关于“增减挂钩”与“双退”工作的几点思考

寇飞周+王伟

【摘 要】为有效缓解建设用地指标紧张的问题，国土部门及时出台了各种措施，其中正在实施的“城乡建设用地增减挂钩试点项目”及“‘双退调查摸底工作”在一定程度上解决了建设用地指标，也补充了耕地资源。然而项目在实施过程中也遇到一些棘手问题，如何有效衔接这两项工作，笔者提出了自己的几点思考。

【关键词】增减挂钩；双退；衔接；建议

随着社会经济发展加速，以及城市的不断壮大，对于建设用地需求也在不断增加。一方面，为缓解城镇建设用地指标，有效盘活农村集体建设用地，确保耕地数量不减少，陕西省国土资源厅出台了《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点工作实施方案》（陕国土资发〔2009〕154号）；另一方面，支持和落实国家退耕还林重大工程，拓展耕地占补平衡空间，陕西省国土资源厅、陕西省林业厅《关于开展“双退”调查摸底工作的通知》（陕国土资发〔2015〕28号）。两种举措在某种程度上支撑着城镇建设发展，以及平衡农村耕地总量。

1 定义

城乡建设用地增减挂钩（简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区。通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

“双退”即意指退耕还林、退林还耕，是指国土部门将能够退耕还林的耕地逐步退出耕地保护范围，用于退耕还林；林业部门将宜耕的林地退出林地管理范围，作为补充耕地后备资源。为进一步优化陕西省国土空间开发利用，支持和落实国家退耕还林重大工程，保护南水北调中线水源地生态环境以及拓展耕地占补平衡空间，陕西省政府决定在全省开展 “双退”工作。

2 现状

陕西省刚开展了“双退”约1000万亩的不宜耕地或林地调查摸底工作，用于退耕还林等林业生态建设，但因为两个部门间的基础数据不同，造成彼此退工作难度增大。按照国土资源部《土地复垦质量控制标准》要求，对于复垦的地块宜耕则耕、宜林则林，但往往一些“增减挂钩”项目由于拆旧地块较为分散且凌乱，加之所处地理位置较为偏僻，根本不适宜复垦为耕地，同时也加大了实施难度，增加了复垦成本。

根据笔者参与或经历过的一些“增减挂钩”和“双退”项目，在开展过程中发现一些制约项目开展的因素。

2.1 “增减挂钩”进入“怪圈”

所谓的“怪圈”是指项目为了解决用地指标问题，拆旧地块过多分布在地形条件苛刻的山区。目前存在一些比较实际的问题，严重拖延了“增减挂钩”试点工作的进度，这并不利于项目的持续开展。这类“增减挂钩”项目普遍都存在以下几个问题：

2.1.1 拆旧范围布局比较分散

受平原地区拆旧地块实施成本较大影响，整个项目拆旧地块在选址时多大考虑群众意愿强烈的地区，例如布置在地形复杂、零碎分散，且在25°左右的坡地上，或者人烟罕至的偏远地区。

2.1.2 拆旧地类数量过于单一

“增减挂钩”项目中的拆旧地块应为农村建设用地，但实际工作中绝大多数为农村宅基地，其他地类所占比例过小。农村集体建设用地不只村民住宅，还有乡镇企业、农村道路，以及采矿用地、风景名胜及特殊用地等其他集体建设用地。

2.1.3 拆旧地块复垦成本较大

由于平原地区交通便利拆旧意愿不够强烈，而山区或者坡度较大的坡地上分布着较多的村庄，且易受自然灾害威胁，便成为拆旧地块首选。但是其位置偏远，道路通达率较低，复垦成本较大，对后期的实施工作带来了一定的难度。

2.1.4 拆旧规模偏于小型化

根据《陕西省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法（试行）》第二章第六条规定，单个项目区规模原则上控制在20-70公顷。这样在一定程度上限制了项目的申报，可能出现项目超过上限而要分割的情况。

2.2 “双退”工作遇到的麻烦

“双退”工作通过内业评价及外业核实，各地已经基本按照省、市文件要求完成“双退”调查摸底工作。然而在具体工作开展过程中，由于受自然地形和人为因素影响，极有可能阻碍“双退”工作的进一步开展。

2.2.1 国土和林业部门规划冲突严重

通过套合叠加土地利用现状数据和林地落界数据，不难发现，两部门对土地现状的分类存在较大差异。这主要是由于两部门在编制规划和更新地类现状时缺乏沟通，仅从各自部门角度出发，造成彼此数据的不一致。

2.2.2 部分宜耕林地“退林补耕”可实施性不强

根据调查，部分林地从技术层面上符合省厅文件中宜耕性评价指标的各项要求，但其属于林业部门的重点工程用地，林业部门认为不宜将重点林业工程用地作为耕地后备资源退出林地范围，退林补耕在实际操作中存在很大难度。

2.2.3 计划退耕面积大，可耕种土地减少

25°以上坡耕地普遍集中于耕地面积较小且耕地质量不高的山区、塬区和岭区，但区位经济较为落后，农民的经济来源主要依靠耕种土地获取，大面积退耕会降低当地农民的收入。

3 建议

长期以来对于“增减挂钩”项目中拆旧地块宜林未林、宜耕未耕的矛盾特别突出，借着“双退”调查摸底工作的开展，可以有效化解“增减挂钩”项目中不适宜耕作的矛盾。对此，我个人提出以下几点思考：

1）偏远山区开展“增减挂钩”应结合多项政策，例如地质灾害防治、移民搬迁、“双退”工作等。而不应将拆旧地块只选择在偏远地区的农村居民点或者采矿用地等地类，应该扩充拆旧地块的类型，不但是补充耕地，也可以是宜林地。

2）对于已建成的“增减挂钩”项目，由于部分拆旧地块位于25°以上的坡地，缺少基础配套设施，且距离村庄较远，根本不适宜继续耕作。对这种农村居民点虽然不属于“双退”的范畴，但经过复垦后的耕地应及时与“双退”工作保持同步，确保能够及时退耕还林。

3）“双退”是以县内或省内等大范围整体平衡，而“增减挂钩”则是要求县域内部平衡。实际工作中应结合“双退”工作配套多个“增减挂钩”或者跨越县域划定进行项目挂钩，按照“占多少，补多少”的原则，确保省、市整体耕地数量不减少。

4）“双退”工作应该长期化，数据动态化，确保国土与林业数据共享，这样才能保证“增减挂钩”项目按照“占水田，补水田”的原则，确保补充耕地质量相当或者不明显降低。

5）无论“增减挂钩”或者“双退”都要能激发农民参与的积极性，并且为他们后期的生产生活带来便利，以及能够显著提高农民的收入，这样才能为项目打下群众基础。

4 结论

以上这些措施的出台都是为了坚守18亿亩耕地红线不动摇的重要举措，需要国土、林业甚至是其他部门通力协助，建立统一的数据库，实现资源共享，协调相关规划；另外需要持久的沟通，科学的配合才能发挥各自项目的最大优势，解决各个部门之间用地指标难题，实实在在的为当地群众谋福祉。

[责任编辑：杨玉洁]