政策工具视角下我国普通高中新课程政策文本分析

陈唤春

摘   要：文章基于政策工具理论，采用内容分析法，从政策工具类型和新课程政策内容要素两个结构维度，对2017—2021年国家层面颁布的14份与普通高中新课程密切相关的政策文本进行量化分析。研究发现，普通高中新课程政策体系基本形成，但在工具选择上存在问题：使用比例失衡而权威型工具依赖较强；新课程政策内容要素差异明显，与政策工具拟合度不高；政策工具存在制度惯性，工具选择基于惯性思维等。为此，在今后新课程政策推进过程中，需要构建新课程政策工具使用的协同机制，优化新课程政策内容要素维度结构布局，构建科学合理的新课程政策工具选择机制。

关键词：普通高中；政策工具；新课程政策；结构布局；选择机制

一、问题的提出

为提高普通高中教育质量，促进育人方式的转变，自2019年9月起，全国普通高中逐步实施新课程，使用新教材，2022年前普通高中已经全面实施新课程新教材。新课程政策是实现课程改革的关键所在。当前，关于新课程政策及其相关问题的研究已经引起了学术界的广泛关注，现有的研究多集中在实践路径、现实困境、质量评估等方面123，然而，目前从政策工具的视角进行全面、系统的文本分析研究比较欠缺。政策工具是教育治理的手段和途径，是实现政策目标和结果的桥梁。在新课程政策执行过程中，选择何种政策工具将直接影响政策目标的实现。基于此，本研究以政策工具为视角，运用内容分析法对2017—2021年的国家新课程政策进行计量分析，呈现政策工具在我国普通高中新课程中的使用情况与内在特征，以期为未来普通高中新课程政策的优化与完善提供借鉴。

二、基于政策工具的新课程政策文本分析框架

政策工具是政府为达到既定政策目标而采取的一系列方法、技术和手段，是实现政策目标和解决政策问题的桥梁。以政策工具的视角构建政策分析框架，能够对现有政策体系进行评估，为未来政策调整与优化提供有效途径，本研究将依据政策工具类型维度和新课程政策内容要素维度来构建新课程政策文本的二维分析框架。

1.X维度：政策工具类型

本研究以新课程实施现状为基础，结合洛兰·麦克唐纳尔1 与理查德·埃尔莫尔2 、安妮·施奈德3 等学者对政策工具的分类，将促进新课程政策执行的政策工具类型分为权威型工具、象征与劝告型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具。这五种政策工具能够较为全面地覆盖国家在普通高中新课程政策执行过程中所使用的政策工具。

其中，权威型工具具有强制性、低成本性特征，指政府为实现政策目标而利用政治权威，对政策目标对象采取强迫性的规定和行动，例如，新课程政策文本中“严格执行教学计划”等。象征与劝告型工具指政策主体通过象征或比喻手段，鼓励目标群体根据政策价值导向表现自我，例如，新课程政策文本中“树立为中华民族伟大复兴而勤奋学习的远大志向”等。激励型工具指政策主体为了达到政策目标，引导政策目标群体做出某种行为而给予积极或消极的“刺激”。其中，积极“刺激”包括奖励、经费等政策，而消极“刺激”则包括处罚、制裁等政策4，例如，新课程政策文本中“评优评先活动”等。能力建设型工具指政策主体向政策目标群体提供信息、培训、教育和资源，使政策目标群体能够做出决策或开展活动5，例如，新课程政策文本中“教师培训”等。系统变革型工具指个人与机构之间的官方权力转移，系统的扩大或缩小的预期效果促使提供公共产品和服务的制度结构发生变化，而激励因素通常决定这些产品和服务的性质和效果。6 新课程政策文本中的“成立相关学科指导专家组”等属于此类政策工具。

2.Y维度：新课程政策内容要素

政策工具维度是从国家政策角度对新课程政策进行分析，但仅从政策工具维度分析并不能全面把握新课程政策的全部特征，更无法详细地分析新课程政策工具的使用情况。因此，在构建政策工具分析框架时，应引入新课程政策的内容要素维度，使之能够在二维政策工具框架内深入地剖析文本内容。本研究从培养目标、课程设置、实施与评价、条件保障、管理与监督五个方面对新课程政策内容要素进行了归类和整理。其中，培养目标是新课程政策的总体指导思想和具体目标要求，包括理想信念、社会责任感、学习能力和自主发展能力；课程设置是新课程在课程准备、职责划分、学制和课时、课程类别和科目表设计方面的系统性安排；实施与评价指各级教育行政部门要制定本地课程实施指导意见以及具体的课程实施方案，包括学校课程规划、学生发展指导、教学改革、考试评价制度和课程资源；条件保障指各级教育行政部门和学校根据新课程实施需要，制定相应的保障措施，包括教研与教师队伍建设、教学设施和经费保障；管理与监督指有关部门及时对课程执行情况进行管理和监测，包括审议制度、指导和督查、监测和反馈。

3.二维政策文本分析框架的确立与构建

将政策工具X维度和新课程政策内容要素Y维度相结合，构建了X-Y二维分析框架，以新课程政策作为基本分析单元进行政策内容分析。具体分析框架如下：政策工具X维度包括权威型工具、象征与劝告型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具;新课程政策内容要素Y维度包括培养目标、课程设置、实施与评价、条件保障、管理与监督，如图1所示。

三、政策选取及文本分析

1.政策文本选取

本研究选取政策文本依据的筛选标准为：（1）国家层面，如中共中央、国务院、教育部颁布的政策文本；（2）以“新课程”为主题或内容与新课程相关的政策文本；（3）通知、意见、方案等类型的政策文本。遵循文本权威性、重要性和针对性的原则，筛选并整理2017—2021年与“普通高中新课程”政策相关性最强的政策文本共14份，如表示1所示。

2.政策文本编码

本研究对筛选出的14份国家政策文本中的内容逐条分析，将其分解为523个分析单元，并对它们所涉及的政策工具和政策内容进行整理。按照“政策编号—政策条款—新课程政策内容要素—使用的政策工具类型”进行编码和分类。例如，“1-2-1-2-1”表示国家政策文本编号1的第一个分析单元是关于培养目标的政策内容，使用象征与劝告型工具中的劝告子工具。在此基础上，所有编码涵盖二维分析框架内所有条目。

3.政策文本分析

（1）X维度：政策工具的统计与分析

通过对图2中的编码统计结果发现，普通高中新课程政策运用了多种政策工具，促进了新课程政策的实施。政策工具维度频数统计结果显示，普通高中新课程政策工具的使用呈现了显著的差异。其中，权威型工具使用次数最多，计183次，占比35%；排名第二的政策工具是象征与劝告型工具，计153次，占比29%；排名第三的政策工具是能力建设型工具，计147次，占比28%；其后依次是系统变革型工具与激励型工具，分别计24次与16次，分别占比5%、3%。由此可见，国家在制定和实施新课程政策时倾向于采用权威型工具，说明政府希望通过自上而下的方式来推动新课程的实施。

从各个政策工具的内部结构来看，普通高中新课程政策在各个子政策工具中的使用并不均衡，如图2所示。在权威型工具的各子工具中，使用频率最高的是“评估”和“标准”，分别为53次和52次，其次是“监管”，使用40次，而“禁止”和“命令”的使用次数相对较少。在象征与劝告型工具的各子工具中，“劝告”的使用最多，达到114次，而“鼓励号召”和“舆论宣传”的使用相对较少，为20次和19次。在激励型工具的各子工具中，政策文本中没有出现“授权”，出现15次“经费”和1次“制裁”。在能力建设型工具的各子工具中，使用“制度建设”和“资源支持”的次数分别为52次和51次，“教育培训”出现43次，而“咨询服务”出现1次，使用频率较低。在系统变革型工具的各子工具中，“体制改革”出现20次，而“权力重组”出现4次。总体而言，各政策子工具的使用频率呈现失衡状态，“命令”“授权”“制裁”“咨询服务”和“权力重组”这五大子工具使用频率尤其突出。

（2）Y维度：新课程政策内容要素的统计与分析

根据图2中的编码统计结果，发现在普通高中新课程政策内容要素中，政策工具使用频率最高的内容要素是“实施与评价”，相关政策工具共使用217次，占比42%，这也与我国当前新课程政策执行的事实情况相吻合；“条件保障”是政策工具使用频率第二位的内容要素，相关政策工具共使用154次，占比29%；与上述两类政策内容要素相比，“培养目标”“管理与监督”和“课程设置”三个内容要素所涉及的政策工具相对较少，仅使用60次、52次和40次，占比分别为11%、10%和8%。

（3）X、Y维度：新课程政策文本二维统计与分析

将本研究已划分的政策工具X维度和新课程政策内容要素Y维度进行分类统计，普通高中新课程政策工具二维分析统计结果如表2所示。可见，普通高中新课程政策的执行，包括权威型工具、象征与劝告型工具、激励型工具、能力建设型工具和系统变革型工具，共17项具体政策工具，523个分析单元。其中，新课程政策的实施与评价涉及15项具体政策，共217个分析单元，这表明我国政府倾向于采取导向性措施来促进新课程政策的实施。

四、研究结论

1.新课程政策多种工具使用失衡，权威型工具的依赖较强

从政策工具来看，普通高中新课程政策虽然综合运用了五种政策工具，但是不同工具所占比重却不尽相同，权威型工具、象征与劝告型工具和能力建设型工具居多，而激励型工具和系统变革型工具使用相对较少，作用有限。在新课程改革过程中，依靠政府颁布法律法规进行强制性管制的方式，在新课程的实施步骤、考试评价、工作机制、组织领导中均有体现。权威型工具在普通高中新课程政策工具使用中占比为35%，使用频率远高于其他政策工具，说明我国政策制定者更青睐使用权威型工具来厘清新课程政策执行的运行机制，如对新课程政策的综合实施、教学目标、考核评价等。同时，权威型政策工具的子工具的使用存在比例失衡，“标准和评估”使用频率最高，其次是“监管和命令”，而“禁止”使用较少。

然而，权威型工具的大量使用也存在弊端。一方面，权威型工具的大量使用并不意味着新课程政策能够得到有效实施。由于种种原因，政策制定者过度使用命令作为政策工具，并且附加了太多罚则，他们忽视了实施政策的环境，并且认为制定惩罚性的命令很容易。对此，本弗尼特（Bennett）指责这种现象，认为“其滥用和缺乏效果”，并且普遍打击教师积极性。1 权威型工具虽然简单明了，却忽视了新课程政策执行环境、执行资源、执行组织等方面的影响因素，可能会造成政策执行者或政策执行目标群体对新课程政策的不完全肯定。另一方面，权威型工具的大量使用容易造成政策执行手段的僵化。新课程政策的执行本身就处于一个复杂的动态图景中，学校需要根据实际情况不断细化和调整，将“去脉络化”政策进行“再脉络化”，具体表现为对新课程政策的阐释、解读和转化等方面。权威型工具使用过多容易造成新课程政策目标群体的安全感缺失，导致目标群体利益不能达到预期目标，从而引发合法性危机，偏离政策设计的初衷。

2.新课程政策内容要素比例失衡，与政策工具拟合度不高

新课程政策内容要素五大维度之间理应保持大致均衡的状态。然而，经过统计分析可以看出，“实施与评价”在新课程政策内容要素中占比高达42%，几乎占到所有内容要素的一半。与此形成鲜明对比的是，“培养目标”“管理与监督”和“课程设置”这三大内容要素所涉及的政策工具相对较少，占比分别为11%、10%和8%。如此巨大的政策内容要素分布差异、数量差异逐渐演化为不同政策内容要素的发展差异，从而给新课程政策的稳定发展埋下隐患。

作为新课程政策实施的重要手段，政策工具必须服务于新课程政策的预设目标与政策规划。从新课程政策工具的视角来看，新课程政策的预设目标是通过多种政策工具来完善新课程政策的培养目标、课程设置、实施与评价、条件保障、管理与监督各基本要素的协调发展。然而，二维分析框架结果显示，只有权威型工具、象征与劝告型工具以及能力建设型工具在新课程政策内容要素中得到应用，其他工具与新课程政策内容基本要素之间的拟合度有待提升。以政策工具中使用频率最高的权威型工具为例，该政策工具在“实施与评价”要素中共使用91次，而在“培养目标”要素中仅使用3次，在“条件与保障”要素中仅使用16次。虽然实施与评价是新课程政策执行的主要环节，但培养目标等要素同样重要，对新课程实施质量和执行效率的影响仍然很大。

3.新课程政策工具存在制度惯性，工具选择基于惯性思维

普通高中新课程政策工具的选择偏重于强制性、权威性和直接性，这种“固定的”行为已经成为一种制度化的选择，而制度化的程度将会对政策工具的选择产生影响，从而制约政策工具的创新。政策制定部门的思维定式、行为方式、部门利益以及新课程政策共同体所体现的理念，使得新课程政策工具选择难以突破。即使是富有创新意识的政策执行机构和执行者的号召，政府也只是在形式上采用一些新的工具，而事实上，这些政策工具的选择仍然是基于惯性思维、传统或者经验的猜测。具体而言，在政策工具的选择过程中，存在着将政策工具选择看作一项简单操练的倾向，即将其作为挑选一种解决政策问题的技术，缺乏对背景特征、政策问题和目标群体的考虑，而后者对于政策工具选择来说也同样重要，这样的习惯方式有可能在短期内有效，但不利于适应变化着的环境。

政策制定者们尽管对于可供选择的政策工具之间的差异持有正确的洞见，但往往由于政策问题的长周期性，导致他们很难再转向其他的政策工具。与此同时，对于这样的政策工具，政策制定部门已经获得一定的经验，要想“偏离”如此“正确”的轨道需要付出更多的成本和代价。循环往复，大多数人对政策工具的选择都成为一种例行公事和固定路径，抛弃了政策分析人士在选择政策工具时需要进行的理性政策研究。1 比如，在新课程实施与评价方面，政府一直采取“行政命令式”的下达，虽然存在诸多弊端，但在现有条件下，政府难以突破这种惯性选择模式。这种模式不仅存在于鲜明的新课程政策内容要素之中，而且也常见于特质模糊的内容要素中。

五、普通高中新课程政策工具的优化建议

1.构建新课程政策工具使用的协同机制，避免过度依赖权威型工具

一方面，构建权威型工具和其他政策工具之间的协同机制。单独使用权威型工具会显得生硬，而单独使用没有国家权威力托底的激励型、能力建设型等工具，则很容易产生政策驱动力和权力不足的现象。若将权威型工具与其他工具协调发展，可以使其实施效用最大化。因此，未来制定新课程政策应注意优化政策工具的结构布局，强化政策工具的整体性和系统性。政策制定者在发挥权威型工具引导新课程政策育人方式的深度变革时，应适当增加能力建设型、激励型、系统变革型工具的运用，引导社会各界积极参与新课程政策的执行。总之，应完善政策工具协同应用体系，发挥权威型工具的直接推动作用和其他政策工具的间接引导作用，实现不同政策工具之间的协调作用。

另一方面，避免过度依赖权威型工具，提高权威型工具的执行力。在新课程政策内容要素中，某些内容要素被过于复杂、缺乏弹性的权威规则所制约，而有些则难以满足政策目标群体的利益需求。这一观点的实质在于呼唤解除管制。解除管制是指政府在课程设置、实施、评价等方面减少管制，把决策权下放给地方教育行政机关和学校，由其自行制定规则。简言之，从政府干预治理过渡到政府主导与市场参与的综合治理，赋予新课程政策执行机构更大的管理弹性，使其在面对政策变化和竞争时能够更积极、及时地做出反应。在普通高中新课程改革中，放松管制的本质要求是政府放权，在该由地方教育行政部门和学校做主的地方由其自我管制，国家只提供宏观指导，主要通过立法工具、中介组织或组织内部自律来实施监督和管理。2 应当注意，要提高权威型工具的执行力，也要避免官僚主义的泛滥。

2.优化新课程政策内容要素的结构布局，提高与政策工具的拟合度

新课程政策要稳定、持续地发展，离不开五大内容要素维度的合理协调运用。政策设计主体应全面考虑各内容要素维度在新课程政策发展不同阶段所发挥的作用、价值和优势，从而使各种政策工具优势互补。因此，在未来的新课程政策制定过程中，应注重完善政策工具的总体布局，均衡使用政策工具，促进各要素均衡发展，提高政策工具利用的拟合度。具体而言，国家在实施与评价这一要素上大量配置权威型工具，并辅以象征与劝告型工具推动新课程政策的执行。通过能力建设型工具配合激励型工具加强教师培训与研修，建立经费保障投入机制，促进教师队伍建设。这两项政策工具均具有周期长、投入大等特点，必须持续增加经费投入。在条件保障要素上，能力建设型工具可以有效地调动学校管理者和教师的积极性，促进教师队伍建设。在制度建设上，各级教育部门要完善教师奖罚机制，建立健全教师专业发展保障机制。国家通过象征与劝告型工具为新课程政策的执行提供有力的条件保障。在培养目标要素方面上，国家通过象征与劝告型工具进行积极引导，着力培养学生的核心素养，培养他们成为有理想、有能力、有担当的时代新人。在课程设置要素方面，国家主要通过权威型工具来保证新课程的学制、课时、课程类别、开设科目、学分安排、科目设计等，确保课程的设置符合国家课程方案的规定。最后，在管理与监督要素方面，国家需要运用权威型工具来加强对新课程政策执行的领导和管理，健全课程政策执行的评估与审议制度，确保新课程政策的顺利实施。

3.构建科学的新课程政策工具选择机制，提高政策工具选择的质量

随着普通高中新课程改革不断深入，政策工具的选择并非是在预设好的新课程问题与解决方案之间的一种简单机械匹配的构造。政策工具的选择是一个不断在复杂性与过于简单之间寻找平衡点的过程，它必须将政策意图转变为具体政策行动，而选择政策工具的过程也是揭示政策具体内容的过程。1因此，在选择政策工具时，必须改变以往基于经验、偏好或惯例的主观标准，构建科学合理的政策工具选择机制，提高政策工具选择的质量，推动政策工具选择走向科学化。具体而言，其一，加强政策制定者的互动，使他们在交流对话中选择那些与新课程政策契合的工具，从而在一定程度上抑制制度化的选择，保证政策工具选择的有效性。其二，充分研究新课程政策的目标和任务，深入分析各种政策工具的特征，注重证据的运用。从事实的角度，运用数理的方法和模型分析政策工具的成本，判断哪些政策工具起作用，从而防止政策制定者的惯性思维和主观臆断。其三，政策工具的选择是一个具体情境决策的过程，不同的政策工具之间存在很大差异，在新课程政策执行过程中，没有一种政策工具可以适合所有情况，因此，需要针对新课程政策中的具体问题选择最为匹配的政策工具，以避免“固定的”政策工具。

An Analysis of the Policy Texts of the New Curriculum in Chinas

Ordinary High Schools From the Perspective of Policy Tools

CHEN Huanchun

（Zhenjiang Administration Institute， Zhenjiang Jiangsu， 212100）

Abstract： Based on policy tool theory and using content analysis， this study quantitatively analyzed 14 policy documents closely related to the new curriculum for ordinary high schools that are issued at the national level from 2017 to 2021. This analysis was conducted from two structural dimensions of policy tool types and the content elements of new curriculum policy. The study has found that although the new curriculum policy system in ordinary high schools has been basically formed， there still exist some problems in tool selection， like an imbalanced usage ratio and a strong reliance on authoritative tools， significant differences in the content elements of the new policy and a low fit with policy tools， and institutional inertia in policy tools with choices based on habitual thinking. Therefore， in the future promotion of the new curriculum policy， it is necessary to build a collaborative mechanism for the use of policy tools， optimize the structural layout of the policy content elements， and establish a scientific and reasonable mechanism for selecting policy tools.

Key words： ordinary high school，policy tools，new curriculum policy，structural layout，selection mechanism