地方竞争与区域协同导向下先进制造业政策适配性评估

卢扬帆 张紫燕 卞潇

摘 要：  先进制造业作为引领经济高质量发展的基础力量，政府政策支持是增强其竞争力与协同度的必要条件。在地市层面，先进制造业政策普遍孤立且内容同构。政策适配性作为专门的理论视角有助于解决此类问题。它包括政策竞争取向与产业竞争力适配、政策配置水平与供给能力适配、政策协同取向与产业协同度适配三个维度，突出积极政策目的和相对需求标准。进一步构建评估的操作化方案并用于粤港澳大湾区九市实证分析，发现部分地市政策在相应维度的适配性欠佳且行业差异较大，政策目标未能紧扣产业结构中的短板进行设置，政策工具泛化且统筹分工机制不健全。为此，可从政策导向与要素选择、资源利用与政策创新、权责划分与统筹协调等方面着力，推动地市先进制造业政策适配性提升。

关键词：政策适配性；先进制造业；地方竞争；区域协同；相对需求

中图分类号：F276.44     文献标志码：A     文章编号：1009-055X（2024）03-0017-12

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2024.03.003

一、引 言

先进制造业是引领产业转型升级与高质量发展的基础力量，是抢占未来经济和科技制高点的关键因素。我国先进制造业发展需要把握产业竞争力与区域协同度两个重心：前者是站在地方或行业个体立场，强调其技术含量、市场地位及引导效能提升；后者则是基于区域整体或地方联动视角①，强调各地产业子系统之间协调互补，避免无序竞争。这两种导向相辅相成，不可或缺。但从现实来看，不同层次地方普遍面临主导产业趋同、集聚支撑乏力、技术设备“卡脖子”难题，产业链公共知识与风险抵抗能力不足。这些障碍单靠产业体系或市场规律自身难以破除，亟待作为“守夜人”的政府精准施策，所以政策扶持是增强先进制造业地方竞争力和区域协同度的必要推力。

在过去几个“五年周期”里，地方政府对先进制造业支持发力较猛。相关政策在给产业发展带来瞩目成就的同时，也面临两类典型问题：在个体层面，政策往往关注自身，缺乏与同级横向或先进经验的比较；在整体层面，政策逐层对标上级，产业定位与任务措施同构严重，政策内容模板化。以往研究先进制造业多以省（自治区、直辖市）或行业为单元，如果深入地市层级，则问题更加突出。本文以政策适配性评估作为专门的理论视角，将粤港澳大湾区内广东省九个地市具体包括广东省广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市。（以下简称粤港澳大湾区九市）作为研究对象，在地方竞争与区域协同双重导向下探讨其先进制造业政策问题，力求对各地市政策进行系统诊断，强化其因地制宜属性和内容、措施效度。政策适配性在逻辑上是检验产业政策功能是否发挥的标尺，关注产业发展提出的需求是否得到政策回应，或说产业政策有无将地方所拥有的资源、条件充分利用；所以评估应该跳出就政策论政策的思维，突出产业需要与政策回应的有机连接。

二、文献述评与理论视角

（一）已有文献对政策适配性的研究经验

已有文献中，政策适配性的英文一般写成policy adaptability，专指政策自我调整以适应环境变化的能力。但在具体分析时，角度较为复杂，大致可分为以下三种：

一是政策目标-工具的适配。政策工具作为连接政策目标与结果的纽带，其合理性是目标顺利达成的保证，也是政策绩效评估的重要考量［1］。为了让政策执行有效应对动态的经济社会情境，政策工具设计应该具有前瞻性，即能在发展的条件下帮助问题解决［2］。从这一视角出发，学者们多基于政策文本、利用内容分析法探讨被选政策工具能否服务于目标落实或推动目标完成。付舒［3］通过梳理不同情境下养老金融发展的政策目标与政策工具，分析二者适配状况从而探寻更加优化的政策着力点。敬永春等［4］基于补偿性适配理论构建了政策工具-人才供应链的二维分析框架，具体讨论四川省高技能人才培育政策结构适配情况并提出其目标、工具等改进建议。王炎龙等［2］针对社会组织政策进行了内容梳理、交叉分析和网络量化分析，发现目前该领域政策存在明显的政策目标-主体-工具不协调问题。

二是政策供给-需求的适配。理想的政策供给由政策需求诱发，但后者却非前者的充分条件，在政策实施中发现政策供给失效的情况屡见不鲜，或者由于政策执行主体的理性选择使真实的政策供给跟预期计划发生偏离［5］。这一视角的研究多针对政策供需主体，采用问卷调查或量表测量等方式了解他们对政策的认知，进而分析政策供给滞后的表现或供需失调的原因。徐福志［6］在讨论浙江省自主创业政策问题时，利用实证数据对政策供给、需求两方面进行了统计分析，归纳其矛盾的具体呈现。杨林［7］从效率-公平与供给-需求角度考察我国区域文化政策特征，应用耦合协调模型来判断31个省（自治区、直辖市）公共文化服务的供需协调关系。徐德英等［8］基于对北京市创新创业政策的梳理和企业调研构建了该类政策供需匹配模型，并对有关企业对各级政策供需适配的评价进行问卷调查。向玉琼［9］假定政策制定者为有限理性的经济人，在面对利益时更偏向机会主义，导致个体选择背离集体最优决策，政策供给因此失灵。

三是政策行为-环境的适配。不同于前述以具体指标或量化计算为标准，部分研究重点关注不同政策主体行为跟外部环境之间的权变互动关系。洪勇等［10］基于博弈论探讨了政策门槛高低与企业申请享受政策行为的适配状况，发现在研发补贴起点条件附近的企业存在明显的规避政策倾向。何源等［11］根据政策领域－时间双重规限逻辑，利用逐步回归法确定影响政策协同的各项指标灵敏度，发现“中央—北京”和“中央—深圳”的政策措施协同性大体一致。姜雨等［12］以外生技术选择与人力资本适配为主题，探索二者间的动态适配机理以及多重适配均衡状况。彭纪生等［13］针对创新发展政策的实证研究，利用扩展的柯布-道格拉斯生产函数预测了不同政策要素与经济绩效之间的协同关系。

上述经验给特定范畴的政策适配性评估提供了参考。不难发现：第一类研究聚焦在政策内部具体要素层面，包括政策目标、工具、主体、程序等。除了分析政策目标-工具适配之外，也可探讨其他要素的两两适配关系。某种程度上，这应该称为政策要素之间的协同性研究，它跟政策适配性内涵存在差异。第二类研究尝试对政策需求或供给加以测量并将二者匹配。它的关键挑战在于测量技术是否科学以及适配性判断的逻辑。目前多数是通过问卷来获取主观感知，调查对象集中在企业等微观主体，对行业、地区综合需求关注不足，所以评估过于琐碎，不够客观。第三类研究聚焦环境因素对政策行为的影响及其调适，蕴含博弈论、时间-空间以及认知-心理等多重视角，形成多种判断逻辑。但它预设了政策主体积极适应环境的主观理性，实际上已进入政策执行分析的范畴。就政策系统与环境系统相互适配而言，应该站在中间的立场，不能偏向其中一方，所以最好从政策行为的先入思维中退出来，将政策与环境两者对等考虑。

（二）理解政策适配性的关键要旨

本文对政策适配性的理解不同于前述三种取向，而是从政策系统的整体视角出发，聚焦产业政策与其诞生、应用的地方（行业）环境之间关系，尝试解析二者内容、结构以及综合适配性。政策适配性构成特定的理论视角，因此有必要进一步明确其内涵要旨。

一是该视角主张政策体系与产业环境整体适配，强调产业需求与政策回应。为摆脱以往研究陷入微观层次、缺乏整体思维的局限，强化政策解读和产业分析的有机连接，本文从政策系统角度切入，提供政策（执行）体系与产业环境（地方条件）相互对照的另一逻辑。该逻辑强调先进制造业和政府政策双向作用，特别是在考虑产业竞争与协同发展基础上重视政策对产业的影响，同时关心产业演进对政策调整的反馈。更深层次地，通过探析产业和政策综合适配性可实现对两者映射关系的充分解读，促进两个系统相互协调与稳定发展。政策适配性评估有利于深入理解先进制造业发展情况，夯实政策与产业相互促进机理，为优化政策制定提供建议。

二是该视角以地方竞争和区域协同为导向，突出相对需求的评估标准。地方竞争和区域协同分别提出了对先进制造业发展的不同要求。地方竞争重点强化地方产业在市场上的竞争能力，具体表现为技术水平、产品质量、市场占有率和市场份额等的比较优势或竞争优势。提升地方产业竞争力可以促进技术创新、提高产品质量，同时改进生产效率、降低成本，在国家经济布局中占据优势地位。区域协同则着重关注不同产业子系统之间的协同配合程度，包括地方与行业间的合作、共享资源和信息、利用产业链和价值链等。提高区域协同度可以促进资源共享和配置优化，形成更为完整的产业生态，增强集群效应和规模效益。先进制造业发展要兼顾竞争力与协同度。如果只强调竞争而忽略协同，容易导致地方产业紊乱和无序；反之，则难以激发行业发展的创新动力。在全球化和市场竞争加剧背景下，未来产业政策应立足具体行业特点，突出相对需求的评估标准，实现竞争与协同导向均衡。

三是该视角强调政策配置应充分依托地方财政资源，彰显积极政策和物尽其用价值。产业政策为促进产业提质增效而生，一个国家或区域的产业政策蕴含产业发展的核心诉求。一方面，政策配置水平依托于地方财政能力，各地应寻求政策配置水平跟地方财政资源的适配。另一方面，积极政策导向要求地方充分利用甚至适度超越其能力限制。如果某地先进制造业发展已达到较高水平，增加政策供给所带来的边际效益趋于下降。相反，产业处于相对弱势地位的地方如若强化政策供给，就有可能为其先进制造业扩容提质补充动能，争取赶超。因此，政策配置应最大限度地利用地方经济财力，这也是贯彻积极有为产业政策目标的具体表现。

三、政策适配性评估的思路与方法

（一）评估指标框架

基于上述理解构建先进制造业政策适配性评估的指标框架，包括两个层次、三个维度和若干具体测量指标。

一是地方竞争导向的个体层次评估。该层次围绕地方政策如何作用于产业竞争力提升，分析政策内容与竞争取向适配状况。首先，地方产业竞争力可以通过产业相对规模（特定产业增加值占工业增加值比重）、平均区位优势（各具体行业的显示性比较优势）来观测，得出各地先进制造业综合发展（竞争力）水平的评估结果。地方政府政策应致力于帮助当地先进制造业在区域的竞争力，使其位次得以维持或进一步提升，这就要求政策设计在内容上强化竞争力取向，如通过设置约束性考核目标、部署有针对性的任务措施来积极发力。其次，一个地方产业政策能提供多强的目标拉动或任务驱动，在很大程度上取决于当地政府能够调度多少公共资源，即其经济实力与可用财力（合称政策供给能力）。政策适配性评估必须将产业竞争力与政策竞争取向的适配性、政策供给能力与政策配置水平的适配性结合起来，借助产业竞争力、地方经济财力与政策目标任务、政策数量及结构配置等一系列观测指标，才能获得公正的评估结果。

二是区域协同导向的整体层次评估。该层次围绕产业布局结构中的地方之间协同目标，分析政策如何作用于特定区域先进制造业协同度提升。区域产业协同可考虑不同地方主导产业之间的相似度，通过专业化指数加以衡量，它将获得区域内各地两两配对的协同度高低分布。正常情况下，两个地市的产业结构越接近，其协同度越差，即需要更加有力的政策措施来引导产业错位发展，包含且不限于部署产业互补、促进产业关联、推动产业共建等，把原本属于弱势的产业加以补充强化，凸显跟其他地市差异。归结起来，先进制造业政策适配性评估必须考虑产业协同度与政策协同取向之间匹配，通过指标组合建立产业需求跟政策回应的清晰比对，为相应政策调整提供依据。

严格来讲，上述指标框架不是规范的评估指标体系，因为末级观测指标之间并非平行逻辑，而是要通过两两组合的匹配程度分析来获得评估结论。由此，在适配度的判断上，本文引入梯度适配的理念，建立一致性和反一致性两重标准。在同一区域内，所谓一致性即地市先进制造业竞争力与政策竞争力取向、协同度与政策协同取向的评估结果位次相近，可认为两者相互适配。它对应的是产业竞争力或协同度保持性目的，因为如果政策竞争取向或协同取向弱于产业竞争力、协同度要求，将导致后者失去有效支撑，面临倒退或下滑压力。所谓反一致性，要求地市政策的竞争取向与协同取向评估位次高于其产业竞争力、协同度位次，才能认定两者相互适配。它对应的是产业竞争力或协同度提升性目的，因为地方的产业竞争力或协同度如果处于较低水平，就需要更加强力的政策措施来推动进步，这样才有望实现赶超。本文在实证评估与结果分析中，对这两类判断逻辑结合使用，以求科学合理。

（二）评估实证方案

立足指标框架所规定的评估维度及其相互关系，须对各项指标的计算方法、评分规则与数据来源具体设计，下面以粤港澳大湾区九市为例进行详细说明。

1.地市先进制造业竞争力与协同度测量

产业竞争力评估的产值相对规模指标使用先进制造业增加值占地市工业增加值的比重来反映，平均区位优势通过显示性比较优势指数取平均值来体现。显示性比较优势（RCA）指数又称为产业区位指数，最早由Balassa［14］提出，用来衡量一个国家某类产品在世界同类产品中的份额与该国所有产品在世界总产品中所占份额的比率。置于粤港澳大湾区场景，可用以下公式计算：

RCAij=（Xij/Xtj）/（Xiw/Xtw）（1）

式中，Xij表示j地市i产业的产值；Xtj表示j地市工业总产值；Xiw表示粤港澳大湾区九市i产业的总产值；Xtw表示粤港澳大湾区九市工业总产值。RCA指数在0.8（不含）以下、0.8～1.25（不含）、1.25～2.5（不含）和2.5以上分别代表j地市i产业比较优势弱、较弱、较强与很强。因为先进制造业由多个具体行业组成，每个地市各行业都有RCA指数，本文用其按行业比重的加权平均值代表地市综合区位优势。至于它跟产值相对规模怎样合成总体的竞争力指数，则通过粤港澳大湾区九市横向比较将各自转化为5级评分，消除量纲影响再求平均值。

产业协同度测量常见的方法有结构相似或差异系数、专业化指数、区位商等。本文选择克鲁格曼专业化指数，它实际是不同地方之间行业结构差异或分工水平的体现，计算公式如下：

Knm=∑Ii=1YinYn-YimYm （2）

式中，n、m表示两个不同地市；I表示纳入计算的先进制造业行业总数；Yin表示产业i在n地市的产值；Yn表示n地市先进制造业总产值；Yim表示产业i在m地市的产值；Ym表示m地市先进制造业总产值［15］。K值介于0～2，越趋近2代表两地产业结构越不相同，专业化分工越好。针对粤港澳大湾区九市，每个地市均与其他八市组合分别计算专业化指数。但从政策上讲，要求各市政策部署跟全部八市的产业合作既不现实也无必要；故以各市为中心取8个指数的算术平均值代表其先进制造业在大湾区的总体协同状况。

在数据来源方面，《广东省先进制造业发展“十三五”规划》将高端电子信息制造业、先进装备制造业、新材料制造业等6大产业作为先进制造业发展重点，但遗憾的是粤港澳大湾区九市大都未公布这6个行业数据。跟先进制造业外延接近的高技术制造业统计了电子及通信设备制造业、计算机及办公设备制造业、信息化学品制造业等6类产业（2017年起减为4类）数据，但数据仅公布到省级层面。本文的替代方案是用《国民经济行业分类》中与之相似的计算机、通信和其他电子设备制造业，通用设备制造业，专用设备制造业，电气机械和器材制造业，汽车制造业，医药制造业，化学原料和化学制品制造业等7个行业来估算。尽管两类统计的具体产业增加值或有出入，但是特定行业在地市和区域中的占比仍然接近，代入竞争力与协同度公式可知结果偏离较小。而后者在广东省及各市统计年鉴中可完整获取，计算时使用2021年公开的数据。

2.地市先进制造业政策取向与配置水平测量

一是政策竞争取向。从地市政策中为提高当地产业竞争力而采取的措施有效性（特别是横向相对优势）来考虑，政策目标强度、任务措施力度是两项最有代表性的指标。本文贯彻政策文本—内容要点—比较评分的逻辑：先概览粤港澳大湾区九市政策，通过内容分析提炼出对应指标的若干项观测点；然后以各市为单元逐条查找其政策体系覆盖观测点的数量及效度，进行模糊综合评价。政策目标强度针对先进制造业提质增效最核心的产业规模、产业布局、产业创新三类目标，综合地市设置目标值的高低、完整性与量化程度给予5级评分；任务措施力度针对地市政策中的组织机制建设（具体包括领导统筹机制、任务分工机制、协调沟通机制等观测点），资源投入方式（具体包括财政补贴、税收优惠、资产划拨，金融支持等观测点），产业要素动员（具体包括核心技术攻关、高端人才引育、市场需求促进、管理效能提升等观测点）三个方面，综合其内容完整度、措施清晰度和有效性给予5级评分。为简化计算，不同指标和观测点采用相等权重。

二是政策配置水平。其反映地市先进制造业政策供给的数量是否充足，政策类型与结构配置是否合理，以公布的政策文件及其内容分析为依据进行衡量。其中政策文件数量在各地市都有一个客观值，通过横向比较转化为5级评分；政策结构化程度则根据各市政策中综合/专项规划类、实施意见/细则类、资金投入/管理类文件的数量配置及其目标任务、内容框架之间相互衔接的效度，由研究者按5级梯度进行模糊评分。

三是政策协同取向。类似地，以地市政策中为提高当地产业协同度而采取的措施来评估，概览政策内容可将其归纳为部署产业互补、促进产业关联和推动产业共建三个方面。部署产业互补关注地市之间政策重点支持的行业是否互补，实现错位发展；促进产业关联关注不同地市政策是否进行产业链上下游分工或配套产业关联的部署支持；推动产业共建考察有关地市在共建产业园区、产业转移承接方面的合作情况。因为产业协同以两个地市匹配为单元，政策协同取向的具体指标测度也按此逻辑，并通过算术平均值来代表地市总体的政策协同性。其中部署产业互补和推动产业共建可依据相对明确的客观事实（地市之间重点支持的行业是否错位互补，政策部署的产业共建和产业转移承接园区数量），以横向比较方式评分；促进产业关联则需按照政策内容解析，进行模糊综合评价。各项指标也按5级评价尺度，指标和观测点之间保持相等权重。具体如表1所示。

在政策样本采集方面，先进制造业政策边界存在一定模糊性。现有研究一般收集地方政府或其职能部门正式出台的所有可能获取的文件，将它们组合之后系统阐释各地支持产业发展的政策主体、政策目标、政策工具和政策程序等信息，是进行政策内容取向与配置水平分析的完整窗口。本文利用3个渠道逐个查找粤港澳大湾区九市在“十三五”期间出台的政策，力求“三角互证”：一是在地市政府及其职能部门官方网站相应栏目检索先进制造业或其子类行业关键词；二是在百度、搜狐等主流搜索引擎检索地市+产业，从输出结果中筛选有效的政策信息；三是在相关政策文献数据库（如“北大法宝”、中国产业政策网）中按地区检索。经过比对验证，最终获得粤港澳大湾区九市（仅限市本级）共64项政策样本，建立基础资料库。

3.信度与效度检验

作为结构化的定量测量方案，其整体科学性与合理性需要经过检验方可付诸应用。我们引入两种方法进行检验：一是专家论证法。论证指向评估指标框架与权重分配等，旨在验证效度。通过设计专家咨询问卷，逐个维度将评估指标做成咨询问题，在2023年2月8日—2月15日用电子邮件向50位专家发出咨询请求，回收有效问卷45份；覆盖中国人民大学、厦门大学、中山大学等国内9所高校22名理论专家以及12名政府实务专家、16名企业家代表。调查结果显示：专家们高度认同所设计的指标结构和配置，对于专家有不同看法的个别观测点则依反馈意见进行了调整。二是再测比较法。论证指向具体指标模糊评价规则与政策内容解读，旨在验证信度。要求多名研究者同时阅读各地市政策样本并按指标进行评分，相同研究者在时隔2周后重新阅读和评分，对比两套评分结果，发现相似度达到93.7%，表明测量结果的稳定性良好。

四、粤港澳大湾区九市先进制造业政策适配性评估结果

概览粤港澳大湾区九市先进制造业政策配置，总体情况如下：一是从政策类型看，实施意见、资金管理类文件最多（约占43%，平均每市3.1份），综合产业规划覆盖面最广（约占23%），每个地市均出台了先进制造业发展“十三五”规划或阶段行动计划类政策（广州等5市两项都有），具体行业规划则集中在若干地市的优势产业，如广州的汽车产业、深圳的半导体与集成电路、江门的新能源新材料等。二是从数量看，广州、东莞印发文件最多（均超过12份），珠海、惠州、江门、肇庆各市于公开渠道仅找到3～5份，出台政策较多的地市其类型配套、要素衔接与内容结构化程度也相对较好。三是从政策目标看，广州、惠州和中山围绕先进制造业规模增速、行业布局及创新效能维度都提出了清晰可测的考核指标，佛山和肇庆仅就产业整体规模设置了定性目标。四是从任务措施看，深圳、东莞在机制建设、资源投入、要素动员上呈现全面部署特点；惠州、江门相对侧重于机制建设（明确了市级部门责任并强化统筹协调）；珠海、佛山侧重于资源投入（多种手段加力扶持）；中山、肇庆较为薄弱。五是从政策协同看，各地总体横向关照不足，其中产业互补的亮点有广州-肇庆根据自身条件错位发展汽车整车和零部件制造等，产业关联的亮点有佛山-肇庆、中山-江门等就新能源、新材料形成产业链分工与协作配套，在产业共建上有深圳-惠州、深圳-东莞等就生物医药、3C产品制造等共建若干集聚区。

（一）产业竞争力与政策竞争取向适配关系

首先，粤港澳大湾区九市中先进制造业增加值占所在地市工业增加值的比重前三位依次为深圳（64%）、珠海（56%）、惠州（54%），后两位是肇庆（26%）、江门（33%），广州居中（46%）。这与各市先进制造业绝对规模排序略有差异，比如广州、东莞的产业增加值位列二、三，但相对规模不及珠海、惠州。其次，粤港澳大湾区九市的平均RCA指数，广州（2.616）、佛山（1.982）最高，惠州（1.271）、东莞（1.149）较低；尽管除东莞外，其他八市平均RCA指数都在1.25以上（总体区位优势较强），但地市之间仍表现出较大差异。这与各市工业体系中先进和传统制造业的配置以及行业分布特征紧密关联。具体来看：广州拥有比较优势最强的是汽车制造业（RCA指数4.423，增加值占全市49.5%），同时其医药、化学等行业也不弱（RCA指数在1.25以上）；深圳的计算机、通信和其他电子设备制造业增加值占全市77%，但RCA指数为1.553（在粤港澳大湾区九市的比较优势仅为较强）；所以合成的先进制造业总体区位优势中，广州居于粤港澳大湾区九市首位，深圳位列第7。在此基础上，按照横向比较5级评分的逻辑计算各市先进制造业竞争力综合等级，具体如表2所示。广州为最高（评级4.0），其次为深圳、珠海、佛山（评级在3.0～3.5），再次为惠州、中山、肇庆、东莞（评级在2.0～2.5），最后为江门（评级1.5）。

其次，利用既定方案对粤港澳大湾区九市政策进行内容分析，取得政策竞争取向及其具体指标评分等级，如图1所示。可以看出在政策目标强度方面，广州、惠州、中山最高（评级5.0），佛山、肇庆较低（评级1.0）；在任务措施力度方面，东莞、深圳评级为5.0，中山、肇庆评级为1.0。综合来看，政策竞争取向大致分成四个梯队：广州、东莞、惠州为最高（评级在4.0以上），深圳、珠海、中山为其次（评级在3.0～4.0），佛山、江门较低（评级在2.0～3.0），肇庆最低（评级低于2.0）。

把两类评价关联起来：根据一致性判断逻辑，广州、深圳、珠海的政策竞争取向跟产业竞争力评级处于相同梯队；再根据反一致性逻辑，东莞、惠州、中山、江门的政策竞争取向评级高于产业竞争力评级。总体认为这些地市的先进制造业政策在竞争维度适配性优良，若其政策内容稳健延续，则可预期它们产业的相对竞争力将能够维持甚至进一步提升。

（二）政策供给能力与政策配置水平适配关系

在政策供给能力上：各市生产总值占粤港澳大湾区九市的比例以广州、深圳最高（约30%且两者相当），其次为佛山、东莞（约12%且两者相当），其余地市接近（约4%）；各市一般公共预算收入以深圳最高，广州次之（仅为深圳的44%），佛山、东莞居第三梯队（仅为广州的40%），江门、肇庆最低。按横向比较的5级评分并取平均值，深圳（评级5.0）、广州（评级4.0）的政策供给能力为第一梯队；没有地市进入第二梯队；佛山、东莞（评级均为2.5）为第三梯队；其余五市（评级均为1.0）为第四梯队。在政策配置水平上，同样依据各市政策样本的数量及其内容分析，结果如图2所示。可以看出，广州、东莞（评级5.0）处于第一梯队；深圳、佛山（评级4.0）处于第二梯队；中山（评级3.0）为第三梯队；其余地市（评级2.0）为第四梯队。综合一致性与反一致性判断逻辑，除深圳外的8市先进制造业政策适配性在供给维度都可认定为优良，其中东莞、佛山、中山3市的政策配置水平梯度高于政策供给能力，若得以维持将有助于产业竞争力提升。

（三）产业协同度与政策协同取向适配关系

将粤港澳大湾区九市两两配对进行专业化指数计算，结果如表3的左下半部分。可以看出，不同组合的产业协同情况差异较大。其中深圳-肇庆、深圳-佛山、深圳-中山、广州-深圳、深圳-江门、东莞-肇庆的专业化指数均大于1.1，表明这些地市之间先进制造业同构性低，产业分工程度较好；珠海-中山、惠州-东莞、中山-江门、佛山-中山的专业化指数均低于0.5，表明这些地市之间产业同构现象较为严重。总体上，深圳与粤港澳大湾区九市其他城市的产业协同性较好（专业化指数排名前5的组合均包含深圳），中山与粤港澳大湾区九市其他城市的产业协同性低（与八个地市专业化指数平均值仅0.719）。进一步结合经济地理因素考虑：珠江东岸与西岸城市间的专业化指数较高，说明两大片区的先进制造业结构差异性较好；三大城市圈内部中，广州、佛山、肇庆的产业分工较好（专业化指数平均高于1.0），珠海、中山、江门、深圳、东莞、惠州的产业同构较严重（指数平均低于0.5）。

对地市政策协同取向也先按两两组合进行评价。在部署产业互补方面：东莞与广州、深圳、惠州以外的五个地市，惠州与广州、深圳、珠海、东莞四个地市，佛山与惠州等10组评级为5.0，评级4.0的亦有9组，但广州-深圳、佛山-中山2组评级仅1.0。在促进产业关联方面：广州-深圳、佛山-中山2组评级为5.0，东莞、惠州分别与佛山、中山、江门、肇庆等组合评级为1.0。在推动产业共建方面：广州-深圳、广州-佛山、佛山-中山3组评级为5.0，评级为1.0的有9组，集中在东莞、惠州与佛山、中山、江门、肇庆之间。不难看出，虽然珠江东西两岸的先进制造业类型分布有别，但地市政策在强化两岸产业协同上着墨不多，促进产业关联和推动产业共建显得乏力。

通过算术平均值合成各地市总体的产业协同度与政策协同取向并进行排序，结果如表4表示。其中，深圳的产业协同性最高（第一梯队），肇庆、广州为第二梯队，中山、珠海、江门相对较低（第四梯队）。广州的政策协同取向最高（第一梯队），深圳、佛山、珠海为第二梯队，惠州、东莞相对较低（第四梯队）。综合一致性和反一致性标准，广州、佛山、珠海、中山、江门五市的政策适配性在协同维度可认定为优良，该五市政策对于推动先进制造业在粤港澳大湾区协同发展的部署力度均高于当前产业协同水平，有望带来产业合作共建的不断深化。

五、粤港澳大湾区九市先进制造业政策适配性存在的问题

粤港澳大湾区九市横向比较的政策适配性评估提供了各地既有先进制造业政策供给与产业相对需求之间契合状况的科学检验。如表4，综合三个评估维度来看，东莞、佛山、中山、江门四市在“十三五”期间的先进制造业政策适配性良好，其他地市则有待改善。从中进一步挖掘粤港澳大湾区九市相应政策配置存在的问题，主要有以下方面：

第一，政策对区域整体产业竞争力提升的作用不足，地市及行业之间差异较大。在1～5标度下，粤港澳大湾区九市先进制造业竞争力评级均值为2.7，仅略高于中位值。虽然政策实施带来了产业较快增长，但距离国内外领先区域的水平还有较大差距，不论是产业相对规模还是平均区位优势都存在短板。先进制造业增加值占工业增加值比重最高的深圳（64%）是最低的肇庆（26%）的2倍有余，九个地市平均RCA指数最高的化学原料和化学制品行业（1.863）也超过最低的计算机、通信和其他电子设备制造行业（0.726）1.5倍。值得关注的是，在大众眼中，先进制造业实力领先的深圳其实仅在计算机、通信和其他电子设备制造、专用设备制造两个行业存在比较优势，其他行业竞争力水平低于粤港澳大湾区较多地市。而产业发展靠后的地市在相对规模、区位优势乃至产业集聚、创新效率等指标上表现基本欠佳，即局部短板和全面劣势分别存在于产业领先和后发地区。

第二，多数地市政策对产业协同的重视和推进乏力，产业同构现象亟待改善。在1～5标度下，粤港澳大湾区九市先进制造业政策协同取向评级均值为2.87，尚未达到60%分位数；超过50%的地市政策协同取向梯度未高于产业协同度位次。从具体指标看，部署产业互补维度的九市评级均值为3.55，促进产业关联维度和推动产业共建维度的均值分别为2.58、2.55，仅前者相对较高。可见粤港澳大湾区地市政策在部署先进制造业主导产业上已强化了错位发展意识，这有助于城市间产业分工深化；然而真正触及产业协同实质的上下游产业关联和跨地市产业共建方面，现有政策驱动明显不足。这一情况所导向的结果是：九市两两配对的36个组合中有超过55%的专业化指数低于0.9，其中低于0.7的有30%；珠海、中山、江门与深圳、东莞、惠州两大城市圈的产业“撞型”严重，珠江东西两岸之间的产业合作停留在浅表层面。

第三，政策目标未能针对地市产业短板设置，政策内容呈“模板化”特点。从指标测量的产业规模、布局和创新3类目标来看，粤港澳大湾区九市多数对先进制造业发展规模提出了较完整的量化目标（如增加值和增速等、评级均值为4.5），但对其创新目标设定偏于零散、量化不足（评级均值3.4），产业布局目标基本处于被忽视状态（评级均值2.6，深圳、江门、佛山等5市政策甚至未提出明确的该类目标）。地市政策未能根据自身行业短板进行有效目标引导和部署强化，不利于其产业系统的逐步健全。进一步而言，我国产业政策遵循在中央统一部署下地方具体组织的“双层决策”模式［16］，然而基于多种因素，各地普遍沿袭上级在区域整体规划中的指导意见或发展思路，制定的本级规划与实施意见体现为对之细化落实，甚至连政策内容都采用相对一致的范本，缺乏针对性和因地制宜考量。

第四，政策结构配置高度依赖于政策数量，部分地市存在政策供给不足。评估对粤港澳大湾区九市仅收集到64份政策文件（平均每市7.1份），主要受限于部分地市政策信息公开度。从结构上分析，超过30%的地市仅出台先进制造业发展规划及实施意见（方案）两种文件类型，有关具体行动部署、阶段性任务分工、资源投入及监管等方面政策普遍匮乏。印发政策数量较多的地市总体而言政策配置水平更高，表现为政策工具多样、资源保障充分等；但也有个别例外。同时，部分地市未能充分利用自身的经济优势和财力进行政策供给。如珠海政策供给能力处在粤港澳大湾区中上水平，但仅印发了产业发展规划和发展意见等4份文件，尤其对产业集群建设方面缺乏行动部署；惠州亦如此，其政策配置评级处于“第四梯队”（公开渠道仅搜到发展规划和若干措施2份政策）。这种政策供给不足不利于地方充分利用自身资源条件，以积极政策进一步推动先进制造业扩容提质增效。

第五，政策任务的统筹组织机制不健全，资源投入及要素动员措施泛化。在政策任务措施力度的3个测量点中，粤港澳大湾区九市普遍重视资源投入和要素动员（评级均值分别为4.1和3.9），包括提出多种类型的财政（金融）支持、部署各类产业要素的涵育等；然而关于市级先进制造业发展的分工统筹与组织协调机制却不甚明确（评级均值2.7），表现出“重任务轻责任”的特征。典型的有珠海和肇庆，其政策既未提出对重点专项任务的权责分工，也未建立有效的统筹协调机制（如领导小组、联席会议等）。与此同时，一些地市在拟定政策扶持和要素保障的具体措施上追求“面面俱到”。比如想增加资源投入，就让财政补贴、减税降费、基金投资、信贷优惠等各种可能的工具一起上马，没有立足当地产业基础条件来充分分析不同支持方式的适用性，更谈不上科学选用灵活组合；要刺激市场需求，依靠的仍然是价格管控、政府采购、示范应用“老式三板斧”，缺乏政策创新。这种内容泛化、不够精准的政策建设显然不利于产业各子系统之间有机联结和整体生态完善，弱化了先进制造业提质增效的动能。

六、提升地市先进制造业政策适配性的建议

地市比较的政策适配性分析不仅考察了粤港澳大湾区九市先进制造业发展与既有政策供需匹配，而且在相当程度上为政策实施的绩效表现作出总结。立足评估发现的关键问题，从政策导向与要素选择、资源利用与政策创新、权责分工与统筹协调等角度进一步提出建议，期望带来粤港澳大湾区先进制造业政策适配性的长效提升。

一是抓住各市相对需求，以“补短板”和“造亮点”为导向，增强区域产业整体竞争力。先进制造业发展的不确定性及领域广泛性要求各市重视产业基础分析。地市应参照评估结果制定具有针对性的措施，完善现有产业政策体系，提高政策供给效能。一方面，要树立“补短板”思维，针对现有产业薄弱环节实施精准扶持。加强对符合当地实际且具有市场潜力的弱势产业发力，强化核心技术攻关与重要领域创新激励，重视产业结构均衡。另一方面，要以“政策亮点”牵引打造“产业亮点”，进一步挖掘和孕育本地特色产业，强化市情、产业与政策之间匹配衔接，适时修正主导产业方向，结合错位原则深化跟相邻或条件互补地区的产业合作，以政策协同推进产业协同［17］。

二是细分地市产业发展的比较优势，提高政策目标与工具选择的精准性。各市要充分厘清本地先进制造业发展的结构特点，提升政策目标管理及工具选用质量，解决政策目标失焦、任务措施泛化和内容趋同等问题。一方面，基于产业规模增速、布局结构和创新效率在粤港澳大湾区的相对地位，按照“维强补弱”的思路进行政策目标设置，改进目标审核机制。如希望继续巩固产业领先性，应在特定目标中保持原有的目标值高度，或补充其他维度的辅助性目标；要想实现落后产业功能的赶超，则应选择比竞争对手更强的指标和标准作为约束性政策目标。另一方面，在政策任务部署、资源投入方式上，要摒弃简单套用、追求全面的取向，深刻剖析本地条件和目标需求后进行甄别改造，强化可操作性。比如资源保障中的财政补贴与税收优惠比重、要素动员中的价格调节与政府采购力度等，都要结合地方财力以及产业基础提出个性化方案。

三是充分利用经济与财政资源，以政策创新突破现实约束，争取产业跨越发展。针对部分地市政策配置水平低于其供给能力的政策供给不足现象，要夯实积极政策理念，科学认识先进制造业发展的必要性和紧迫性。各市应充分依托自身经济和财力增强政策资源投入，营造有利于产业发展壮大的良好环境。特别是对重点行业关键领域扶持，也须创造条件适度超前，通过政府引导、市场回应、社会助力等多方协同突破客观条件制约，为产业创新演进注入更强的动力。具体而言，各地要把政策质量摆在政策数量之前，认真凝练政策内容，细化政策执行，实现“以质取胜”；注重开发多元政策工具，尤其在高端人才引育、知识产权保护以及创新成果转化等方面形成差异化方案；将供需型、环境型与倡导型、强制型政策有机组合［18］，拓展政策包容性，建立稳定政策预期，平衡产业做大、做强与做精多重目的。

四是健全任务分工和统筹协调机制，充实产业链关联以及跨域共建政策保障。为避免政策体系碎片化，各市应强化重点任务的权责分工、统筹协调机制与动员保障措施部署，因地制宜明确政策重点，提高政策执行力。应当组建地市层面的先进制造业发展领导小组以及相应的专家委员会，明确多个政府部门联合决策与定期会商的机制。在产业规划提出重点专项任务的基础上，应有配套性政策文件明确各任务的责任主体，包含且不限于牵头与协办单位之间的业务程序、目标考核内容、考核周期以及问责方式等，确保政策措施真正落到实处［19］。目前粤港澳大湾区九市对推动先进制造业上下游关联和共建产业集群普遍忽视，各地要着重对这方面进行补足，依托公共服务平台加快不同区位关联企业之间合作对接，深化邻城共建或转移承接机制，打造一批东西两岸与城市圈内产业集聚示范园。

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Evaluating the Policy Adaptability for Advanced Manufacturing Development Under Local Competition and Regional Coordination —An Empirical Analysis on the 9 Cities of Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area

LU Yangfan ZHANG Ziyan BIAN Xiao

（School of Public Administration， South China University of Technology， Guangzhou 510641， Guangdong， China）

Abstract：Advanced manufacturing industry is an important force leading the high-quality development of economy， and government support is necessary to enhance its competitiveness and coordination. At the prefecture level， policies for advance manufacturing development are generally isolated and homogeneous in content. As a specialized theoretical perspective， policy adaptability study can solve such problems. It includes three matching relations between policy competition and industrial competitiveness， policy allocation and supply capacity， policy coordination and industrial coordination， highlighting the positive policy orientation and relative demand standard. An operational scheme was further constructed and used for the empirical analysis of the 9 cities in

Guangdong-Hong Kong-Macao

Greater Bay Area. It finds that some cities have poor policy adaptability in the corresponding dimension， and the industry difference is large. The policy target is not closely related to the shortcomings in the industrial structure. The policy tools are generalized and the overall division of labor mechanism is not sound. To this end， suggestions should be made for municipal governments from those aspects of policy orientation， elements selection， resource utilization， policy innovation， responsibility division and coordination to promote the adaptability of advanced manufacturing policies.

Key words：policy adaptability; advanced manufacturing; local competition; regional coordination; relative demand