生物安全与环境健康安全协同保障的法治路径

韩利琳 杨熹通

摘 要：  生物安全与环境健康安全法律制度息息相关，须协同治理生物安全与环境健康安全问题。由于公众健康保护优先理念未得到充分贯彻，生物安全与环境健康安全制度体系之间协调衔接不畅，实现生物安全与环境健康安全协同保障的专门制度供给匮乏等问题，导致生物安全与环境健康安全协同保障实现公众健康目标的效果不佳。因此，生物安全与环境健康安全协同保障应坚持公众健康保护优先的价值理念，促进社会经济、生物安全与公众健康保护协调发展。实现生物安全与环境健康安全协同保障，须加强生物安全与环境健康安全法律制度之间的协同配合，构建协同生物安全与环境健康安全保障的专门性法律制度体系。

关键词：生物安全；环境健康安全；健康保护优先；协同保障；制度衔接

中图分类号：D922.68     文献标志码：A    文章编号：1009-055X（2024）03-0104-11

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.010

一、引 言

随着社会经济快速发展，人类对生物资源的开发利用与日俱增，同时也出现了生物多样性锐减、外来物种入侵，不当利用生物资源等问题。例如，2015年在新疆、甘肃、海南共销毁了1 100多亩①违法转基因玉米，2016年辽宁省查处3起转基因玉米种子违法案件［1］。部分外来物种具有一定毒性或攻击性、携带病原微生物，会对公众健康产生直接威胁，如福寿螺、毒莴苣等外来物种入侵，不仅会破坏当地生态系统的平衡，而且会严重影响公众健康。生物安全是人类安全发展的前提条件，生物安全就是生物免于危险、不受威胁和危害的客观状态［2］。环境健康安全是公众在良好、无害环境中生存的一种健康状态。相较于传统环境污染对人体健康造成的危害，由危险生物因子引发的疫病危害、病原体传播，滥用生物技术对人类遗传、生物多样性与粮食安全造成的威胁，呈现出影响范围广、科学认知的不确定性、危害后果严重的特征。生物安全属于生态安全中的重要一环，目的是确保生态环境中生物因子的稳定无害，进而维护公众身体健康。获取安全无害的生物资源是人类健康发展的必要条件。人对生物利用有着必然性，但必须确保利用行为控制在合理限度内。生物安全对生态安全、公众健康具有重大影响，环境健康安全是实现生物安全的重要基础，只有协同保障生物安全与环境健康安全，才能从整体上有效保护生态环境与公众健康。

为了有效应对生物安全问题与环境健康风险，确保公众环境健康安全，2007年中华人民共和国卫生部、国家环境保护总局①等部门制订了环境健康领域的第一个纲领性文件《国家环境与健康行动计划》，初步建立环境健康管理体制与保障机制。2016年中共中央、国务院印发《“健康中国2030”规划纲要》，为完善环境健康管理制度指明了方向。2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》要求从生物安全监测、生物遗传资源监管、外来入侵物种防控方面，提升生物安全管理水平。2022年中华人民共和国生态环境部印发《“十四五”环境健康工作规划》，显示了环境保护工作对保护公众健康的重视，统筹推进健康中国与美丽中国建设。在国际层面，2000年通过的《生物多样性公约》卡塔赫纳生物安全议定书，以保护生物多样性不受转基因活生物体带来的潜在威胁为目标。2021年在昆明召开的联合国生物多样性大会强调，生物多样性提供的生态服务能够巩固人类的健康福祉，生物安全与环境健康保护问题引起国际社会的普遍关注。因此，须考虑如何运用法治思维、法治手段应对生物安全与环境健康安全协同保障过程中出现的制度化困境，促使生物安全与环境健康安全法治协同一致地实现公众健康保护目的，以构建协调完善的公众健康保障制度体系。

二、生物安全与环境健康安全协同保障的法制依据与内在机理

为有效防控多样化的生物安全风险，确保生物技术有序发展、保护公众健康，我国颁布了一系列生物安全法律、行政法规和部门规章［3］，为保障生物安全和公共健康安全提供了有效的法律依据。目前，我国生物安全立法主要采取综合性立法与专门性立法相结合的形式，涉及环境健康安全保障的法律制度散见于生物安全法律、生态环境保护法律中。

（一）以《中华人民共和国生物安全法》为核心的生物安全法律体系的构成

2020年颁布的《中华人民共和国生物安全法》（以下简称为《生物安全法》）规定了生物安全风险防控体制和管理制度，通过构建生物安全秩序以达到保障公众健康之目的。这标示着生物安全风险预防机制逐步迈向成熟，对维护国家安全与民族生存发展具有重大意义［4］。此外，我国颁布了一系列涉及生物因素影响环境健康安全的法律法规，包括：《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称为《传染病防治法》）（2013年修正）、《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称为《动物防疫法》）（2021年修订）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称为《野生动物保护法》）（2022年修订）、《病原微生物实验室生物安全管理条例》（2018年修订）、《外来入侵物种管理办法》（2022年施行）等。对主要的生物安全法律、行政法规、部门规章进行列举，如表1所示。

第一，以维护国家安全为核心的《生物安全法》主要包括生物安全管理体制、生物安全的风险防控制度、生物安全各领域的管理规定。生物安全管理体制涉及具体职能机构及其主要职责，中央国家安全领导机构是国家生物安全工作的决策与议事协调机构。国家生物安全工作由国务院卫生健康、农业农村、科学技术等部门负责。生物安全的风险防控制度主要包括：生物安全风险监测预警制度、调查评估制度、信息共享与发布制度、生物安全名录和清单制度、生物安全审查制度、生物安全应急制度。该法第三章至第七章规定了生物安全各具体领域的管理事项。例如，第二十七条规定，国务院卫生健康等部门应建立新发突发传染病、动植物疫情、进出境检疫、生物技术环境安全监测网络；第三十六条规定，科技部与国务院相关部门负责制定生物技术研发活动风险分类标准与名录。这些法律条文是防控生物安全风险的重要依据，对保障环境健康安全发挥了重要作用。

第二，在防控传染病与动植物疫情方面，2022年修订的《野生动物保护法》针对猎捕、运输、交易野生动物等行为进行严格限制，以维护生态安全、防范公共卫生风险。严格限制对野生动物进行利用，不仅体现了保障生态安全的迫切需求，而且是从源头上切断疫病传播风险，使环境健康安全免受威胁。《传染病防治法》对传染病预防，疫情报告、通报和公布，疫情控制以及传染病救治等事项进行了规定。该法第二章专门规定了各种传染病预防措施，如建立传染病监测、预警制度，要求防止传染病病原体的实验室感染与病原微生物的扩散，明确相关主体对病原体污染物品的消毒处理义务。《动物防疫法》要求对动物疫病进行风险评估、预防以及控制，确保公共卫生安全与人体健康，体现了立法理念的进步与前瞻性的制度设计［5］。该法第三十八条、第三十九条规定，地方政府及相关部门应采取封锁、隔离、扑杀、无害化处理等强制性措施应对动物疫情。该法主要涉及动物疫病预防、控制，动物疫情报告、通报和公布，动物检疫及病死动物无害化处理等事宜，这些规定构成相对完整的动物疫情防控制度体系。为防控植物传染病，国务院出台了《植物检疫条例》。以上这些法律法规与《生物安全法》共同发挥防控重大新发突发传染病、动植物疫情的作用，有保障公众健康安全之功效。

第三，在外来物种入侵防控方面，《进出境动植物检疫法》主要针对进境检疫、出境检疫以及过境检疫作出了强制性要求，以防止疫病与有害生物传入、传出国境。这些法律措施对于严守本土生物安全，防止有害生物威胁公众健康具有重要作用。在生物多样性保护方面，《自然保护区条例》规定在珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区，划出一定区域对珍稀濒危野生动植物进行特殊保护。《外来入侵物种管理办法》通过建立监测预警机制、采取治理修复措施，以达到防范外来入侵物种危害的目的。例如，该办法第十条规定引进外来物种应进行审查评估，第十一条规定引进单位应采取防范措施防止外来物种逃逸、扩散。

第四，针对实验室生物安全，国务院颁布《病原微生物实验室生物安全管理条例》，主要针对病原微生物分类管理、实验室分级管理作出规定，以控制实验室感染，保护实验室人员与公众健康。关于基因工程安全，1993年国家科委颁布《基因工程安全管理办法》，以防范科技风险、保障人体健康。该办法第六条规定，根据潜在危险程度，将基因工程分为四个安全等级，划分安全等级须考虑对人类健康与生态环境的影响程度；第八条至十二条规定了基因安全性评价制度。《农业转基因生物安全管理条例》规定从事农业转基因生物相关活动应确保安全，以防范农业转基因生物对人体健康的威胁。由此可见，研发、利用生物技术与环境健康安全密切关联，审慎评价生物技术利用活动，是保护公众健康的必然要求。为了保护人类遗传资源，2019年出台《人类遗传资源管理条例》，规定采集、保藏、利用、对外提供我国人类遗传资源，不得危害公众健康、国家安全和社会公共利益。2017年科技部制定《生物技术研究开发安全管理办法》，旨在促进生物技术研究开发活动有序发展，维护生物安全。该办法第八条规定，从事生物技术研究开发活动的相关主体须履行安全管理、风险评估、制定应急预案与处置方案等职责。生物技术研发利用主体作为首要责任人，须切实履行生物风险防范义务。

上述这些法律法规、部门规章是针对生物安全领域特定事项的行为规范，能够弥补《生物安全法》高度概括性的不足，促使生物安全各项法律顺利实施。这些生物安全单行法律有各自独特的调整范围，直接调控有关生物安全保障的事宜。只有通过生物安全法律制度间的协调配合，才能从整体上维护生物安全，防范生物因素引起的环境健康风险，进而发挥保护公众健康的制度功效。

（二）以《中华人民共和国环境保护法》为基础的环境健康安全法律梳理

《中华人民共和国环境保护法》（以下简称为《环境保护法》）对环境与健康保护制度作出了原则性安排，《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称为《水污染防治法》）、《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称为《土壤污染防治法》）等污染防治法律则对影响公众健康的环境污染问题进行规制。同时，为加强环境健康风险管理，中华人民共和国环境保护部中华人民共和国环境保护部于2018年撤销。（以下简称为环保部）发布《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》。此外，《中华人民共和国刑法》规定了破坏环境与资源、危害公共卫生犯罪以及相应的刑事处罚，对严重危害环境健康的行为进行规制与惩罚，以保障公众健康。《中华人民共和国民法典》（以下简称为《民法典》）针对环境污染与生态破坏行为规定了相应的民事责任，为公众维护自身环境健康权益提供立法保障。

2014年修订的《环境保护法》的第一条就开宗明义，明确规定了“保障公众健康”的立法目的；第三十九条规定国家建立、健全环境与健康监测、调查和风险评估制度，鼓励和组织开展环境质量对公众健康影响的研究，采取措施预防和控制与环境污染有关的疾病。立法机关通过在环境基本法中强调环境与健康保护工作的特殊性及重要性，为环境健康保护专项立法、单行立法打下根基［6］。这也侧面反映环境立法的工作重心正逐步转向健康保护领域。2018年颁布的《国家环境保护环境与健康工作办法（试行）》，是环境健康安全领域比较有代表性的规范性文件。该办法初步确立环境与健康工作的管理体制，并规定环境健康风险监测、调查与风险评估制度以及环境健康风险防控机制，对保护公众健康，指导生态环境部门开展环境与健康保护工作具有重要作用。环境污染是影响公共卫生安全、造成公众健康损害的主要因素。《中华人民共和国大气污染防治法》《水污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《土壤污染防治法》等法律都是为了保障、维护公众健康。但这些污染防治单行法主要针对的是污染防治问题，对环境健康风险的预防与管控少有细致规定。此外，环保部发布的《人体健康水质基准制定技术指南》与《环境与健康现场调查技术规范横断面调查》有效推动了环境与健康管理科学化、规范化，标志着环境健康标准被纳入环境保护标准体系。作为一种“技术性规范”，环境健康标准也应属于环境健康安全立法的组成部分。针对严重危害环境健康安全的行为，《中华人民共和国刑法修正案（十一）》规定了非法采集人类遗传资源，违法进行基因编辑，以食用为目的非法猎捕、收购、运输、出售野生动物及非法引进外来入侵物种所应承担相应的刑事责任，以打击犯罪行为、教育社会公众。

（三）生物安全与环境健康安全协同保障的内在机理

生物安全与环境健康安全保障之所以需要协同考虑，是因为生物安全与环境健康安全存在密切联系，这种密切联系为生物安全与环境健康安全法治协同奠定了基础。而且，生物安全与环境健康安全法治协同的出发点与归宿都在于保障公众健康。对于保护公众健康目标的一致追求，使得生物安全与环境健康安全协同保障成为可能。首先，二者存在交叉关系，生物安全部分包含于环境健康安全之中，随着经济社会、科技发展而逐渐引起人们重视。其次，两者存在互相作用的关系。健康安全的环境确保人们能够健康生存与持续发展，是开展生物安全保障工作的首要目标，也是实现生物安全的内在要求。而保障生物安全是实现环境健康安全的重要途径，只有构建完善有效的生物安全制度体系，才能使公众健康得到充分保证。因此，治理生物安全问题应符合公众利益需求，政府须注重把保障公民生命健康列入生物安全治理的总体目标当中［7］。生物安全法治与环境健康安全法治具有法治目标的一致性，生物安全与环境健康安全从立法目的、法律原则到法律制度的设计，都是围绕防范环境风险、保护生态环境展开的，都是为了应对生物安全与生态环境损害问题，保护公众健康。我国在环境健康安全方面的法律法规、规章相当庞杂，涉及生物安全、生态保护、环境污染防治多个领域，但各领域立法侧重点不同、法律规范之间效力层级存在差异、制度措施的保护功效还有待提升。生物安全与环境健康安全的内在关联性决定了生物安全与环境健康安全协同保障的法治方式是紧密联系的，不能将生物安全问题与环境健康问题分割解决，保障生物安全与环境健康安全应由协调一致的制度体系予以回应。

由于生物安全与环境健康安全之间具有互相影响、功能互动、目标一致的内在耦合性，对两者的法治规范措施就有了协调一致、高度整合的科学根据。“协同治理”理论认为，社会系统内部逐渐分化、专门化和多样化，由此导致了目标和计划的多样性，其寻求实现子系统间的目标与实现手段的协同，进而发挥系统功效的最大化［8］。在法治领域运用协同思维，以关联性视域来审视特定法律关系，采用的分析思路与得到的研究论断显示出综合性与系统性特点［9］。在生物安全与环境健康安全协同保障方面，从价值理念的确立到政策措施、法律制度的制定，再到管理工作的开展，都旨在实现对生物安全与环境健康安全问题的一体化治理。由于生物安全与环境健康安全保障法律体系都涉及生态环境保护问题，通过维护良好的生态环境，达到保护公众健康目的。因此，可将生物安全法律与环境健康安全法律视为“生态环境法律体系”这个系统中的子系统，通过子系统之间的协调运行、互相配合，以发挥法律调控系统的整体性功能。生态环境法律体系中包含的各项法律制度以保护生物安全在内的生态安全为直接目的，以实现公众健康、社会持续发展为最终目的。这就要求在生物安全与环境健康安全法律子系统的运行过程中，立法部门不仅要考虑各规则体系追寻的价值目标，而且须统筹设计相应的法律制度，完善子系统间的衔接规则。因此，实现生物安全与环境健康安全协同保障的法治化，须以系统观为指导，整体设计保障生物安全与环境健康安全的制度措施，避免碎片化的治理思路，提升制度规范之间协调配合的治理能效。

三、生物安全与环境健康安全协同保障的法治化困境

在生态环境问题与生物安全风险与日俱增的背景下，公众对健康安全的需求提升。但保障公众环境健康的制度体系仍未完全建立，生物安全与环境健康安全法治对于公众健康保护仍不够重视。只有深入分析生物安全与环境健康安全协同保障过程中的难题，方能为保护公众健康提供有效对策。

（一）健康保护优先理念未得到充分重视

公众是安全利益的直接享有主体，环境健康安全是每个公民生存发展的前提基础。安全是环境健康安全立法的价值内核，而保护环境、维护生物安全的最终目的也在于为人类提供一个良好健康的生存、发展环境。但现行生物安全立法、环境与健康保护立法对于公众健康保障却不够重视，未能全面考虑环境风险对人体健康的影响。目前，我国生物安全立法首要目标是防范与应对生物安全风险，环境保护立法首先体现的价值理念在于保护环境、防治污染，这与保障公众环境健康安全的价值目标仍有差距。仅以保护生态环境或维护生物安全为目标的立法设计，难以满足新时代公众健康保护的需求。生物安全与环境健康安全法治协同的根本追求在于保障公众健康，凸显健康保护在立法理念中的重要性，以安排各具体法律制度实现对公众健康的协同保障。健康保护优先理念是协同保障生物安全与环境健康安全的科学指导原则，开展生物安全与环境健康保护工作应贯彻落实该原则。

《生物安全法》作为防范生物风险、保护公众健康的重要立法，在法律文本中仅有6处条文直接涉及公众健康保护，且缺乏详细的健康保护规定。其他生物安全单行法律从不同的领域来保障生物安全，由于出自不同部门，而且出台时间较早，在立法理念上对生物安全保障考量不够［10］，也难以实现保障公众健康之目的。《野生动物保护法》意在防范野生动物引起的环境健康风险，保障公共卫生安全。该法第一条规定维护生态平衡，推进生态文明建设，促进人与自然和谐共生；其虽然关注到了生态系统中“动物”的要素，却未充分考虑到公众健康保护事项，即“人”的要素。例如，《野生动物保护法》对与公众健康密切相关的检验检疫程序仅作原则性规定，缺乏可操作性，对野生动物的合理利用缺乏有效规定［11］。这些不足严重制约了野生动物保护立法的健康保护功能。生物安全法律对公众健康保障的重视不足，导致生物安全法律无法与环境健康安全法律有效配合，以共同保障公众健康。在环境健康立法方面，虽然《环境保护法》以及各污染防治单行法确立了“保护生态环境与人体健康”的立法目的，也制定了一些环境健康保护的制度措施；但这些法律条文大多较为笼统，只能为环境与健康保护工作提供基础性、原则性的法律依据，缺乏对于保障公众健康的制度措施与程序的细致规定。有学者指出，环境立法在法律制度设计上没有把环境风险与健康相联系，着眼于环境问题的逐个解决，却对公众健康问题不够重视，导致保障人体健康立法目的实际落空［12］。造成这一窘境背后的原因在于我国环境保护工作的首要任务是保护生态环境、防范环境风险，对生物威胁等环境风险可能给公众带来的严重危害认识不足。

（二）生物安全与环境健康安全法律体系的协调配合不足

实现生物安全与环境健康安全协同保障，须在一个统一、协调的法秩序领域，将保障公众健康的制度规则有机地组合成一个整体，以达到高效化的协同治理目标。法律秩序必须被当作一个整体来运行，碎片化的法律难以形成法律思维，无助于法律秩序的构建［13］。生物安全、环境与健康保护法律有着各自的立法目的、规则体系，这些法律条款多数与环境健康问题间接相关，建立的法律制度对于公众健康保障需求回应不够充分。生物安全与环境健康安全法律在制定之初对其他法律设定的价值目标考虑不足，且缺少法律制度之间的协调配合内容，因而不能形成系统化的环境健康保护体系，最终导致生物安全法律与环境保护法律不能有效协调配合保护公众健康。根据《生物安全法》第二条的规定，我国生物安全立法的调整对象主要涉及七个领域。各生物安全专门立法的直接目的是防范生物风险，设计的制度措施也各有不同，对公众健康的保护效果不够明显。我国目前的环境资源立法采取的是“单行立法”思路，针对需要规制的环境与资源问题颁布、修订单行法律予以规范。这样的立法模式较少考虑各法律制度之间的关联性，保护公众健康的需要难以被及时顾及。

现有法律制度之间协调衔接不畅，阻碍了法治协同保障环境健康目标的实现。主要表现为现行法律中的环境风险管控措施与义务规范未能考虑法律体系的整体性，与相关法律制度协调配合不够。例如，《生物安全法》在第二章规定了一系列的生物安全风险防控制度，《土壤污染防治法》在第四章规定了风险管控和修复制度，这两部法律对于生物污染物引发的土壤污染风险都能予以规制，法律制度在内容、实施机制等方面有重复交叉的部分，因而可能造成制度适用上的困难。同时，生物安全立法对生物风险产生的健康影响关注不够；环境健康安全立法则忽视了引起健康问题的生物因素。规制生物技术研发应用、外来物种入侵防范、生物物种利用问题的法律制度对于环境健康风险的防控仍须加强。而传统环境健康风险防治法律制度大多关注环境污染引起的公众健康问题，对于生物物种不当利用、生物技术研发应用引起的环境健康风险不够重视［14］。《环境保护法》第三十条规定，引进外来物种以及研发利用生物技术，应防止对生物多样性造成破坏。但此条规定较为抽象，不足以有效保护生物多样性。进行生物保护、利用及管理活动时，具体应如何操作，须遵守哪些生物安全法律制度也不得而知。《外来入侵物种管理办法》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》并未规定保障公众健康的具体制度措施，无法与环境健康安全法律制度有效配合，难以发挥保护公众健康的作用。每一项法律制度的规制范围都是有限的，生物安全立法无法对生物安全领域的环境健康保护事项一一作出规定，环境与健康保护立法也难以对引起环境健康风险的生物因素全面考虑。应对环境健康问题不仅需要体系化、专门性的制度供给，而且需要在现行法律制度之间形成有效的协调衔接机制。在法律责任衔接方面，各法律规范之间的法律责任条款对接不顺，容易导致法定义务的落空。例如，《生物安全法》第八十三条、《野生动物保护法》第四十六条规定了适用有关法律规定的法律责任，但应当适用哪些法律、处以何种法律责任，立法未作明确说明。

（三）生物安全与环境健康安全协同保障的制度供给不足

现行环境健康保护法与生物安全法对于公众健康需求的回应不足，表现为缺少专门性的法律制度针对环境健康问题予以规制。而专门化的环境健康法律制度是协同生物安全与环境健康安全法治的重要链接，也是实现生物安全与环境健康安全双重保障目标的制度基础。由于缺少专门性的制度条款，环境健康领域的制度供给严重不足［15］，致使环境与健康保护工作收效甚微。我国环境立法活动较为频繁，但涉及环境健康保障的环境健康风险预防、环境健康管控以及环境健康损害救济制度仍不够健全，缺少专门应对生物风险的环境健康保护制度。例如，《土壤污染防治法》针对土壤污染引起的环境健康风险，规定了预防与管控制度，但我国其他环境单行法未对环境健康风险防控制度作出细致规定。缺乏环境健康风险防控制度，这使我们难以做到有效的风险规制，而且使得主管部门的风险防范责任难以落实，致使无法有效防控环境健康风险［16］。在对环境健康风险预防具有关键作用的环境健康风险监测、调查与风险评估制度方面，目前欠缺具体的实施细则。在环境健康风险评估方面，健康风险评估机制的缺失，削弱了评估制度应有的预防功效［17］。环境与健康标准体系的割裂，使环境标准不能满足公众健康保护的需要。环境健康安全与公众健康权益紧密相连，但当前的制度设计不足以让公众充分参与环境健康管理工作，也缺乏对环境健康损害救济的具体规定。在法律责任制度方面，现行生物安全及环境保护法律对于环境健康安全保障的回应不足，涉及环境健康损害的法律责任制度无法有效补救公众健康损害。

四、生物安全与环境健康安全协同保障的法治完善路径

探索生物安全与环境健康安全协同保障的法治路径，是为了有效实现保护公众健康的目标。在价值理念层面，须把公众健康保护放在突出地位。在法治运行环节，须加强生物安全与环境健康安全法律体系间的协调，建立专门化的环境健康保障制度。

（一）生物安全与环境健康安全协同保障的价值理念

生物安全与环境健康安全协同保障的价值理念即开展生物安全与环境健康安全协同保障工作所欲达到的目的，是制定、实施、适用相关法律的基本遵循。生物安全、环境健康安全法律的价值目标是多元化的，也是分主次的。生物安全法、环境保护法是以人为中心的，并非以生物为中心或以生态为中心，环境法律注重防止污染以保护公众健康［18］。正确的价值理念是协同保障生物安全与环境健康安全的科学性与合理性基础。因此，首先应树立正确的价值理念。

1.优先保护公众健康

公众健康是和谐社会的重要目标。只有公众健康得到有效保障，才能实现人的全面发展以及社会经济的可持续发展。生物安全立法对人体健康的保护契合环境健康安全立法的调整范围，即与生物技术发展、生物利用引起的健康风险防范相呼应，体现了生物安全立法对正义价值的诉求［19］。2020年出台的《全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》，以切实保障人民群众生命健康为目的，在维护生物安全的同时，突出了保护公众健康的重要性。这也反映出保护公众健康逐渐成为生物安全立法的核心价值目标。因此，《野生动物保护法》《外来入侵物种管理办法》等生物安全法律，应在立法目的中增加“保护公众健康”的内容，今后开展与公众健康相关的生物安全立法、环境与健康立法都应当树立保护公众健康的价值目标。为加强公众健康立法保障，须在法律中明确相关主体的权利与义务，将环境健康保护措施融入法律体系，以确保环境健康安全立法的正当性与合理性，并实现法律体系的完整与自洽［20］。对法律的道德性之要求的遵循，可以保障实现更广泛的人生目标［21］188。只有重视人之健康的环境健康安全法才是良法；只有在环境健康安全立法中贯彻“以人为本”的思想，才能实现立法最终的价值追寻。

公众只有及时、充分地了解到可能发生的环境健康危害，才能采取有效的措施来保护自身健康安全。公众能否有效参与环境开发、决策活动，一定程度上决定了保护公众健康目标能否实现。为有效防范环境健康风险，生态环境相关部门须加强环境健康信息公开，在环境健康管理活动中充分考虑公众意见。

2.统筹预防生物风险与环境健康风险

安全作为法的基本价值，是个人的基本需要，是社会稳定发展的基本前提，也是推动国家和法律产生发展的价值动因［22］。对于由生物因素引起的环境健康风险，如若防控不力就会威胁公众健康、公共卫生安全，甚至上升为国家安全问题。发展现代生物技术、开发利用各种生物资源能够促进社会经济发展，有助于提高人民生活水平；但这一行为本身因具有不确定性、复杂性而容易产生较大的风险，可能引起环境健康安全问题。因此，应充分考虑这些风险可能产生的不利影响。具体而言，须通过立法规定各类预防风险的制度，有效防范环境健康风险。风险预防是进行环境健康安全立法应坚持的核心原则，建立以环境健康风险预防为导向的法律规范与法律制度体系是未来环境健康安全立法的应有之义。乌尔里希·贝克［23］18-19认为，威胁当今人类生存的风险是现代化的风险，是伴随工业化的一种大规模产品且随着全球化而加剧。人类无法完全了解各种环境风险的致害机理与危害后果，对风险认知常常具有滞后性。面对不确定性的环境健康风险，须采取及时、适当的管控与保护措施。因此，只要根据法定阈值标准，确认该风险有可能造成公众健康损害，就应当采取预防措施［24］。生物风险的不确定性更大，相较于环境污染来说更难识别，甚至在科学上都可能无法判断一些现代生物利用活动是否会导致危害发生。因此，市场主体在开发应用生物技术、开展生物利用活动时，更应以审慎的态度充分考虑该行为可能带来的不利影响，综合衡量行为所带来的利益；同时由行政机关通过相应的制度措施防控风险，实行风险评估、风险管理以及安全监控机制［25］，以促使现代生物技术健康有序发展，保障公众健康。在生物安全与环境健康安全协同保障过程中，管控环境风险须兼顾考虑应对生物风险与公众健康威胁，协同运用各种风险防范措施。在环境与健康管理保护工作中，须同时考虑生物安全与公众健康保护需求，采取预防措施一并防范生物风险与环境健康风险。

3.促进社会经济、生物安全与公众健康保护协调发展

社会经济、生物安全以及公众健康三者是密不可分、辩证统一的。发展社会经济能够更好地保障生物安全，为保护公众健康提供必备的物质条件；良好的生物安全环境是社会经济发展的前提基础，也是公民健康生存发展的可靠保障；公众健康则是社会经济发展、维护生物安全的根基与最终目标。只有维护好生物安全、提高公民健康水平，才能实现社会经济的可持续发展。党和政府始终把人民生命安全与身体健康放在首位，坚持以人民为中心的根本立场。由此，环境健康安全立法应以保护公众健康为首要目标与优先价值位阶。对于生态环境立法而言，面对环境问题损害公众健康的情况，“健康优先”应在“环境保护优先”的基础上作为环境保护立法的价值取向［26］。在今后的法治工作中，要合理安排保护生态环境、维护生物安全、发展经济与保护公众健康的价值序位，应充分认识到保护生态环境、维护生物安全以及实现经济发展是为了更好地保障公众健康，健康保护优先应成为环境立法遵循的基本原则。以健康为中心的价值理念，是生物安全与环境健康安全法治的共同追求。在实施健康中国战略时期，环境健康安全法治应当积极回应国家发展战略需求，将环境保护与健康保护相结合。

（二）生物安全与环境健康安全保障的法律协同机制完善

实现生物安全与环境健康安全协同保障，须促使生物安全制度与环境健康安全法律协调衔接，形成全方位保障公众健康的法律制度体系。法律法规存在于一定的规整脉络中，各项规定彼此须相互协调、逻辑一贯，以避免产生相互矛盾的决定［27］6。任何一部法律都难以单独实现公众健康保护、预防环境健康风险、维护生物安全等目的；须推进法律之间的系统化衔接，从而实现系统、综合、全面保护的立法目标［28］。加强公众健康保护，不仅要制定专门的法律制度，还须使法律制度之间能够协调配合。生物安全立法与环境健康安全立法不是互相隔离的，而是相互联系、彼此影响的，共同起到保护公众健康的作用。对于生物风险引起的环境健康问题，主要适用环境健康安全法律；预防生物风险则应适用生物安全法律。做好法律制度间的协调衔接工作，首先须注意各个立法的功能定位与调整范围，对于本法难以规制的事项，应明确指引适用其他法律中的制度规定。例如，对于生物污染物引发的土壤污染风险，虽然《生物安全法》也有所涉及，但《土壤污染防治法》是专门规制土壤污染风险的特别法，应优先适用《土壤污染防治法》中的风险管控制度。环境健康安全法律可针对环境与健康保护工作，设计环境健康风险预防法律制度。但环境健康安全立法不可能面面俱到，对环境健康风险预防的细节性事项全都予以规定。在《环境保护法》中不能详尽规定的生物风险防范制度、环境健康保护制度，应由相应的生物安全立法、环境健康安全专项立法进行详细规定。在环境健康安全立法的过程中，须注意环境健康安全与生物安全密切相关。推动环境健康安全立法要以生物安全思想为指引，环境健康安全立法不仅是保护公众健康的重要举措，而且是贯彻生物风险预防理念的重要途径。因此，在将来开展环境健康保护立法时，应注意环境健康法律与现行环境保护法、生物安全法之间的对接，避免法律规定间的重复与冲突。

在生物安全立法的过程中，立法机关应理顺生物安全法律与环境健康安全法律的关系，避免法律条款之间的冲突。可以概括总结环境健康安全法律的理念、原则、制度，将能够同时适用于生物安全立法与环境健康安全立法的制度规定纳入生物安全法律制度中。同时，也要做好生物安全单行法的立、改、废、释工作，使生物安全法律与环境健康安全法律形成制度合力，共同规制生物风险引起的环境健康问题。坚持保护公众健康的立法目标与风险预防法律原则、实施风险预防法律制度，是生物安全立法与环境健康安全立法相契合的一面，在立法内容中都应有所体现。建议在《外来入侵物种管理办法》《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》等防范外来物种入侵的法律规范中，规定公众健康保障的具体措施。在做好立法衔接工作的同时，还须完善生物安全法律体系内的相关制度。考虑到野生动物引起的疫病传染风险对公众健康威胁巨大，野生动物保护法律制度须进一步优化。建议在野生动物保护立法中，增加“保护公众健康”之立法目的，扩大野生动物立法的保护范围，设定一些更为主动的防范机制，如高风险野生动物目录、高风险野生动物处置许可制度、人畜共患病防治机制［29］243-244。

在法律责任协同保障方面，应注重法律责任之间的协调衔接。在环境健康安全立法中应规定适用其他法律时的衔接条款，明确所适用的法律以及应承担的法律责任。对于不适宜由环境健康安全立法规制的环境健康侵权，应交由《民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》予以规制，并作好立法之间的协同配合。

（三）构建公众环境健康保护的专门制度

以专门化的法律制度体系保护公众健康，是生物安全与环境健康安全协同保障的有力依托。确保公众健康与生态安全是制度体系首先应实现的目标，环境健康保护相关制度短板须优先得到弥补［30］。制定专门化的环境健康安全保障制度，即在生物安全、环境保护法律中规定公众健康保护内容，赋予制度规则之健康保障能效。环境健康安全专门制度可分为风险预防制度、过程管控制度与损害救济制度。

首先，风险预防性法律制度主要包括环境健康风险监测、调查、评估制度，重点对生物因素引起的健康风险进行监测、调查与评估，实现生物风险与环境健康风险的协同控制。生物风险既可能影响公众的生命健康，也可能造成生态系统适应性降低、生物遗传资源丧失等一系列严重后果［31］；必须通过风险预防法律制度提前进行管控，以减轻由风险产生的不利影响。环境健康风险监测是对影响人体健康的环境因素进行动态的监视、测定，以掌握环境健康风险变化状况，并逐步建立统一的环境与健康监测网络，实现对包括生物风险在内的环境风险的统一监测。环境健康风险调查指针对特定的环境健康事项开展专门的调查活动。韩国《环境健康法》规定的健康影响调查请求制度值得借鉴。公众因环境有害因素造成健康损害或担心自身健康损害的，可向环境部长提出调查请愿书。当环境部长确认健康影响调查申请为必要并经过委员会审查后时便可实施调查［32］。环境健康风险评估是根据监测、调查工作获取的信息数据，进行环境健康风险识别，并评估风险发生的概率与危害程度。落实风险评估制度，须完善环境健康风险评估的实施程序，对环境健康损害鉴定评估机构的资质条件、评估程序、法律责任予以立法规定，并由相关部门发布相应的环境健康损害鉴别标准［33］。

其次，过程管控类法律制度主要包括环境健康标准与环境健康审查制度。环境健康标准指为保护公民健康而规定的环境中有害因素的限量，以及根据环境特征与人体健康安全要求而制定的技术指标。环境健康标准是环境健康安全法律有效实施的基础，建立以保护公众健康为目标的环境标准体系十分重要。例如，美国《清洁空气法》《清洁水法》以公民健康为基础的标准来衡量环境污染限值，根据公共健康安全底线规定污染限值，并通过环保局与法院来执行这些限值［34］。美国《清洁空气法》要求制定两种不同的国家空气质量标准，包括能为公众健康提供足够安全保障的基本标准与能够保护公众福祉的二级标准［35］。完善环境健康标准，须结合维持生物安全的水平标准，确立以公众健康项目与生活环境项目为环境标准的基本类型，制定生物危害导致的健康损害评价标准、健康监测标准以及风险评估标准［36］191-192。环境健康审查要求在环境健康管理工作中应谨慎审查生物技术应用、生物资源利用行为。当生物技术应用与环境利用行为被评估为有害时，行为主体应在环境健康主管部门的审查下进行应用或利用。主管部门对新技术、新物质的应用与使用进行监管，建议由生态环境部与有关行政机关协商审议，在对新技术或物质进行评价后，可限制具有潜在风险性的新技术应用或者物质使用。

最后，损害救济类法律制度主要包括环境健康安全应急处置、环境健康损害赔偿。环境健康安全应急处置指行政部门、企业应建立预警与应急处置系统，针对生物风险、环境健康风险制定预警应急方案，有需要时及时发布预警信息，并采取现场应急处置措施。美国《综合环境反应、补偿与责任法》明确了主体责任以及治理费用的连带责任，规定国家应急计划与救助行动［37］。通过立法明确规定环境健康损害赔偿制度，使受害人能得到及时、充分的救济。环境健康损害赔偿针对环境损害事件导致的公众健康受损，规定责任主体承担环境健康损害责任、赔偿范围与赔偿数额，是保障公众健康权益的重要制度。美国环境健康损害赔偿范围较为广泛，包括医疗费用、收入损失、死亡与伤害、精神损失、财产损失、惩罚性赔偿、按日累计赔偿等一系列赔偿内容［38］。扩大环境健康损害赔偿范围，不仅能够全面填补受害者的损失，而且对违法者也会产生一定威慑。除了根据相关法律、司法解释，追究行为主体的损害赔偿责任，还可以考虑建立损害赔偿社会化的健康损害补偿基金。损害补偿基金具有补充性，当受害者无法从法律上的其他途径获得损害赔偿金时，由该基金补偿受害人的具体损害［39］175。例如，规定从事环境健康高风险活动的企业应购买环境健康强制责任保险，设立环境健康损害赔偿基金。在特定情形下，政府负责对遭受严重环境健康损害的公民进行救助与适当补偿。

五、结 语

在生态文明与健康中国建设时期，为防范生物风险、应对环境健康问题，提升生物安全与环境健康安全法律制度间的协同效力是实现生物安全与环境健康安全协同保障的关键所在。生物安全与环境健康安全协同保障的法治工作应遵循以公众健康保护优先为中心的价值理念，围绕风险预防、过程管控、损害救济构建体系化的制度系统。要实现公众环境健康保护目标，不仅要加强法律制度之间的协调衔接，还须增强现行生物安全、环境与健康保护法律制度对公众健康的保护效能。唯有如此，才能为生物安全与环境健康安全协同保障提供有效的制度基础。

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On the Legal Path of Collaborative Guarantee of Bio-safety and Environmental Health and Safety

HAN Lilin YANG Xitong

（School of Economic Law， Northwest University of Politics and Law， Xian 710122， Shaanxi， China ）

Abstract：Bio-safety is closely related to environmental health and safety laws and systems， so it is necessary to coordinate the governance of bio-safety and environmental health and safety issues. Due to the insufficient implementation of the concept of prioritizing public health protection， the coordination between bio-safety and environmental health and safety systems is not smooth， and there is a shortage of specialized systems to achieve coordinated guarantee of bio-safety and environmental health and safety. As a result， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety has poor effect in achieving public health goals. Therefore， the collaborative guarantee of bio-safety and environmental health and safety should adhere to the value concept of prioritizing public health protection， and promote the coordinated development of socio-economic， bio-safety， and public health protection. To achieve the synergy between bio-safety and environmental health and safety， it is necessary to promote the coordination between the legal systems of bio-safety and environmental health and safety， and to build a specialized legal system for the synergy between bio-safety and environmental health and safety.

Key words：bio-safety; environmental health and safety; health protection priority; collaborative guarantee; institutional connection