韩国校外教育立法的经验与启示

摘 要：韩国关于校外教育的法规最早可追溯到上世纪初，从校外教育行业诞生之初，无论是伴随历次教育改革的契机，还是出于解决行业急速发展但缺少必要监管、引发社会问题的实际需求，韩国社会和政府始终重视和善于利用立法精神和内容，不断明确校外教育性质、各主体权责和治理边界等关键问题，并对立法本身作出合理性解释，现已发展出以《学院法》为主体的成熟体系和配套政策机制。基于《学院设立·运营和课外辅导的相关法》，对韩国校外教育立法的经验进行总结，可以为促进我国校外教育立法，科学发展校外教育培训提供借鉴和参考。

关键词：韩国；校外教育；学院法；教育公平；教育立法

中图分类号：G51 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-1128.2024.06.005

教育法规集中体现一国教育治理的理念政策和具体规范，通常体现为教育法律、教育条例和教育规章等[1]。一般来说，只有当作为教育法律规范适用条件的法律事实出现时，才会引起具体的法律关系的产生、变更或消灭。教育法律所确认和调整的教育关系主体之间的权利义务关系，是教育法律规范在教育活动中的体现。当前，我国校外教育治理的主要法律依据是《中华人民共和国民办教育促进法》[2]及实施条例，涉及内容较少，且缺乏明确、可操作性的规定与指导，着手开展校外教育立法研究必要而迫切。《教育部2022年工作要点》[3]明确提出，要“推动校外教育培训监管立法，加强执法力量，提升执法能力，抓好执法巡查”。同年7月，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划》[4]从更高层面提出“推动校外教育培训监管立法”。校外教育监管立法已成为当前我国校外教育治理过程中亟需推进的重点工作[5]。韩国对于校外教育培训治理和立法已形成相对成熟的模式和配套机制。对韩国校外教育监管立法的发展沿革、主要依据、主体内容等进行研究，对于推动我国校外培训立法进程，探索校外教育机构治理如何从依靠中短期教育政策的起步阶段，迈向依托法律治理长效机制的成熟阶段具有理论和现实意义。

一、韩国校外教育立法的发展脉络及特点

纵观韩国校外教育治理政策和法令的形成与发展，主要脉络及特点为：政府不断明确校外教育的角色地位、权责界限，并不断革新政策举措，最终以法律的形式确定下来。

（一）发展脉络

1.校外教育立法的初创阶段——以“许可制”为核心

韩国关于校外教育治理的法制最早可以追溯到独立前的日本占领时期颁布于1913年的《私立学业培训班的有关事项》[6]。虽然这是当时日本为了控制韩国本国人开展的国民教育中夜校和学业培训班而制定，但从法令本身的内容和性质来看，这是近代以后韩国第一个关于私立教育和课外教育机构的法令，涉及开设培训班须遵循的资格许可制、许可认证的范围和事项等关键环节（见表1）。

韩国建国后的第一个相关法是1961年出台的《私立培训班的相关法》[6]。随着大学入学资格考试制度的推行，韩国社会和民众对校外培训班的需求暴涨，一时间学园数量急剧增加，但在运营秩序、质量管理等方面暴露出弊端。1961年，韩国出台《私立培训班的相关法》，在教育部限令的基础上开始通过立法，限制培训班、辅导班的开办，禁止非法运营并意图普遍提高其办学质量。相比此前的《私立学业培训班的有关事项》，该法发展形成了较为完善的内容体系，包括立法目的、机构的界定，成为韩国课外教育机构和私立教育治理的最早依据，具有相应的地位并发挥作用。1978年，随着《教育基本法》的修改，韩国明确和突出了开设私立培训班须规定的标准和符合资格许可，确立了辅导班、培训班的准入许可制，也成为韩国校外教育治理的基本制度之一。

2.校外教育立法的成型阶段——以“注册登记制”为核心

20世纪80年代，韩国进行了“7·30教育改革”，核心内容之一是“禁止面向在校生提供课外辅导和针对升学考试的补习课程”，以及“任何人都不能接受课外辅导”。1989年6月，韩国立法部门将此前相关法中以“培训班”为主体的法定用语变更为现实中更加通用的“学院”①，第一次形成并出台了名为《学院设立·运营的相关法》的课外教育治理法律，并同样规定“禁止一切课外辅导”。虽然这种“一刀切”的方式实行之初有效整治了课外辅导泛滥过度带来的弊病，但后期出现了学生成绩下降、非法补习暗地盛行等新问题，社会舆论开始倾向认为这样在法律层面对课外辅导全盘否定过于简单粗暴，韩国宪法裁判所也裁定其侵犯了国民的教育选择权、课外辅导从业者的职业自由权等，最终该法因违背宪法精神而告终。此外，宪法裁判所还指出应当对相应条款加以修正后继续施行。2001年，在对法律条文作出详细修改后，韩国依然将“学院法”作为法案名称的核心词，并增加了“课外辅导”规制对象和条文，新的《学院设立·运营及课外辅导的相关法》（以下简称《学院法》）出台并生效。此后，这一校外教育治理的主法，以在原有基础上修订的方式持续沿用，确立了相关法规体系中的核心主体地位。

这一时期，校外教育治理立法一改此前对课外辅导等“全面禁止”为“一定限制下的有条件开放”，从严格的“许可方得准入”逐步转向“申报和注册登记制”，即不再实行校外教育机构都须经由教育行政监管部门的批准才能成立，而是满足注册条件便可申请登记和完成开办程序，并不断放宽注册登记的标准要求。集中体现为由“禁止一切课外辅导”转向仅对各类已经或容易产生危害的校外教育机构、类型、行为设限。例如，从禁止高中在校生到学院等校外教育机构学习转为允许他们在规定时间内到学院补习，增设收费相关条款规定以防治收取高额辅导费的现象等。

3. 校外教育立法的稳定阶段——“一法两令”模式施行

在韩国当前的校外治理相关法律法规体系中，《学院法》是韩国《宪法》和《教育基本法》的下位法和具体化，同时具有终身教育领域中私立机构特别法的性质。由于不同类型学院的授课内容涉及多个教育阶段的学校教学科目，因此《幼儿教育法》《小学·中学教育法》《高等教育法》《终身教育法》也分别对《学院法》有直接或间接影响，规制其条款的设置（见图1）。

此外，与《学院法》并行的还有同法“两令”，即《学院设立·运营和课外辅导相关法的实施规则》（又称“教育部令”）、《学院设立·运营和课外辅导相关法的实施令》（又称“总统令”），就《学院法》中涉及款项、施行注意事项等未尽之处作出补充说明和条令支撑[7]。

至此，韩国确立了《学院法》为核心的“一法两令”法规体系，作为校外教育治理领域的主要法律工具长期发挥效力。作为学院治理相关的法律法规和行政令总称概念的“学院法”是实质性意义上的“学院法”，作为单一制定法的《学院设立·运营和课外辅导的相关法》是形式性意义上的“学院法”。这些法案的整体精神宗旨、立法态度和主体条款已较为成熟稳定。韩国根据实践需求变化对法律条文不定期作出具体、针对性的内容修订，或因法文涉及、援引的其他相关法律有所变化作出对应修改。截至当前，该法已历经几十次修订，最新施行版本是2023年4月修订并于2023年10月生效[7]。

（二）主要特点

经过长达百余年的演变，韩国发展出了独立、专门的校外教育法律规范，纵向上沿革悠久、一脉相承，横向上结构完整、功能完备。纵观其形成、发展历程，展现出韩国校外教育立法的以下特点。

1.对焦立法要点，及时丰富完善法律内容

韩国努力推进校外教育立法改革，注重对标教育法的常规立法要点和校外教育治理的独特立法需求，及时增加、删减和修改完善立法内容。条款内容从最初的十一条发展到现在的共有二十四条主款①。进入成熟阶段后的法案内容，基本涵盖了对学院设立和运营过程的各个环节、多个方面，主要内容包括[7]：（1）总则：包括立法目的；相关概念界定，如“学院”“辅导班”“学习者”“学费”等；学院的分类；条款的适用和例外情况说明等。（2）对相关从业者权责的规定，包括学院经营者的职责、对公立学校教师从事课外辅导的限制等。（3）对学院开办程序和经营行为的规定，包括开办学院的应具资质条件、成立学院的登记注册、对学院名称标识的规定、对教学课程的规定、学费的收纳和返还、对财务账目和各种经营材料的规定、学院关停的申报等。（4）对外部监管的规定，包括教育行政部门指导监督的权限和内容、违法行为的处罚方式、听证程序、监管权限的委任授权等。

2.积极满足立法、入法的实践诉求和政策性需要，不断更新调整对象

韩国在校外教育立法中，紧密结合实践发展和现实需求，不断扩充、修改法律关系的调整对象以及相应的调整方式和内容，试图涵盖各类在公立教育体制外、开展教育培训活动和提供学习指导服务的机构，通过《学院法》总则部分的机构分类相关条款加以呈现。最初的规制对象仅包括私立学业培训班，即“学院”的前身，而当前的规制对象还包括同样具有私立校外教育性质的辅导班和私人课外辅导，这类机构和个人在教师资质、开办和停办申报等方面同样受该法的规制。近年来，为应对教育新样态的出现和发展，阅读室、网络远程教学和升学指导咨询等也被纳入学院的范畴并一同受该法规制。

3.致力于在推动教育自由和发挥法律规制两者间寻求最佳结合点

学院教育是韩国最具代表性、最为普遍的私立教育方式，深受尊重国民自由、自主权利思想的影响。不同于以统一教育为使命的公立学校教育体系，学院为代表的私立教育重在提供个性化的教育甚至个别教育，从而提高学生的学习能力。对此，韩国在校外教育立法中，表达了“没有绝对的自由，但一切为了自由”的态度立场，围绕如何使法律“为校外教育领域的教育自由赋权”和“对校外教育活动作出严格规范”这两个看似对立的功能发挥出最大合力而不断调整。例如，一方面承认学生和家长有权选择适合自己的教育方式和机构，并为了支持校外教育机构的创新和发展，在学院成立方式的有关规定中，将最初的许可制放宽到注册登记制。另一方面，完善和加强对校外教育机构的管理监督，对于引发社会热议、颇具危害性的课程虚假宣传、学费退款纠纷等问题，都曾作为《学院法》修订时的重要议题并最终形成法规条款，以制裁不良经营行为。

二、《学院法》的主要内容及解读

作为一部旨在规范和监管校外教育培训行业，防止因不当校外教育而造成普遍社会问题的法律，韩国现行《学院法》以“校外教育培训机构”为主体，同时涉及学院教育活动各有关主体，调节校外私立教育领域的主要法律关系，具有行为规范性、组织规范性和审判规范性。通过具体的法律条款，规范学院设立、运营当事人的行为，保护受教育者权益，同时赋予国家和教育行政部门指导、监督权；对于学院设立、运营产生的纠纷，作为法律判断依据发挥审判效力。

（一） 主要内容

1.明确定义

校外教育指在学校以外的场所，由个人或机构提供的各种教育和培训活动，包括学科辅导、语言培训、音乐艺术、体育训练等。学院是指由私人开办的、提供时长达30天以上的知识、技术技能、艺术等类型的教育教学课程的机构、场所。根据课程性质和教学对象的不同，分为学科辅导类机构（分别面向幼儿、中小学生、残障人士）、终身和职业教育机构。课外辅导是指面向小学、初中、高中或同等层次学校的学生，或者为入学考试、学历认证考试等作准备的考生，进行知识、技术、艺能的教学和培训行为[8]。

2.注册登记与关停

校外教育机构必须在法定机构进行登记和审批，得到政府批准后方可开展教育培训活动，并接受监管，以确保符合相关法律规定和教育标准。未注册的机构将面临罚款和关闭的风险。短期（一个月）休园、长期关停或注销执照等，同样须向有关部门申报。

3.经营规范

校外教育机构必须按照法律规定程序和要求开展经营活动，包括教师聘用、课程设置、招生、学费收取等。同一学院或辅导班只能教授一门课程。

校外教育培训机构必须确保其教师具备相关资格和经验（包括学历、专业背景、教育经验和教育教学能力等方面），并接受定期培训和评估。提供校外英语教育服务的外籍教师必须符合相关资格要求，并持有韩国教育部门颁发的教师许可证。但学校教师不得从事课外辅导。

教学内容和课程方面，机构必须在注册前提交详细的教育培训课程计划，并在注册后遵守该计划；必须符合国家规定的教育内容和课程标准，并接受监管和评估。收费方面，必须遵守政府的价格指导原则，按照规定价格标准收取合理费用，并公开收费标准，明确退费政策，进行严格的资金管理和审计，同时教育培训机构不得收取超过政府规定的最高学费，不得收取无理由的额外费用，不得以虚假、夸大宣传等方式误导学生。

4.学生权益的保护

校外教育机构必须保障学生的权益，包括保护个人信息、提供安全的学习环境、规范的课程安排和管理等。健康安全方面，尊重学生，不得对学生作出身体或心理上的伤害。如发生事故或安全问题，必须立即报告教育部门。学习强度方面，根据学生的年级和学业负担，限定校外教育的时间和内容。禁止学生参加超时、超负荷的校外教育活动。例如，小学生每周只能参加4个小时、初中生每周只能参加8个小时的校外教育活动。知情权方面，必须向家长和学生提供课程内容、教师资质、学习成果等方面充分的信息。投诉机制方面，学生或其家长可以向政府或相关机构投诉校外教育机构或教师的不当行为。政府或相关机构对投诉进行调查，并采取必要措施保护学生的权益和安全。

5.监督和处罚

校外教育机构必须接受政府专门机构的监督和管理，如有从事违反各项规定的行为，将承担相应的法律责任和处罚。行政处罚包括罚款、停业整顿等；如违反校外教育法规定的行为给他人造成损失，相关责任人可能会面临民事诉讼的起诉和赔偿责任；如涉及刑事责任，则可能面临刑事诉讼的起诉和判刑等。同时建立投诉举报渠道和处理机制，接受公众的监督和举报。

（二）面向实践的价值取向

韩国制定出台《学院法》，是典型的实践价值取向下的立法行为。随着韩国校外教育机构泛滥，大量机构为牟利普遍采用过度竞争和虚假宣传等不良手段，造成教育焦虑、行业风气恶化、教育不公平等问题长期存在，韩国政府和民众形成了共识，认为社会已经丧失了对相关问题的自我净化、调节能力，不可任由其脱离公共规则约束、自由发展，有必要动用国家公共权力介入和干预。对于同样的问题，美国等国家曾采用将校外培训纳入公立学校的做法，而韩国的选择是利用法律来解决现实问题，立法者称之为“追求正当的公共利益”[9]。

因此，韩国校外教育的治理和立法工作的重点集中在对行业实践的需求和现实问题的解决。第一，校外教育机构作为提供教育服务和学习指导的企业，其运营和管理应当得到相应的许可与权限，实现“有法可依”。第二，为了保护校外教育的受众，即学生和家长的权益，防范可能出现的安全问题、经济纠纷等，校外教育机构的运营应当符合一定的标准和规则，做到“有法必依”。

正如第一部校外教育治理法规《私立学业培训班的有关事项》所述，制定出台相关法律的核心目的在于“谋求私立学院培训班的正常运营和教育质量的提高”，韩国针对校外教育领域和机构立法的核心目的不在于加速或推动私立教育的发展，而是保障其运营和所提供的教育服务正常化、规范化，并为此以法律强制的手段施以必要的管控。这种管控来自于校外教育领域自身秩序混乱的现实。现行《学院法》第一款中同样明确了这种实践需求导向的立法价值取向，“该法的立法目的是规定学院设立和运营相关事项，谋求学院的健康发展，为振兴终身教育作出贡献”。

（三）法益保护的功能

法益保护是指在法律范围内，保护个人、组织、社会和国家的利益和权益的一种法律制度和法律活动。它是现代法治社会的重要原则之一，也是法律的基本功能之一。韩国《学院法》具有个人法益保护、国家法益保护和社会法益保护的功能，并遵照自身的原则逻辑，通过一定的举措发挥作用。

1.法益保护的原则

第一，《学院法》以韩国《基本教育法》为上位法，把保障和实现“国民的教育基本权”作为第一保护法益，立法根本目的在于保障和实现国民的教育基本权利，为国民提供接受多样化、个性化的教育机会。通过立法规范，确保即使在学院等私立教育机构，也不得因教育者及家庭经济、社会地位的差异，侵害国民的教育平等权。从这一角度来看，《学院法》并不是要均等地保护私立教育服务的需求者和提供者双方的法律利益，而是把重点放在确保学生和家长在接受校外教育时也能得到充分的法益保护。

第二，《学院法》追求推动终身教育事业发展的国家和社会法益。该法的在制定目的强调“旨在振兴终身教育”。但在保护的优先级次序上，国家和社会法益排在国民法益之后。立法机构强调，这种国家和社会法益与其说是来自《宪法》和《基本教育法》的固有法益，不如说是在国民教育基本权得到实质性保障基础上，其次才成立的特殊法益。也就是说，在《学院法》范畴下，不会为了国家和社会保护法益出让个人保护法益。

2.法益保护的举措

韩国以《学院法》为脚本，通过法律制度的建立完善、法律程序的规范和配套机制的实施，保障校外教育相关利益群体、个人和机构的法益，以行业健康发展实现对国家法益的有效维护。

第一， 科学构建教育法规制度体系，全面界定国民在校外教育领域的各项权益。根据《宪法》规定的“韩国所有公民都享有平等的教育权利，包括校内教育和校外教育”，确定《学院法》应在维护公民教育平等权利方面发挥重要作用。此外，还规定了学习环境保障、学生人身安全和人格尊严的权益保障、公民对校外机构监督管理的参与权等。同时，与《校外教育促进法》《中小学校外教育保护法》《消费者保护法》等法规共建，当其中的法规修订关系到《学院法》中的内容时，《学院法》必须同步更新，防止出现法律空洞和错位，以切实维护受教育者权益。

第二，对校外教育机构实行认证和监管制度。《学院法》规定，只有获得认定并遵守相关法律法规的机构才能从事校外教育活动，这有助于确保校外教育的合法性和规范性。同时，校外教育机构应当建立健全管理制度和内部控制机制，进行自我监督和评估。该法明确了校外教育机构经营管理者的法定职责和对不法经营行为的处理，政府也会加强对校外教育机构的监督和管理，确保它们遵守相关法律法规，保障学生的合法权益。此外，及时调整监管范围，将远程教育、升学咨询指导等校外教育新业态纳入监管范围，尽量实现对校外教育机构审查和监督的全覆盖。

第三，建立校外教育投诉、纠纷解决的配套机制。在《学院法》的规定下，应成立专门的校外教育纠纷解决机构，可在教育行政机关、消费者保护等组织中开设诸如校外教育投诉中心的部门，受理与校外教育有关的投诉和纠纷，提供维权服务。对于校外教育机构和学生之间的纠纷，可以通过调解、仲裁等方式进行解决。

三、韩国校外教育立法的关键问题及对策

韩国校外教育立法的思想基础是：学院为代表的校外教育和培训机构在整个教育体制中担当正规教育补充者的角色，并作为终身教育的重要渠道之一，在相应领域对受教育者发挥教育功能，对从业者发挥提供岗位和职业能力开发的功能[10]。专门立法可以为校外教育活动这些质的规定性确权，赋予其相应的法律地位，并确定校外教育机构功能发挥的指向、内容和界限。同时，通过建立、修订和执行法规的过程，确保无论行业整体、还是所有利益相关者都必须遵照法定的范畴、标准、程序等规范开展活动，在法规和行政监督下享受“有条件的行业发展自由”。在这样的精神宗旨下，韩国立法机构通过解决以下关键问题，推动和完善校外教育立法。

（一）明晰校外教育及立法行为的性质

韩国校外教育立法在法理逻辑上的立命之本，在于国家行使公权力中的立法手段，介入和干预私立教育的必要性、合理性和正当性，以及应该保持在何种限度等。韩国立法机构首先关注和解决了学界尚有分歧的基础性问题，即教育法规在整个法律体系中的归属和定位究竟属于公法和私法中的哪一领域，继而探讨校外教育治理相关法规的性质。世界各国中，持传统立场者一般将之归于国家行政类法律，因而具备公法属性。而以韩国为代表的一些国家，更加倾向于将教育法界定为无法明确公私性质的特殊法律，要根据具体某个法规的立法对象、契约关系、规范方式等，判断其更偏向公法还是私法。最终，韩国对于校外教育体系和校外教育立法行为的性质，主要从以下两个层面作出了探讨和一定程度上的界定。

1.法理层面

在韩国的教育法体系中，没有关于何为“公共教育”和“私立教育”的规定，但在宪法裁判所的判例中对两者作出了明确区分，界定了“什么是公共教育”，继而通过与之相对的释义，间接地获得了“私立教育”的定义：公共教育是指“国家或公共团体①为切实保障宪法所规定的国民受教育权，在限定范围内加以干预主导的教育体系”。相对地，私立教育是指“与国立、公立及私立的小学、初中、高中实行的公共教育不同，在国家管理的机构之外进行的、不受国家或公共团体干预和主导的所有教育活动。”[9]一般包括补充学校教育的学科教学类学院、面向未成年人的艺术、体育、技术技能教育的学院、满足成年人多样化学习和能力开发需求的职业技术学院以及各类私人课外辅导。这种界定方式反映了韩国秉持“公私有别”的精神和立场，对于公立、私立不同性质的教育形态和实体加以区别认识、区别治理。学院等私立教育从根本上属于私人事务，不应在受教育法律规制对象之列，因此一度成为政府和其他公共组织未曾触及的教育领域。

2.实践层面

从法律实践来看，韩国认定校外教育机构兼有“公”“私”的双重属性。学院等校外教育培训机构除了归属私立教育形态，同时还作为提供终身教育的社会机构，位于公共服务产品之列，具有面向全体国民、人人皆可共享的“公共”特性。因此，为确保学院等仅作为公立教育的补充机构而存在，不得过度扩张和发展到取代公立教育的程度，以及维护学院教与学过程中的秩序和基本公平性，政府有权基于宪法和教育法中的相关内容，本着“就事论事、分而治之”的原则，就校外教育机构是否妨碍了公共教育体制、各种经营行为对公民权利产生了何种影响等，作出类型上的区分，并以此为依据，施以不同治理范围、内容和程度上的介入与干预。

（二）寻求立法正当性和必要性的依据

就韩国国体而言，将校外教育治理和监管举措上升和纳入到立法范畴，本质是法律形态的国家公权，要介入国民私人事务中的教育领域。因此，从科学、规范立法的角度而言，必须要提供法理依据和支持，证明这种立法行为的正当性和必要性。对此，韩国立法机构作出的解释是：基于国家的基本教育价值观、教育立法的目的，校外教育乱象引发的教育不公平有违韩国的治国思想和宪法、教育法精神，通过立法渠道对有关现象进行抑制、打击具有正当性和必要性[11]。具体体现在以下两个层面。

1.上位法源的孕育

校外教育立法在法源上取自和适用于“保障教育机会均等和教育质量”的法律宗旨。为了维护整体教育秩序和教育公平，采取公权力介入和干预私立教育发展的方式，符合韩国宪法和教育法基本精神，是正当的。

在韩国国家和民族思想体系中，“弘益人间”①是政治、文化、教育的最高理念，意为“使广大人类得益”，突出对自由和平等的追求。1948年，“弘益人间”作为教育思想被写入了宪法，并构成教育法规的核心价值取向施行至今，强调的是学术、教育、科技等人类文明，应当服务于人本主义和国民共同体的教育伦理。在最新的《教育基本法》（第17954号法律）第二款“教育目的”即规定为：“教育，旨在弘益人间的理念下，让所有国民能够陶冶人格、具备自主生活的能力和成为民主市民②的资质，为实现民主国家发展、人类共同繁荣的理想作出贡献”。可见，韩国教育立法的出发点和归宿，是有益于全体国民，在推动教育公平的前提下实现人的发展。

反观现实中，虽然以学院为代表的校外教育从自然属性上归于私立教育领域，接受和从事校外教育活动，但从根本上来说是国民追求个人幸福的权利和自由，学院、辅导班的过度泛滥、良莠不齐、收费高、不正当竞争等问题，已经严重导致了不同阶层民众间教育信息、教育机会的不均等，尤其侵犯了弱势阶层的平等教育权利，并直接或间接影响了公共教育体系。基于此，宪法裁判所给出的判定和导向是，社会自身已经明显丧失了对校外教育等私立教育领域的自我净化、自我调节能力。面对这种行业丧失自律性的特殊情况，对校外教育的治理和选择性抑制，看似暂时限制了部分个体的部分权利，实则是在保障和实现更广泛、更长久的教育公平，相关立法者称之为“追求正当的公共利益”。

2.立法功能的推动

严重、长期社会问题的解决和各行业的长远发展往往有赖于法律形态，特别是法律的保护和规制功能。韩国政府认为，将校外教育治理纳入法律体系是迫切且必要的。其依据如下。

第一，制定关于校外教育的基本法律，对国家和社会所准许开办的学院种类、学院在开设和运营中的自主权限和职责范围等作出规定，可以赋予学院等教育机构相应的法律地位，明确和保障宪法赋予国民的相应私立教育领域的受教育权。

第二，相比常规性教育行政措施，以立法的形式对学院必须具备的资质条件、经营过程中必须遵守的行业标准等作出规定，能够发挥法律的规制作用，实现更加有力、长效的治理，并为政府和教育行政机关作出的监管职能和必要举措确权，推动校外教育体系的科学、健康和可持续发展。

（三）完善对“权益限制”的立法解释

关于立法带给国民权益的“限制性”，韩国《宪法》第三十七条第二款规定“仅限出于保障国家安全和秩序、维护公共利益的需要，可以通过法律限制国民的自由和权利，且不能侵害自由和权利的本质”。具体而言，考虑是否要对某领域立法时，如事态仍处于可控的一般情形，就通过立法对国民权利作出限制是有违宪倾向的。当出现了国家或国民公共利益有不同程度受损的情形时，利用立法、司法规制则是符合宪法宗旨的。

《学院法》作为对学院开办主体和学院教育施加的强制条件，韩国社会对于这种立法是维护还是限制甚至是否侵犯了国民自由和权利，长期存在质疑和争议。因为将学院等提供的校外教育视为一种服务产品时，《学院法》的出台，尤其是在实施初期，事实上对校外教育行业形成了冲击和抑制作用，间接构成了对国民基本权利的限制，体现在“需求者”和“供应者”两个维度：对于学院教育服务的“需求者”，即自发选择和接受学院教育的学生和家庭，限制了他们的教育自由和权利，包括学生自身的“个人成长权”和父母对子女的“教育选择权”；对于学院教育服务的“供应者”，即学院的开办者、投资者、教职工作人员等，限制了他们的经营自由和职业选择和发展的自由。对此，韩国相关立法机构主要从以下三个方面给出了结构相对完整、逻辑合理的立法解释，以维护和确保《学院法》的地位和效力。

1.剖析立法精神

在韩国官方的《学院法》法案解读中明确指出：根据《宪法》和《教育基本法》中确立的终身教育理念，学院作为主要的终身教育机构之一，为使其能够健康地发展、为振兴终身教育贡献力量等制定该法。《学院法》的本质并非扩大公共权力对校外教育领域的控制或是限制国民受教育自由、从业者职业自由，而是有效改善在学院中发生、发展的终身教育，始终把立法焦点放在解决学院教育产生的问题上，致力于保障学生权益和建立一个健康、公正、有序、规范的校外教育市场，防止学生受到不必要的压力和伤害。对标韩国《宪法》关于保障国民教育权的要义，即每个人都有接受教育的权利且国家应该确保教育机会的平等和教育质量的提高，从这个角度来看，《学院法》是在通过规范和规定校外教育机构和个人的行为，推动私立教育领域的教育公平、提高教育质量，促进了教育权的实现。

2.分析立法方针

《学院法》不是由国家、公共团体等利用公共权力直接进行限制和支配的法律，还容许一定程度的主体私人自治原则。虽然对学院作出了多方面的规范要求，但没有完全剥夺学生和家长在接受学院教育和机构、教育方式选择上的自由权，允许和鼓励他们在符合法规的校外教育机构中作出自主选择。此外，《学院法》严格规定了对学院教育的开办和活动予以限制的具体范畴、类型、行为及相应的惩罚方式，法规内容具体化程度高、可操作性强，有助于确保立法目的正确、司法手段适当、对国民自由和权利的侵害性最小。

3.定位立法内容

《学院法》各条款是对受众和从业者各方面权利的限制性影响和保障性功能加以科学平衡的结果。例如，法案规定学院教师必须接受国家认可的资格认证、在政府指定的机构接受培训，学院不得雇佣未获得认证的教师等。这可能会限制教育从业者在校外教育机构工作的自由，带来时间成本和资金上的负担，或是限制他们选择培训机构的自由。但这些规定有助于保证和提高学院教育的质量。因此，在平衡校外教育市场和学生权益之间，该法有其必要性和积极意义。

总之，韩国的校外教育法可能会对学生的教育权和教育自由产生一些限制，但同时也有助于保护学生权益和提高教育质量。基于这种判断，韩国宪法裁判所最终裁定，《学院法》虽然不可避免地对校外教育受众和从业者的部分自由产生了影响，但更多的是有助于规范校外教育市场，从根本上和整体上切实维护，而非侵害了国民自由和权利。

四、启示

在韩国，校外教育的治理不仅是一般性的社会现象和教育问题，还是各届政府都高度关注的政治议题，历来重视和善于运用法治思维和手段，使校外教育行业处于相关法的规范监督下，以“有条件的自由”实现健康、深远的发展。韩国的相关经验和做法具有一定的启示意义。

（一）立足法律的强制功能，强化校外教育监管

法律的强制功能指国家利用法律手段强制执行某种规定或者禁止某种行为的能力，一般通过强制执行、惩罚和制裁等方式实现，可以有效防范和打击不法经营者和违法犯罪行为，维护市场环境和社会稳定。对于国家公权力来说，“法无授权不可为，法定职责必须为”。法律的强制功能和配套的监管机制密切相关，可以相互补充和促进。法律为监管行为提供依据和规范，监管可以加强对违法行为的查处和制裁，增强法律效力和公信力。韩国一向重视校外教育监管机制的建设，搭建了教育部、地方教育厅、校外教育机构管理委员会和消费者保护协会等多位一体的监管机构体系，以校外教育机构许可审批制度、信息公开制度、罚款和资质撤销制度等为抓手，与立法、执法工作协同一体，实现了对校外教育治理的常态化、长效化。

我国的校外教育培训市场体量大，呈现问题复杂多样，治理难度较大，加之缺乏对相关教育督导、监管部门的法律赋权，导致一直以来存在“重审批、轻监管”的倾向，或是以“堵”“禁”为主，整体效能有很大局限。因此，在推动校外教育专门立法时，要重点考虑如何实现立法和监管的衔接，在建立完备的法律体系基础上，强化校外教育监管相关的决策和举措，发挥两者合力，提升校外教育治理的针对性、适用性和可执行性[12]。

第一，突出严厉打击非法校外教育的立场，明确对校外教育机构的资质认证和过程性审核提出严格要求。设定严格的法律责任和制裁措施，如罚款、吊销执照等。对于严重违法行为，应当明确刑事责任，加大打击力度。这将有助于有效控制校外教育机构的数量和质量。建立黑名单制度，对于多次违法的校外教育机构和从业人员，限制其经营范围和负责空间，增加违法成本。加强对校外教育机构师资的监管，立法中应该规范师资准入、培训、评估、奖惩等方面，以确保教师的专业素质和服务质量。

第二，通过法规条文定向加强对校外教育监管的工作指导。立法中要明确监管机构的设立范围、权利职责、工作程序等，既要明晰监管的法律责任，又要能够为督导、管理工作提供清晰明了的操作指示，促进监管工作的科学化、规范化。此外，还应建立校外教育纠纷解决机制，必要时设立专门的法律或行政仲裁、调解机构，维护学生和家长的合法权益。

第三，开拓社会力量参与监管的方式渠道。立法中应该加强校外教育机构信息公开，如经营资质、课程设置、收费标准、师资力量等，便于学生、家长和社会大众监督评估。明确校外教育机构的投诉举报机制和处理力度，引导广大群众积极参与对校外教育机构的监督，及时发现和处理违法行为。

（二）重视法的指引功能，推动校外教育的改革

不同于个别指引，法律作为一种国家意识层级的公共规范，可以为整个社会提供某种行为模式，规定主体的权利与义务，指引行业发展。一直以来，韩国的校外教育治理体系完整、结构完备、制度完善，根本动力之一在于能够积极通过立法来引导校外教育的发展和修正问题，以立法确定校外教育治理的总原则，以立法为校外教育改革提供依据和保障。韩国历届政府都在教育政策的基础上，及时制定出台和完善相关的法律法规，才逐步有了其现在相对成熟的校外教育行业和治理体系。我国在启动校外教育立法时，首要任务应当是明确校外教育的作用和定位，为校外教育治理把好总方向，并将之融入立法精神，决定和指导具体立法工作。

第一，要明确校外教育的性质和地位，这是关乎立法目的和宗旨的根本问题。就我国而言，校外教育是补充和扩展适龄学生综合素质、促进青少年全面发展的重要教育形式，可以为学生提供丰富多样的学习体验和培养方案。因此，既要避免校外教育成为学校教育的替代品，又要使其能够有效补充学校教育的不足，与学校教育相辅相成。在校外教育立法中，要体现将校外教育作为补充学校教育和公共教育体系、提高学生素质和发展特长手段的精准定位，把牢提高校外教育质量、促进校外教育健康发展的出发点和落脚点。

第二，要保持校外教育立法与校外教育治理改革间的良性互动关系，主动适应经济社会发展和教育自身变革的需要，及时将改革创新成果以立法形式固化。立法中不仅要聚焦当前亟需解决的问题，还需有一定的前瞻性，通过立法和后续的必要修订，引领和推动校外教育的改革和未来校外教育体系的进步。

（三）发挥法的评价功能，规范校外教育的运行

在成熟的法治社会中，各行各业要根据法律法规来判断某种行为是否合法、是否有利于国家、社会和公民的公共利益。法律作为重要的普遍评价准则，以相对成熟、稳定且便于衡量的尺度和标准规范着立法对象的行为，发挥着律他性。韩国的校外教育在狂热、混乱期后得以回归正轨、深远发展，正是得益于校外教育法的出台和实施，有效规制了不良现象，实现了持续规范和管理校外教育领域的方方面面。经过长期的探索与积累，韩国的校外教育立法形成了内容丰富、逻辑严谨、务实可操的条文体系，且重视与上位法、同位相关法间的溯源和相融，要求校外教育机构严格按照相关法规开办、运营和组织教育活动等。我国在开展校外教育立法工作时，也应当重点解决好立法的关键内容领域，以不同主体间权责分明、同一主体权责一体为原则，与《教育法》《民办教育促进法》《教师法》以及相关的校外教育管理办法等法律规章联动共建，制定系统、全面、严格的校外教育法律规范体系，才能有效整治行业秩序、维护群体权益和提升整体质量[13]。

第一，通过确权条款，建立健全校外教育机构和个人的管理责任机制，强化主体的法律责任意识，明确校外教育机构的权利和义务。

第二，充分运用限制性条款，结合我国国情和教育体制以及对校外教育的实际需求，对校外教育机构的类型、必备资质条件、经营许可审批程序、经营范围和规模、开展教学活动的时间和场所、教学内容和过程、广告宣传等作出必要限制规定，以遏制校外教培市场恶性竞争和不良现象的滋生，保障学生的身心健康和各项权益，防止校外教育过度发展潜在威胁教育公平和引发更多社会问题。

第三，法律条款的适用规则要清晰明确，操作指导性要强。我国现在处于校外教育治理的起步阶段，各项举措正在或尚待迈出第一步。为各项管理机制开拓方向、保驾护航是校外教育立法的重要任务和目标之一。因此，立法工作中既要完成宏观顶层设计，也要充分顾及中观和微观的法规建设，做好法理的解读和行动指标分解，形成配套实施细则。以期能够遵照法律规定，构建科学、完善的校外教育管理制度，包括经营范围限制制度、教师评估制度、课程管理制度、财务管理制度、收退费制度等，切实规范和推动校外教育运行的实践。

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The Experience and Implications of the Legislation of After-school Education

in South Korea： Analysis based on the Private Educational Institute Act

LIU Xing

（Wanfang Data， Beijing 100038）

Abstract： South Korea’s regulations on after-school education can be traced back to the beginning of the last century， from the birth of the after-school education industry， whether it is accompanied by the opportunity of successive education reforms， or out of the actual needs to solve the rapid development of the industry but the lack of necessary supervision， causing social problems， South Korean society and the government has always attached importance to and good use of the spirit and content of legislation. To constantly clarify the nature of extramural education， the powers and responsibilities of each subject and the boundaries of governance and other key issues， and to make reasonable explanations of the legislation itself， has developed a mature system and supporting policy mechanism with the Private Educational Institute Act as the main body. Based on the Private Educational Institute Act， this paper summarizes the experience of South Korea’s after-school education legislation， can provide valuable insights and references for promoting the legislation of after-school education in our country and the scientific development of after-school education.

Keywords：South Korea; After-school education; Private Educational Institute Act; Educational equity; Educational legislation

（编辑 姚力宁 校对 郭向和）