元治理视域下政府居家养老服务治理研究

苏炜杰

摘 要：  居家养老服务是我国积极应对人口老龄化的有效选择，政府治理在其中占据重要地位。现阶段指导政府居家养老服务治理的理论主要包括社会契约理论、福利多元主义理论和责任政府理论，但这三种理论在适用过程中均存在不足。元治理理论和政府居家养老服务治理间具有高度契合性，且元治理理论可以有效回应和解决上述理论存在的困境。现阶段政府居家养老服务元治理过程中存在顶层设计碎片化、对各参与主体的支持不足以及各参与主体间合作无序化等问题。未来可行的完善措施包括塑造协同治理理念、构建政府主导的元治理格局、引导多元主体实现有序参与、利用智能技术赋能政府元治理等。

关键词：居家养老服务；政府治理；人口老龄化；元治理

中图分类号：D922.5    文献标志码：A    文章编号：1009-055X（2024）03-0125-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.012

我国当前面临着严峻的人口老龄化社会问题，党中央和国务院将积极应对人口老龄化上升成为一项国家战略。2021年发布的《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》以及2021年出台的《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号）中，均提出要将举办老龄事业、完善居家养老服务体系纳入经济社会发展全局中通盘考虑。过往指导政府居家养老服务治理工作的理论包括社会契约理论、福利多元主义理论以及责任政府理论，这三种理论分别从不同视角对政府居家养老服务治理过程进行了阐述。随着学者们在政府治理相关领域的研究不断深入，元治理理论逐渐兴起并在公共服务供给、基层社会治理中得到了广泛应用。但较为遗憾的是，现有学术研究中关于元治理理论与政府居家养老服务治理相互间关系的论述较少。因此，如何将元治理理论有效地应用于政府居家养老服务治理工作中，充分落实政府所需承担的各项责任，就成了本文所要阐述的重点。

一、现有理论在政府居家养老服务治理中的应用及其不足

学者们从不同维度出发，探讨了西方典型治理理论对政府居家养老服务治理体系与治理能力的影响。例如，吴香雪等［1］、张世青等［2］从社会契约理论出发，认为政府应弘扬契约精神、承担社会契约型的养老责任。同春芬等［3］认为，政府应践行福利多元主义理论，在我国构建由家庭、社区、国家、社会组成的四维责任框架。陈国权等［4］认为，责任政府的责任最终将归结为公共服务，政府应积极回应民意并践行权责一致理念。由此，可以从上述治理理论着手，对政府居家养老服务治理所涉及的相关理论及其发展脉络进行梳理。

（一）现有理论的适用情况

1.社会契约论

社会契约论认为，政府自身所具有的合法性本质上来源于社会民众间的同意、授权和委托；享有这种合法性的前提是政府能够信守承诺并积极履行自身所担负的各项责任，忠诚服务民众并竭力实现每一项承诺；民众的同意与授权只是政府权力合法性的形式要件，而政府恪守各项承诺并积极履行每项义务，才是政府合法性最重要的实质条件［5］。一般来说，养老服务中的责任主体包括子女、社会组织、市场企业和政府，其中政府通过对养老服务资源进行合理地分配和调控来实现促进社会公平正义的目标。政府在养老服务领域所采取的各项措施具有强制性、规范性和法定性特征，其目的在于确保老年人层次化、个性化的居家养老服务需求能够得到满足。这与社会契约论中的主要思想是一致的，都是通过落实政府责任来保障公民权利。社会契约论对政府居家养老服务治理的影响体现在以下两个方面：一方面，社会契约论的运用有助于在居家养老服务领域树立保障老年人合法权益的理念；另一方面，居家养老服务保障体系的高效运行需要契约双方共同遵守和落实各项规定，社会契约论有助于在居家养老服务运行过程中强化和践行契约精神，政府进入居家养老服务领域可以加强对各缔约方（居家养老服务各参与主体）的约束。

2.福利多元主义理论

福利多元主义认为福利供给事项需要由政府与其他社会主体共同承担，并要求通过充分的竞争来降低供给成本，切实提升福利供给与公众需求的契合度［6］。福利多元主义理论厘清了不同主体在居家养老服务治理过程中所处的地位，该理论的核心是在多元主体间适当分权和促进各主体积极参与福利供给活动，这也是福利多元供给实现的前提。适当分权的关键在于打破过往由政府垄断提供福利的局面，将福利供给责任在社会和市场中进行合理分配，社会实现对政府局部功能的代替，政府更多是在创造发展条件、构建供给框架，以及在资金筹集和协调等领域发挥作用［7］。

基于上述福利多元主义理论对多方主体间关系的理解，在未来的居家养老服务治理过程中，政府首先应以有效承担责任为前提，同时支持其他参与主体作用的发挥。政府不仅应为居家老年人提供能满足其基本生活需求的兜底性养老服务，而且应该承担起掌舵手职责，做好切实可行的居家养老服务顶层制度设计，将居家养老服务生产以及其他非核心业务分离出去，出台能有效促进市场企业和社会组织发展的各项政策，激励家庭成员、专业化队伍积极投身于居家养老服务工作。总的来说，在我国居家养老服务等各项社会事务的治理活动中，多元治理主体局面虽然多是依靠制度和政策进行形塑的，但主要推动力也是来自政府［8］。因此，政府对多元主体参与治理的支持就显得至关重要。

3.责任政府理论

责任政府是指具有相应责任能力的政府在行使职权的过程中，须严格践行权责一致理念并积极履行自身职责，做到对人民负责。虽然责任政府理论源于西方，但现代意义上责任政府所蕴含的回应、弹性、能力、正当程序、负责和诚实等特征［9］，也值得我国政府在居家养老服务治理过程中进行合理借鉴。具体来说：首先，政府应该贯彻权责一致理念，各级政府居家养老服务主管部门及其工作人员应当对自身所担负的责任有清晰的认识，在居家养老服务治理活动中所采取的具体行政行为都应该符合法律规定。其次，政府在居家养老服务工作中不仅应该落实上级政府的各项要求，而且应该对公民负责，也即需要提高政府对居家老年人养老服务需求的回应性。最后，需要适当加强对政府治理效果的评估，重点是引入第三方机构来对政府在居家养老服务工作中所采取行为的有效性进行评估，倒逼政府提高财政资金利用效率，提升政府对居家养老服务工作的治理能力。

（二）现有理论适用中存在的不足

适用上述理论指导我国政府居家养老服务治理工作时也面临着一些不足。具体体现为：第一，虽然责任政府理论与福利多元主义理论均强调政府处于主导地位，并且也是其他主体参与治理工作的重要支撑，但政府主导的治理活动在落实过程中却存在着一些问题，如不同主体存在利益分化、思想差异等，可能引发主体间功能不协调现象，从而影响了老年人养老权益实现和居家养老服务工作的顺利开展。第二，市场企业、社会组织等主体发育不成熟，未能有效融入政府主导的治理体系中，多元主体间因缺乏协调合作而引发的责任落实不到位现象在实务工作中广泛存在，这也使得多元主体共同参与的居家养老服务治理体系未能发挥出应有的作用。第三，在政府居家养老服务治理进程中，出现了其他参与主体责任落实不到位现象，如在社会养老服务协同治理工作中，就出现了养老服务协同治理主体职责划分不清、养老服务供需不匹配，以及社会养老服务推广不力等问题［10］。这表明我国居家养老服务多元主体共同参与的高效治理体制尚不健全。

二、政府居家养老服务治理转型：迈向元治理

现有理论在指导政府居家养老服务治理工作时面临诸多不足，元治理理论逐渐兴起并在我国得到了有效应用，该理论与我国政府居家养老服务治理有具有高度的契合性。

（一）产生于多元主体协同合作阶段的元治理理论

伴随着各国政府公共治理理念与手段的持续变革，政府、社会和市场等多元主体所构建的传统治理机制受到了冲击。治理实质上是指通过政府的管理或领导来反映社会期望的一系列决策和过程［11］。现阶段治理的风格逐渐发生变化，公共部门和私营部门之间的界限变得模糊。治理的本质是关注治理机制而不是依赖于政府的权威和制裁［12］。以协同合作治理、公私合作伙伴关系、网格治理等方式为主要代表的新公共治理理论开始兴起和发展起来。这些新型治理方式虽然在运行特征上各有不同，但都寻求在政府和社会主体间构建相互协作的治理机制，通过有效调动社会资源来解决社会公共问题，并在该过程中实现人性尊严、公共利益、社会正义、公共责任、诚实信用等多元价值［13］。从政府行政视角来看，就是要在公共治理领域既保持政府的行政规制，又打破行政化治理主导的格局，实现行政、市场和社群治理机制的互补嵌合［14］。优化和完善多元主体参与的治理机制问题得到了普遍关注，元治理（meta-governance）理论由此得以产生与发展。

（二）政府在元治理理论中的核心地位

1.政府所承担的元治理角色

元治理原本属于公共管理学科中的概念，最早由英国社会学学者、政治理论家鲍勃·杰索普（Bob Jessop）［15］提出。元治理的目标是将政府、市场和公民社会等治理主体有效结合起来，充分整合各治理主体的资源和力量，对各治理模式的组织、制度或机制进行宏观安排，形成一种新的治理机制［16］。元治理相较于其他治理理论最显著的特点是，它在秉持治理理论基本理念的基础上，更加凸显政府在治理体系中的主导地位。早期兴起的治理理论主要用于解决政府失灵和市场失灵等现象，强调政府应该与市场、社会等主体建立新的合作关系，如从统治转向治理、适当降低政府垄断权力以及形成多主体多中心的治理模式等，进而有效应对日益复杂化、多元化的社会议题。不过这些治理理论可能会不当高估市场、社会组织以及公民等主体的参与能力，所以有必要对过往的治理理论进行修正和完善，重点是解决多元参与主体在合作时因利益、立场和地位不同而导致的治理失灵问题，核心举措是由政府承担起元治理角色，协调其他参与主体的利益、立场，进而使各主体均朝着共同目标迈进。

当然，元治理理论没有取代或者完全超越其他治理理论，而是对其他治理理论的发展与完善。元治理并不是政府权力的强制回归或传统科层治理的重复，而是在确保政府责任得以有效落实的前提下，不断修正科层治理模式中存在的政府行政效能不高现象。传统治理理论在实践中可能会出现群龙无首、九龙治水等问题，而元治理理论的首要目标就是确保治理过程中“群龙有首”，元治理是对治理体系的重新安排和管理，平衡治理网络中各主体间权力的分配，以及重视与肯定国家、政府的权威地位和作用［17］。

2.元治理理论的指导作用

第一，元治理理论明确了政府在居家养老服务治理过程中须承担主导者责任，政府须为居家养老服务治理制定完善的制度体系，构建可操性强的具体执行规则。第二，元治理理论指出，政府应为社会组织、市场力量发展壮大创造良好的环境，积极提升多元主体参与居家养老服务和解决各类问题的能力；政府要积极促进不同参与主体间的协同合作和交流对话，促使各参与主体间分享居家养老服务信息；政府还应为社会组织和基层治理主体能力提升创造条件，既达到元治理又不破坏自治［18］。第三，元治理理论提出政府应当积极主动与其他居家养老服务参与主体进行交流互动，分享和交换在居家养老服务过程中所掌握的各类信息，了解不同参与主体在居家养老服务工作中的立场和具体利益诉求，通过构建协同体制和信息共享机制，在一体化发展的基础上实现各参与主体间利益最大化。第四，元治理理论认为政府也应该建立有效的监督管理机制，通过高效监管来确保居家养老服务中其他参与主体的行为合法，重点是监督社会组织、市场企业所提供的居家养老服务能否真正地满足老年人需求，确保老年人所购买到的居家服务符合相应的质量标准。政府制定监管措施和监管机制，最终目标是确保所有居家养老服务参与主体都朝着共同治理目标迈进。可见，政府事实上在居家养老服务中承担了确保各参与主体间利益得以有效平衡的任务。根据现代政府治理理念，政府在具体的监督管理过程中，应尽量采取联络、协商、督促和软法机制等措施，避免由于过度适用强制性措施对参与企业利益造成不必要的损害，通过高效、便捷、人性化的监管措施，避免各参与主体由于利益冲突而导致居家养老服务协同治理局面难以形成。第五，元治理理论阐述了政府在治理失灵时所应承担的责任及其内容。不同层级政府部门在居家养老服务治理过程中所具备的治理能力存在显著差异，对于市场企业和社会组织在服务过程中可能采取的新举措，特别是居家养老服务运行过程中可能出现的新风险，政府可能难以及时予以有效规制。而这些情形可能会导致老年人权利受到侵害或者老年人的居家养老服务需求得不到有效满足，此时政府应通过革新治理理念、提升治理能力等方式，确保居家老年人服务需求得到满足且各项权利能够得到切实保障。

（三）元治理理论在我国的具体适用

1.革新元治理理论

元治理作为国外近年来新兴起的一种治理理念，虽然对政府社会治理活动具有一定的解释力，但其本身具有局限性，并不能直接适用于我国，而是需要根据我国居家养老服务具体实践活动进行适当革新。就我国居家养老服务实践活动而言，现阶段党和政府在养老服务和老龄事业治理领域，基本形成了“坚持党政主要负责人亲自抓、负总责，强化各级政府落实规划的主体责任，进一步完善组织协调机制”参见《国家积极应对人口老龄化中长期规划》（2019）。“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”参见《国务院关于印发“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》（国发〔2021〕35号）。等治理理念，这些关于老龄事业发展和养老服务体系规划等内容的论述，在居家养老服务治理领域必须得到全面贯彻和有效落实。这就需要根据我国政治体制、社会经济条件以及居家养老服务工作具体实践情况，在理解元治理理论核心理念的基础上，对元治理理论进行革新后再将其纳入我国政府居家养老服务治理体系当中。党是基层“元治理”中的核心主体，党建引领基层治理的关键在于抓好党的领导，这是我们做好各项事业的基本保障［19］。因此，未来在将元治理理论应用于我国居家养老服务治理领域时，需将“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”工作理念融入其中。

2.元治理理论与我国政府居家养老服务治理活动具有高度契合性

虽然元治理理论本身存在一定局限性，在我国本土化实践中须对其进行引进、消化、吸收、改造与创新，但该理论自身与我国居家养老服务治理活动具有的内在契合性，为其未来在我国的适用提供了可能。事实上，元治理理论所强调的政府主导、激励多元主体积极参与以及有效提升市场企业和社会组织等主体的参与能力，特别是其在治理过程中追求的较高治理效率和民主管理氛围等内容，也与《“十四五”公共服务规划》（发改社会〔2021〕1946号）中提出的“形成政府、社会、个人协同发力、共建共享的公共服务发展格局”紧密契合。而当前我国所推进的构建居家养老服务体系和满足老年人居家养老服务需求等诸多工作，正是我国在创建服务型政府和实现政府治理现代化进程中的具体实践活动。因此，将元治理理论应用于政府居家养老服务治理领域具有一定的现实意义，且两者之间也有着很大的契合性，这种契合性主要体现为以下几点：

第一，政府治理活动在居家养老服务治理体系中属于具体实践层面，而元治理理论的引入与适用，在居家养老服务治理体系中属于理论层面，两者在共同促进居家养老服务治理体系目标实现、确保居家养老服务工作顺利开展，以及保障老年人居家养老服务需求有效满足等方面具有一致性。在政府居家养老服务治理体系中，政府责任有效落实属于实现治理效果的重要环节，而强调居家养老服务治理效率和促进治理体系更加完善，又是政府责任落实过程中的重要诉求，这些诉求和目标的实现需要有科学理论的指导。元治理作为一种指导政府对社会实现有效治理的基础理论，在继承传统治理理论主要精神并对传统理论不足进行完善的基础上，对在建设法治政府以及构建服务型政府大背景下，应该如何实现政府治理方式创新和构建何种高效治理体系等进行了阐述。根据元治理理论具体要求，一方面，在居家养老服务治理工作中须突出政府的主导地位，并且强调政府应该承担主要责任，明确反对部分理论中提出的去政府化、完全市场化等错误思想。另一方面，在居家养老服务工作中应该实现多元参与主体间的权力均衡。政府在居家养老服务治理工作中可采取更为柔性的治理方式，促进其他参与主体在居家养老服务工作中参与能力和治理能力的稳步提升，赋予社会组织和基层机构更大的自主性，最终在居家养老服务中促进多方利益共同实现。

第二，作为一种养老服务模式创新，居家养老服务中政府治理活动本身也是对传统养老服务模式中相关内容的革新与完善，这也与元治理理论强调的革新治理方式和治理理念相契合。居家养老服务较为系统地整合了家庭养老、机构养老和社区养老等模式中的优点，实现了政府和社会组织、市场力量等多元主体共同参与居家养老服务的目标，具有促进老年人居家养老服务需求实现、提升政府治理效率和完善社会参与治理工作等多维功能。从社会治理创新视角来看，居家养老服务模式融合了政府、社会组织、市场企业、慈善组织以及家庭等多元主体，有利于推动政府治理方式变革以及建设服务型政府，而此过程中“必然要求服务型政府走公共服务多元供给之路”［20］。这些内容都要求在保障老年人权利实现、构建公共服务多元供给机制等理念的指引下，在居家养老服务中构建多元参与主体间平等合作、民主决策、积极互动的新型共生关系。而这些内容恰恰构成了元治理理论的主要内容，也是该理论的根本价值目标之所在。由此可见，我国政府居家养老服务治理和元治理理论在价值追求方面具有很大的相似性，都强调将政府主导居家养老服务发展、促进公众参与居家养老事务等内容作为完善居家养老服务治理工作的核心。

三、政府居家养老服务元治理中存在的问题

在政府居家养老服务元治理过程中，面临着政府元治理顶层设计存在不足、政府对各参与主体的支持不够，以及各参与主体间合作无序化等问题。

（一）政府元治理顶层设计存在不足

从政府居家养老服务治理机构设置方面而言：首先，

民政部门作为制定治理措施、实施协调职能的专门机构，现阶段其主要职能包括统筹推进、督促指导、监督管理养老服务工作，拟订老年人福利补贴制度和养老服务体系建设规划、政策、标准等。政府民政主管部门上述各项职责的有序落实，使得居家老年人的生活品质得到了显著提升。但民政部门在智慧居家养老、医养结合等新兴领域职能的落实情况，仍有提升空间。

其次，中华人民共和国民政部（以下简称为民政部）牵头建立了具备一定统筹治理性质的养老服务部际联席会议制度、养老服务综合监管制度等治理机制参见《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》（国办发〔2020〕48号）、《国务院办公厅关于同意建立养老服务部际联席会议制度的函》（国办函〔2019〕74号）等文件。，但是其启动和适用必须得到多个部门的密切配合，而不同政府部门间因行政级别存在差异，且存在主动寻求合作动力不足、信任关系存在一定缺失、对同一事务管辖权存在冲突等因素［21］，可能会造成这些机制在运行过程中难以实现制度设计者所期望的有序统筹、全面协调目标。

从纵向央地政府机构间权责分配、横向政府部门间协同执法方面而言：首先，地方政府在治理过程中本应体现制度的本地化属性，但现阶段各地方所构建的居家养老服务治理制度体系与中央居家养老服务文件中的规定存在高度同质性，不同地区间的具体规定在内容上也存在借鉴或照搬的现象，这与地方政府在授权立法模式下“应根据辖区具体情势创设各种制度以履行自己的角色义务”［22］存在根本性的不同。其次，政府在居家养老服务行政执法过程中，由于横向各参与部门职能间缺乏清晰界限，协同治理机制一定程度上流于形式，在现阶段的治理体系中仅限于对传统居家养老事务进行规制，尚未实现对智慧养老、医养结合、长期护理等新兴事项进行有效规制，这成为各治理参与单位间建立密切合作关系的制约因素。

（二）政府对各参与主体的支持不足

第一，对政府、市场企业和社会组织相互间关系的认识存在误区。社会组织、市场企业是我国居家养老服务治理体系中重要的参与者，但我国在营造优良市场环境和创建成熟市民社会等方面仍存在一定不足，导致在如何界定政府和社会组织、市场企业等参与主体相互间关系上存在认识误区。具体来说：首先，社会组织自身能力建设和独立性存在不足。我国居家养老服务领域社会组织数量较少且自组织性程度不高，

对政府资金和政策扶持的长期依赖，这使得社会组织发展的独立性弱化且缺乏议价能力

［23］，对政府形成的依赖性进一步导致其行政化色彩浓厚，严重影响了社会组织专业能力的发挥。其次，基层群众性自治组织对于社会组织参与居家养老服务存在认识误区。部分地区的居民委员会和村民委员会将居家养老服务作为了一项“福利政治”看待，认为社会组织在资源和话语权等方面是其潜在的竞争对手，在合作过程中居委会也多将两者间的平等合作关系误认为是领导与被领导的关系。最后，市场企业在参与居家养老服务供给过程中也存在过度逐利现象，但多数市场参与者却普遍存在营利难的问题，居家养老服务准公共产品特性与市场营利性之间如何协调的规则尚未明确［24］。

第二，对市场企业参与居家养老服务治理的保障措施存在不足。首先，法律地位界定不清导致其难以规范运行。关于市场企业兴办的居家养老服务机构以及开展的医养结合服务等，由于涉及多元主体且服务内容也具备复合化特征，由此呈现出的法律关系性质便难有定论［25］。实务中医养结合服务机构受到民政、卫健委、人社等多部门管理、制约，出现了多头管理、各自为政、难以形成合力的现象［26］。其次，市场企业参与居家养老服务治理工作须秉持保障老年人权利实现、促进社会公益落实等理念，但是居家养老服务行业微利属性导致该行业需要长期投入才能得到回报，而市场企业基于利润因素考量，往往忽视了居家养老服务行业的公益属性及其应当承担的社会责任，仅从利益角度出发开展运营和参与治理活动，使得养老服务供给与需求间出现了偏差。在政府未对市场企业参与理念、参与行为进行合理规制的背景下，会无限放大其参与治理过程中所存在的问题。

第三，对社会组织参与居家养老服务治理的支持力度有限。首先，仍须进一步明确社会组织参与居家养老服务治理时的政治认同、法律地位。政府在居家养老服务治理工作中占据天然的优势地位，对养老服务供给、资源调控分配享有绝对控制权，社会组织依赖于基层政府的注意和关注，对街道以及社区的依赖较强［27］，开展活动也需要得到相关的行政许可、审批和公示。但现阶段对社会组织参与治理的具体程序、手段、保障措施和监管方式的规定并不是特别明确，这导致其参与治理的积极性受影响。其次，保障性资源存在不足。社会组织参与居家养老服务治理时，往往因为自身独立性不强、管理不规范、人力资源不足、经费资金缺乏等因素限制导致治理效果大打折扣［28］。政府应加大对社会组织在组织管理、薪酬发放、福利待遇等方面的支持力度，特别是各级政府通过财政转移支付用于居家养老服务领域的资金仍须持续增加。另外，提升社会组织治理水平的专业性培训机构较少，且没能顺应新形势的要求进行转型升级。如民政部培训中心、沈阳市民政局等开展了针对养老服务组织及其工作人员的培训，依托专业机构通过开展培训活动来促进治理工作规范、专业、高质量发展参见民政部培训中心关于组织开展2022年“养老服务系列”网络培训的通知.http：//mzpx.mca.gov.cn/info/1024/2774.htm；提升业务水平 打造品质服务 ——大东区民政局开展社工养老服务培训.http：//mzj.shenyang.gov.cn/xxgk/mzfc/202302/t20230208_4386143.html。，但是多数城市中社会组织参与该类专项培训活动的效果并不理想。

（三）元治理各参与主体间合作无序化

元治理多方参与主体均在一定程度上存在缺陷，这往往会影响治理进程中相互间的合作意愿与效果。

1.参与主体能力不足影响自身专业性发挥

部分市场企业、社会组织参与居家养老服务治理的专业能力存在不足，其参与方式仅限于提供简单的生活照料、餐食供应等活动，而在专业的医疗康养、疾病治疗、法律援助等方面的作用不显著，无形的政策限制也制约了他们作用发挥，进而导致这些主体的参与空间十分有限［29］。这些参与主体的能力建设与居家养老服务现代化治理需求间存在较大差距，难以切实有效地承担起居家养老服务治理职能，很容易被政府及其扶持的特定企业、组织所替代。在此背景下，政府就处于治理的中心地位，其他组织则处于治理行动的边缘地位［30］，政府与社会多元治理主体间的合作关系无疑难以持久。

2.元治理各参与主体间的协同合作受到冲击

政府虽然逐渐放宽对企业、社会组织等从事居家养老服务治理的限制，但是相应的制度规范还不够完善，部分地区居家养老服务中甚至出现了违法事件，如养老金融骗局、养老诈骗活动等。另外，部分参与主体打着公益服务的旗号谋取私利、损害老年人权益，也在社会上造成了不良影响。相应监管机构和监管措施失位，影响了民众对市场企业、社会组织等主体的信任感，同时也降低了政府主管部门吸纳市场企业、社会组织参与居家养老服务供给的积极性。在回应公众呼声、压实主体责任等要求下，政府主管部门则更倾向于将下放给市场企业、社会组织的部分职能收回去，导致多元参与主体通过发挥各自专长优势进行协同治理的信任基础受到了影响。

四、政府居家养老服务元治理中的改进措施

针对政府居家养老服务元治理中存在的问题，未来可从价值理念塑造、合作秩序规范、参与能力提升以及智能技术革新等方面进行改进。

（一）增强协同治理理念

首先，政府须通过严格落实“党委领导”原则来夯实协同治理理念。政府所主导的协同治理体系核心在于坚持党的领导。就我国居家养老服务工作开展情况来说，在当前所构建的党委领导、政府主导、社会参与、全民行动的养老服务和老龄工作治理格局中，各级党委凭借自身强有力的领导能力和先锋模范作用，实现了持续优化居家养老服务治理机制和充分发挥多元主体协同共治效用等目标。在协同治理体系中，必须坚持党的领导原则并持续发挥其所具备的制度优势，通过加强各层级党组织在居家养老服务工作中的治理权威、动员能力，加强党组织工作人员的专业化管理水平等举措，来夯实党总揽全局、协调各方的领导作用。

其次，应增强各参与主体对治理共同体价值理念的认同。政府应带动社会组织、市场企业打破过度追逐私利的思维藩篱，形成共同促进居家养老服务治理工作稳定有序发展的社会氛围，为治理活动良性发展提供坚实的思想基础。塑造共同价值理念的关键在于基层，要以社区中居家老年人的实际需求为导向，培育社区社会组织和服务队伍骨干，以专业方式链接社会资源和社工力量，创新发展社区综合养老服务，打造公益与经济协同发展共同体［31］。

（二）完善政府主导的元治理体系

尽管政府是协同推进居家养老服务治理的核心主体，但是居家养老服务治理领域所有烦琐的事务并不需要政府亲力亲为，这既不符合政府自身人力财力等方面的要求，也不利于提升政府治理体系和治理能力现代化水平。因此，政府须落实好元治理者角色所涵括的各项职能，作为多元主体的整合者必须在治理体系中坚持政府、社会组织、市场企业协同共治理念，将社会、市场主体纳入居家养老服务事业高质量发展范畴中，在配合政府治理体系和落实法律政策的前提下发挥自身优势。具体来说，包括以下两点：

第一，应打造居家养老服务治理共同体。政府所遵循的元治理理念突破了传统政府本位、市场本位、社会本位治理格局的局限，更加强调多元主体间相互嵌入、互利共生。因此，须在构建居家养老服务治理体系过程中夯实多元参与主体间的协同治理理念，以此来凝聚多元主体的向心力并带动这些主体实现合作共赢。在协同治理理念指导下构建具有我国特色的居家养老服务治理共同体，这一共同体由政府、社会组织、市场企业、志愿者队伍和家庭等多元主体组成，在追求老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐理念过程中，通过协同合作而形成的政策、产业、供给、人资共同体［32］。

第二，构建协同治理体系并提升协同治理能力。

根据元治理理论要求构建“一个核心、多元主体”共同参与的新型居家养老服务协同治理体系。“一个核心”指党领导下的政府处于主导地位，“多元参与”指社会组织、市场企业、志愿者队伍与家庭等主体在切实提高自身能力的基础上积极参与居家养老服务治理工作。其中，党领导下政府的主导与核心作用体现为形成党组织统一领导、政府依法履责、社会力量广泛参与的治理格局，发挥党建引领作用助推居家养老服务治理实现现代化，确保党在养老事业和养老产业方面的路线、方针、政策得到贯彻执行。政府应秉持“共建参与”和“互利互惠”理念，逐渐弱化自身服务供给者角色烙印，而加大在税费减免、资金投入、政策优惠等领域的支持力度，培育壮大市场主体和提升社会组织的参与能力，确保这些主体能切实有效地参与协同治理体系。政府也应对多元参与主体进行分类管理，引导市场企业和社会组织等按照老年人实际需求提供层次化、精准化的居家养老服务。

（三）引导多元主体有序参与

首先，要规范和提升社会组织参与居家养老服务治理的能力。居家养老服务治理任务之一，就是要落实党的二十大报告中提出的加强新社会组织建设，充分发挥好社会组织所具有的参与功能、服务功能和团结功能［33］，具体可从建章立制、支持保障等方面予以规范。第一，建立治理规章制度。完善社会组织参与居家养老服务治理的规章制度，敦促其规范行动且保障其权益实现，并引导社会组织实现自我组织、自我发展。规范化的参与制度是社会组织参与居家养老服务的基础条件［34］，能促使社会组织持续、稳定、高质量地参与居家养老服务供给工作，避免了参与进程中的随意性，同时增强了民众对社会组织的信任感。政府应通过“赋权”，将社会组织吸纳到居家养老服务政策文件制定、治理措施落实、治理效果监管等过程中，提升社会组织参与治理活动的话语权，有效保障社会组织的合法权益。第二，提供支持保障措施，为社会组织参与治理提供充足的财政资金和政策制度保障。政府应加大对居家养老服务领域社会组织的财政资金投入和税收优惠力度，在税费减免、资金投入、用地供应等方面给予支持，并形成完善的转移支付制度［35］，合理划分各级政府在居家养老服务领域的财权和事权。在培育和发展社会组织方面，政府要提供更加立体化、长效化的政策指引和支持［36］。考虑到在美国、德国、瑞典、英国和日本等国家，社会组织参与居家养老服务成为一种必然趋势［37］，这些国家的政府也在“环境基础、资金保障、质量保证、人才支持”［38］等领域出台了大量的保障性措施；未来我国政府也应在政策文件、发展规划、行动指南中，对社会组织参与居家养老服务治理的权利义务、责任承担、服务标准、监督奖惩等事项进行细化。

其次，引导并提高市场企业参与居家养老服务治理时的效率。具体包括以下三点：第一，厘清市场企业在居家养老服务供给中的地位并为其顺利发展提供保障。对老年人的居家养老服务需求进行合理分级分类，更有利于明确市场应承担何种供给责任。老年人的居家养老服务需求一般可以从身体条件、经济状况、居住方式等方面进行划分，这就要结合市场企业和老年人服务需求之间的特点，将具有非公益属性的居家养老服务供给事项交由市场进行配置，公益性的居家养老服务供给事项则可以通过准市场机制的形式，如政府购买服务、公私合作等形式进行保障。政府也应在融资体系、税收优惠、用地保障等领域，为市场企业参与居家养老服务供给工作提供便利。第二，政府应在产权保护、参与方式等方面给予市场企业帮助。一方面，增强对居家养老服务企业知识产权的保护力度。知识产权保护工作关系国家治理体系和治理能力现代化［39］，知识产权专有保护有助于激发企业研制高技术含量产品、推动行业高质量发展。所以政府应在居家养老服务行业构建完善的知识产权保护体系，加强行业知识产权保护工作顶层设计，明确养老服务领域知识产权保护的主要目标、重点环节和具体措施，建立行业内知识产权保护自律机制，推动诚信体系建设［40］。另一方面，与企业间建立协商式治理模式。政府与市场企业在合作过程中应破除管理与被管理的思维模式，建立以平等、协商为主要特征的合作关系，即政府应以协商者的角色与市场主体进行沟通，“将市场主体从多元福利主体中突出，可充分发挥市场效率优势，促进社会资本融合，提升福利供给的制度性绩效”［41］。政府与市场企业应在平等协商基础上，由后者承担为老年人提供更多居家养老服务的直接供给责任。第三，政府应为市场企业参与居家养老服务治理提供公平的市场秩序。政府须持续完善竞争招标程序，确保符合条件的市场企业都有资格参与购买服务的投标过程，也应设置公平、透明的评标标准和流程，来选择最合适的市场企业作为政府购买居家养老服务的承包商。此外，政府还应通过治理体制机制改革，持续改善市场企业参与居家养老服务的工作环境，优化政策体系，确保各类市场主体在参与居家养老服务治理的过程中都遵循市场规则。

最后，要激发志愿服务队伍参与居家养老服务治理活动的积极性。第一，培育组织化、专业化的志愿者队伍。基层党组织、政府主管部门应该在社区大力营造奉献、友爱、互助、进步的文化氛围，织密织紧基层社会成员间的信任网络，广泛宣扬人人参与、人人奉献的志愿者精神，促进居家养老服务领域志愿服务队伍的组织化、正规化、全员化发展。第二，加大对志愿者队伍的资源保障力度。基层党组织、政府部门应该在活动经费、场地、物质、网络宣传等方面向参与居家养老服务治理工作的志愿者队伍进行适当政策倾斜。第三，优化志愿者队伍自身管理机制及其服务工作体制。政府应引导和支持专业社工积极参与居家养老服务志愿者队伍的管理工作，规范社区志愿者队伍的注册登记、教育培训、服务记录、监督考核等事项。特别是应探索建立社区志愿者协助专业社工服务模式［42］，发挥两者优势来为居家老年人提供更加精准化的服务项目，以此来提高志愿者队伍参与居家养老服务治理工作的能力。

（四）提升政府元治理的智能化水平

人工智能时代以“互联网+居家养老”为代表的新模式在我国得到了大力推广，也有效推动了政府居家养老服务治理方式革新。

首先，打造政府主导下的共建共享式、综合性、智能化居家养老服务信息平台。第一，整合政府相关部门所有数据信息，由民政主管部门扩展到医疗、公安、财政、法律服务等部门，确保居家养老服务治理领域信息实现跨区域、跨部门流动。第二，实现智能居家养老服务信息平台与国家社会保险公共服务平台、医保服务平台、标准信息公共服务平台间的统一规范、互联互通。建立政府智能居家养老服务数据治理统一标准，实现海量信息的共建共享，有效跨越社区养老服务平台的“数字鸿沟”［43］。第三，政府在平台建设过程中也应建立协调沟通机制，协调智能居家养老服务治理过程中各主体间利益冲突，设立合作与监督机构、制定规章制度，确保信息共享服务平台能够真正落实［44］。

其次，健全智能居家养老服务治理过程中的监督措施、保障机制等内容。第一，设置合理的准入机制。严格审核参与智能居家养老服务供给活动社会组织、市场企业的资质、信誉和服务能力，通过产品和服务准入制度保障智能养老服务的安全性、便捷性和有效性［45］。第二，完善监督管理机制。政府可利用智能技术的优势，实现对居家养老服务供给端和需求端的精准管控，对社会组织和市场企业的服务过程、服务效果进行评估，遵循“注重引导政府购买服务资金向工作整体成效显著、示范引领带动作用大的领域倾斜，形成正向激励机制”参见中华人民共和国财政部《关于做好2023年政府购买服务改革重点工作的通知》（财综〔2023〕12号）第八条。的要求，对完成绩效管理目标的予以奖励，而对服务效果不理想或存在损害老年人权益的行为进行惩罚。第三，利用信息技术灵活设计评估方案和评估机制，收集服务接受者一方（老年人）的真实评价信息，持续完善服务满意度测评机制，以此来提升居家养老服务治理工作水平。

五、结 语

元治理理论对早期治理理论所存在的不足进行了改进，成为当前应对治理失灵的一种可行选择。当然也应根据我国居家养老服务工作实际情况，特别是在坚持党委领导、政府主导、社会协同、公众参与的治理理念基础上，对其内容进行合理调整。该理论的适用也对政府居家养老服务治理活动提出了新的要求，即在未来的政府元治理背景下，政府须更有效地承担起主导者、规划者、协调者、决策者与平衡者等角色，在治理理念塑造、治理体系构建、治理能力提升等多个方面持续进行改进。

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Analysis on the Governance of Home-based Elderly Care Services from the Perspective of Meta-governance

SU Weijie

（Law School， Zhengzhou University， Zhengzhou 450001， Henan， China）

Abstract：Home-based elderly care service is an effective choice for China to actively deal with the aging population， and the government governance plays an important role in it. At present， the theoretical basis guiding the governments home-based elderly care service governance mainly includes social contract theory， welfare pluralism theory and responsible government theory. However， these three theories have deficiencies in the process of application. There is a high degree of compatibility between the meta-governance theory and the government governance of home-based elderly care service， and the meta-governance theory can effectively solve the dilemma existing in the above theories. At the present stage， there are some problems in the process of meta-governance of government home-based elderly care services， such as the fragmentation of top-level design， insufficient support for all participants and the disorder of cooperation among all participants. Feasible improvement measures in the future include shaping the concept of collaborative governance， building a government-led meta-governance pattern， guiding multiple entities to achieve orderly participation， and using intelligent technology to empower government meta-governance， etc.

Key words： home-based elderly care service; government governance; ageing of population; meta-governance