调控，实现企业工资分配的效益导向与市场化原则相结合，有利于出资人依法调控与企业自主分配相结合，有利于建立健全企业职工工资收入的正常增长机制，是国有企业工资总额管理进程的一大里程碑。

2013年2月，发展改革委等部门发布《关于深化收入分配制度改革方案》，强调坚持市场调节、政府调控的总原则，明确要进一步深化工资制度改革，完善企业、机关、事业单位工资决定和增长机制。随着改革进入深水区，市场因素受到越来越多的重视，国资委系统通过构建起与所监管企业实际相适应的工资总额预算管理体系，上级部门通过工资总额和人均工资的增长速度进行双管制，对人均工资的增长进行封顶管理，制定上中下三档人均工资增长调控线，根据企业所处行业及效益情况核定企业人均工资增长速度。建立一种稳定可持续的工资增长机制，规避“工效挂钩”下不同行业不同企业之间分配不公平的问题。而政府作为主管部门，更加强调事前安排、事中监控、事后清算，这就要求企业具有良好的财务管控和人力管理水平。因此，工资总额预算管理制的实施，在一定程度上，对于倒逼国有企业提升内部管理水平、增强工资总额配置的科学性起到了重要作用。

2015年8月，国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，成为新阶段指导和推进国有企业改革的纲领性文件。在指导意见中，有一重大突破在于将国有企业划分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管和分类考核，促进国有企业经济效益和社会效益的统一。这一举措的提出，为国有企业工资总额管理指出了新的方向，要充分发挥市场机制作用，坚持因业施策、因企施策。

4创新：分类管理，更加灵活高效（2018年至今）

2018年5月，国务院印发《关于改革国有企业工资决定机制的意见》，针对目前市场化分配程度低、分配秩序不规范的问题，在之前改革的基础上，进一步明确效益联动和预算管理，同时创造性提出分级分类管理，要根据不同国有企业行业特点、功能性质定位等方面的不同，实行工资总额分类管理。分类管理主要体现在三大方面：一是分类确定工资效益联动指标；二是分类确定工资总额的管理方式；三是针对特殊企业，合理确定工资总额预算周期，同时要确保周期内的工资总额增长符合工资与效益联动的要求。此次改革还特别强调深化企业内部的分配制度改革，国有企业工资总额管理在精细化上再上一个台阶。

2018年12月，国务院国资委审议通过《中央企业工资总额管理办法》，明确建立与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定，工资总额管理遵循效益导向原则，实行分级管理、分类管理。

第一，分级管理主要体现在国资委调控中央企业工资分配总体水平，企业依法依规自主决定内部薪酬分配，按照内部绩效考核和薪酬分配制度要求，完善本企业工资总额预算管理体系，并组织开展预算编制、执行以及内部监督、评价工作。

第二，分类管理除了体现在备案制和核准制的选择外，关联指标也有所不同。开展国有资本投资或者混合所有制改革等试点的中央企业，按照国家政策，根据改革推进的情况，经国资委的同意，可以探索实行更加灵活高效的工资总额管理方式。

此外，在决定机制上，主业处于重大行业和关键领域的商业类中央企业和公益类中央企业可以探索将工资总额划分为保障性和效益性工资总额两部分。

2019年12月，国务院国有企业改革领导小组印发《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》，提出科技型企业的工资总额可以实行单列管理，不与集团公司经济效益指标挂钩，与此同时，大力推行虚拟股权、分红激励等中长期激励方式。2022年发布的《关于支持鼓励“科改示范企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》中提出，科改示范企业承担国家重大项目、关键核心技术攻关任务等所需的工资总额，可以实施单列管理。同年，人社厅发布的《国有企业科技人才薪酬分配指引》中提出以下情形可据实计入工资总额，不作为工资总额基数，如按照国家规定设立科技项目转型奖金、高层次人才“薪酬包”等。在国家政策的引领下，上海、江苏、陕西、浙江等相继出台相关的改革通知和方案，工资总额的内容和边界得以拓展，工资总额管理也有了更深层次的内涵。

5结语

新中国成立至今，我国工资总额管理已走过70多年的历史，从计划经济时期的微观管控，到改革开放后的“工效挂钩”，再到新时期的预算管理和分类管理，工资总额管理始终适应经济发展的环境及时代要求，不断延伸出新的内涵和方式，在促进经济发展的过程中起着不可或缺的作用。

纵观工资总额的发展历史可以发现，在每个阶段，都会着重构建工资总额的定义、决定机制和管理方式三个方面。理论界对于工资总额管理的认识不断深化，政府政策也在不断改革和发展。在阶段迭代的过程中，工资总额管理不断朝着市场化、自主化、科学化、现代化的方向迈进。发展到现在，在工资总额管理方式上，突出预算管理、分类管理，通过提高企业自主性来倒逼国有企业内部管理水平的提升，提升管理效能。在联动指标上，从“工效脱钩”到“工效挂钩”，从考虑单一的经济效益指标到要求考虑一揽子因素，使国有企业工资分配更加符合中国特色社会主义市场经济规律和企业发展规律。政府在工资总额管理中担任的角色也发生了翻天覆地的变化，从严格管控到轻管理、重监督，弱化事前管理，强调事中监测和事后监督，给了工资总额管理的主体更自由的发展空间。

我国国有企业工资总额管理方面成就斐然，但仍存在一系列问题，需要在未来发展过程中进一步优化。

首先，在管理制度的设计上，与国有企业发展战略结合不够紧密。根据目前的管理机制，工资总额为年度管理或者周期管理（不超过三年），会导致企业或者监管部门在管理过程中更多关注短期目标，忽视长远发展。

其次，工资总额备案制管理在实际执行中存在困难，在“一适应两挂钩”的原则下，核准制和备案制的工资总额增幅均以指导线或者经济增幅为上限。同时，在核准制制度下，各集团公司会对整体工资总额做统筹考虑和分配，实施备案制后，面临原有平衡、协调的分配方式被打破，企业在变化中缺乏积极性。

最后，工资总额涉及面宽广，国有企业数量多，涉及行业庞杂，各项政策从出台到落地，不同行业、地域、企业，难以通过统一的指标、周期进行衡量，需要发挥管理者的主观能动性，在这一过程中容易出现理解偏差和执行偏差，政策初衷难以得到很好的落地。

工资总额在人工成本中占比高，因此关注工资总额就是关注企业的人工成本。同时，工资总额直接作用于国有企业改革三项行动中的分配领域。在调动职工积极性、倒逼国有企业开展劳动、人事的改革方面起着非常重要的作用。

因此，工资总额管理的改革会伴随着企业变革和经济发展持续进行。通过对七十多年间国有企业工资总额管理不同阶段的历史背景、变革原因及政策重点、存在问题进行分析，笔者认为未来工资总额管理变革要从以下四个方面着手。

第一，制度设计上纳入中长期发展战略的考虑，在现有一年制或者周期制管理的基础上，从更长期的战略层面统筹考虑工资总额的决定机制和一揽子因素。

第二，从国资委的角度，开展全领域、分层级的培训宣贯，将国有企业负责人和有关业务负责人纳入培训范围，确保宏观政策的意图和内涵理解到位，方便政策更好地贯彻实施、运用。

第三，在政策出台过程中试点先行，为各国有企业提供实践引领和支撑，促进新政策落地，缩减行动时滞。

第四，关注企业内部分配制度改革，指导企业持续优化内部收入分配关系，引导企业建立健全有利于各类人才积极成长的内部薪酬激励体系，提高企业内部分配的公平性与科学性，促进国有企业经济效益协同发展。

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