城乡建设用地增减挂钩政策分析

王莉

摘要：文章分析了城乡建设用地增减挂钩政策的内在逻辑，并从3个调整阶段入手，针对城乡建设用地增减挂钩政策的调整与演化历程进行了说明，以此实现对城乡建设用地增减挂钩政策制定与发展现状的探究。在此基础上，提出了一系列城乡建设用地增减挂钩政策的调整与发展建议，包括明确政策发展定位、分离管理且独立核算用地指标与占补平衡指标、对拆旧区以及建新区的选取范围进行适当扩大、持续落实对农民权益保障体系的完善、实施城乡建设用地增减挂钩监管平台的重构，以期为城乡建设用地增减挂钩政策的进一步完善提供支持与参考。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；政策；空间治理

对于城乡建设用地增减挂钩政策而言，其有着长期存在的必要性。现阶段，需要从城乡社会治理层面入手，围绕现实情况持续落实对城乡建设用地增减挂钩政策的更新完善，并着力推进城乡建设用地增减挂钩政策与其他政策的融合。

1 城乡建设用地增减挂钩政策的内在逻辑分析

对于城乡建设用地增减挂钩政策而言，其不仅会引起土地发展权转移的现象出现，也与管制权利的行使之间有着较为紧密的关联性，同时还需要针对由此所产生的经济利益实施平衡与分配处理。从这一角度来看，城乡建设用地增减挂钩政策的设定与推行，包含着财产权、管制权与发展权的共融。

现阶段，需要坚持国土空间治理导向展开对城乡建设用地增减挂钩政策的优化调整，以此始终保证相应政策可以在国土空间规划体系以及土地用途管制的制度框架内实施。新时期背景下，推行国土空间治理现代化期间，需要切实满足的内在要求主要设定如下：能够实现空间公平、空间正义以及空间优势；能够保证财产权、管制权与发展权之间相互作用、协调统一；逐渐实现对自然资源要素产权、国土空间规划与用途管制的内在逻辑关系的完善。

在国土空间治理现代化发展的大背景下，推行城乡建设用地增减挂钩政策的逐步完善以及切实落实期间，应当在地类调整以及空间准入的支持下，有机联系财产权以及管制权，达到对城市空间、中心城镇空间、农村空间的建设用地平衡问题进行有效解决的效果，实现对城乡用地功能、形态的更新，最终完成对城乡用地治理格局的重构。与此同时，还要重点使用城乡建设用地增减挂钩结余指标，以此实现对城乡公共设施等用地的实际配置期间，更容易发生的“市场失灵”问题的有效弥补，包括乡村空心化、乡村老龄化等等，以此体现出对乡村公共服务用地、乡村基础设施用地、乡村产业发展用地的有效维护，最终达到对管制权以及发展权之间的关系落实良好协调处理的效果。另外，应当推行结余指标的有偿流转，以此实现对财产权以及发展权之间关系性

的协调。

2 城乡建设用地增减挂钩政策的调整与演化历程分析

2.1 第一次调整：2008—2011年

自2009年起，全国土地利用年度计划管理中就融入了周转指标。经过长时间的发展，国内各个地方纷纷展开对不同形式土地置换方法的探索，围绕中央的统一部署，在增减挂钩政策框架中纳入相关内容[1]。在该调整阶段，所颁布并推出的主要政策文件为国发

〔2010〕47号文件，即《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点 切实做好农村土地整治工作的通知》。从国家层面来看，调整政策的重点主要聚焦在以下几部分：严格限定在县域范围内实施；对于耕地占用费、耕地占用税以及新增建设用地土地有偿使用费这几个项目，实施免征处理；要求所有和城乡建设用地调整相关的费用，均要在增减挂钩试点中纳入；对增减挂钩规模的上限提出的严格限定。从地方层面来看，调整政策的重点主要聚焦在参考国家政策框架实施对相关规则的细化这一方面。

2.2 第二次调整：2012—2015年

在党的十八届五中全会中，对于“空间治理”进行了强调，与之相对应的是，城乡建设用地增减挂钩政策也进行了第二次调整。在该调整阶段，所颁布并推出的主要政策文件包括国土资发〔2014〕119号文件、财综〔2014〕7号文件、国土资厅〔2014〕134号文件、国发〔2016〕8号文件，对应为《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》《关于城乡建设用地增减挂钩试点有关财税政策问题的通知》《国土资源部办公厅关于城乡建设用地增减挂钩在线监管工作有关要求的通知》《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》。从国家层面来看，调整政策的重点主要聚焦在以下几部分：对城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策进行了完善设定与全面推行；对城乡建设用地增减的挂钩流量指标进行了逐步性的增加处理；分别展开了对拆旧区与建新区的管理[2]。从地方层面来看，调整政策的重点主要聚焦在以下几部分：推行了周转指标的“地票”实验，在交易平台内将复垦闲置建设用地指标转变为“地票”实施交易（重庆）；将减量化政策推行在城市开发边界外，并将腾挪减量指标纳入除重大项目之外的新增用地计划中（上海）。

2.3 第三次调整：2016—2022年

2015年以后，国内要素市场化配置体制机制逐步完善，区域发展规划以及乡村振兴战略在全国范围得以推行。与之相对应的是，城乡建设用地增减挂钩政策也进行了第三次调整。在该调整阶段，所颁布并推出的主要政策文件包括国土资规〔2016〕2号文件、财综〔2016〕36号文件、国办发〔2018〕16号文件、自然资发〔2021〕178号文件，对应为《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地搬迁工作的通知》《关于城乡建设用地增减挂钩支持易地扶贫搬迁有关财政政策问题的通知》《关于印发跨省域补充耕地国家统筹管理办法和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法的通知》《巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》[3]。从国家层面来看，调整政策的重点主要聚焦在以下几部分：在省域范围内，实施对国家贫困县增减挂钩节余指标、集中连片特困地区增减挂钩节余指标的流转；跨省域调剂深度贫困地区增减挂钩节余指标；持续落实对城乡建设用地增减挂钩指标政策的完善；实施对增减挂钩结余指标的跨省域调剂，针对贫困地区组织展开对相应面积规划规模的回收。从地方层面来看，调整政策的重点主要聚焦在参考国家政策框架实施对相关规则的细化这一方面。

3 城乡建设用地增减挂钩政策的调整与发展建议

3.1 明确政策发展定位

在农村建设规范化程度逐步提升的大背景下，实际存在着的拆旧复垦资源量随之降低。基于此，实施增减挂钩期间，应当将其设定为进行对存量建设用地高效率、高质量盘活的策略，而不应将目光局限在城乡建设用地的利用方面。实践中，将“建设用地”设定为重点，依托对现有存量建设用地的盘活，包括城镇与城镇、城镇与农村、农村与农村，促使现有闲置的建设用地、利用率偏低的建设用地的实际利用效率得到进一步提升，推动拆零并整成为现实，达到对用地结构落实持续优化的效果，提高集约用地的现实节约效果。基于此，可以更好实现对农民生活与生产条件的改善，助推社会发展提速增质。

3.2 分离管理且独立核算用地指标与占补平衡指标

应当及时安排对拆旧区复垦情况的验收，并以此为参考，提炼出可以在建新区应用的节余指标，同时组织展开对占补平衡指标库同类系统的构建。在实际应用入库管理的方式进行对建新区用地指标的综合管控阶段，要选取农用地专用且超规模建设的用地，实施对相应指标的匹配完成新建，在搭建起的指标库内直接实施核减利用作业。同时，出于着力践行耕地保护制度的考量，针对建新区内涉及耕地占用的土地，应当另外实施耕地占补平衡，以此保证耕地的数量不减少、耕地的质量不下降。要依托补充耕地指标完成对拆旧复垦耕地的核定认定，并切实依照相关要求，在占补平衡指标库内纳入对应指标。在此基础上，还要重点参考新增耕地管理的有关要求，在后续完成各项管护作业。

与此同时，还应当将增减挂钩的主要政策目标设定为耕地占补平衡。在维持耕地占补平衡期间，不仅需要保证数量，还应当落实对质量与产能的保障。实践中，可以结合对先进的国土云定位监测技术的充分利用，搭建并推行“双分离”的管理模式，具体内容如下所示：第一，对建新区以及拆旧区实施分离性的管理。将目光聚焦于拆旧节余指标的真实性与有效性保障方面，尽可能促使拆旧复垦用地逐步向着生态用地的方向转变，具体包含林地、草地等等。第二，应用分离性管理的模式，组织展开对建新区耕地占补平衡的管理以及拆旧区复垦的管理。实际的管理作业中，并不需要始终在拆旧复垦区内实施占补平衡，在当前的实践中可以统筹搭建起耕地占补平衡储备区，根据新建区实际所占用的耕地面积大小补划耕地。依托这样的操作，可以实现对现有拆旧区复垦复耕耕地所面对着的多种现实问题的有效解决，包括拆旧区复垦复耕耕地过于分散、总体面积相对较小、质量水平并不理想、发生撂荒问题的概率相对较高等等。

3.3 对拆旧区以及建新区的选取范围进行适当扩大

在管控建设用地总量期间，必须依据国土变更调查中认定的建设用地完成。基于此，选定拆旧区期间，应当在增减挂钩拆旧复垦地块的审核期间，切实参考国土变更的调查结果完成，确定相应增减挂钩拆旧复垦地块是否包含在建设用地的范畴内。实践中，需要将拆旧复垦地块选定为不属于违法用地的低效利用地块、闲置地块，其间不需要对相应地块的所在地理位置、所有权权属等进行考量，也不需要明确划分农村与城市。一般情况下，铁路用地、废弃公路等均属于可以选择的拆旧区。对于建新区而言，不会占用新增建设用地指标，或是增大建设用地的实际面积大小，抑或者是改变规划建设用地的总体规模大小，基于这样的情况，在设定建新区期间，可以将其选定为包含在国土空间规划中的弹性发展区。在实际的土地供应阶段，应当切实参考国土空间规划管制的相关规则与要求，在自然资源主管部门的带领下完成对独立性的建新区方案的编制，并利用这样的方案实施报批建新。

3.4 持续落实对农民权益保障体系的完善

现阶段，应当从农民群众的角度入手，落实对增减挂钩政策的持续性更新完善，提升增减挂钩政策的可操作性以及可靠性，保证相应政策内容能够与实际情况相匹配。期间，可以将增减挂钩政策更新的切入点设定为利用农村集体土地作为经济补偿，在政策内容中强调对集体土地权益的保障，促使所有农民群众均能够获取到由土地资源带来的更多经济收益，结合对节余指标的利用以及流转，获取到更多的经济收益[4]。在此基础上，还应当将重点设定为土地整治与生态修复综合工程，加速推进产业的持续优化发展，实现对生态环境的进一步改善，最终达到优化贫困地区生活与生产条件的效果。

与此同时，应当将增减挂钩的重要政策目标设定为推动农民经济收入增加。期间，需要落实对农民本身所享有的财产处置知情权与参与权的维护与保证，并在此基础上，实施对节余指标交易增值收益的分配机制的持续性更新完善。另外，还要重点进行对增减挂钩节余指标交易市场的探索，着力搭建全国范围内统一的交易市场，并结合不同地区的实际情况，实施对分区域交易规则的合理设定，以此达到更好适应政策目标导向需求的效果。

3.5 实施城乡建设用地增减挂钩监管平台的重构

将重点设定为对节余指标市场交易的监管、建新区项目与拆旧区项目的平衡、耕地占补平衡等内容，实施对城乡建设用地规模（包括新增和闲置）、速度、强度和优化建设用地布局的有效性监测，并将其设定为主要目标，落实对城乡建设用地增减挂钩监管平台的全面性、系统性重构[5]。实践中，应当充分落实对先进技术的应用，促使新建工作能够顺利展开、拆旧到位，并确保耕地占补长时间保持在平衡状态下，以此更加适应节余指标市场竞争交易的现实需求，逐步完成对全国统一的信息平台的构建，促使城乡建设用地增减挂钩监管工作能够得到依法有序的推行。

4 结语

综上所述，依托明确政策发展定位、分离管理且独立核算用地指标与占补平衡指标、对拆旧区以及建新区的选取范围进行适当扩大、持续落实对农民权益保障体系的完善、实施城乡建设用地增减挂钩监管平台的重构等策略的落实，能够促使城乡建设用地增减挂钩政策在协调区域发展、加速城镇化建设等方面的作用得到最大程度的发挥。

参考文献

[1] 张博，李璟，黄雯，等.浙江省域乡建设用地增减挂钩政策演化与思考[J].浙江国土资源，2023（8）：29-30.

[2] 覃莉，靳亚亚，张金懿.城乡建设用地增减挂钩政策的演化特征、政策逻辑与路径选择[J].农村经济，2023（3）：31-38.

[3] 肖颖，范业婷，李权荃，等.城乡建设用地增减挂钩政策演变、创新模式与优化路径[J].土地经济研究，2022（2）：199-220.

[4] 陈龙华，景明.城乡建设用地增减挂钩政策全力助推脱贫攻坚与乡村振兴若干思考——以四川省凉山彝族自治州为例[J].资源与人居环境，2022（11）：41-44.

[5] 谢琼，王金华，张芷祎.城乡建设用地增减挂钩政策的缘起、发展与新思考[J].武汉社会科学，2022（1）：58-63.