城市治理中的数字鸿沟何以跨越：基于数字包容的治理向度

关爽

摘要：数字技术的深度嵌入推动着城市治理领域的智慧升级，却也加剧了数字鸿沟。数字鸿沟本质上是由技术、数据和算法推动的权力重构与转移，引发了一系列的负面影响，具体表现为数字控制形成对弱势群体的权利束缚，数字负担造成公共服务的供需失衡，数字排斥影响民众数字化的公共参与，以及数字不平等导致治理主体间“权力—权利”关系的失衡。有效治理数字鸿沟需要发展数字包容治理框架，从技术包容、场景包容、结构包容和制度包容等维度着手，强化社会弱势群体的数字连接，以场景为治理载体提升技术与服务的适配性与恰当性，同时借助政府机制、市场机制与社会机制促进城市治理中“权力—权利”关系的平衡，并从国家制度保障层面加强数字包容的发展战略、提供包容性的治理规则，最终实现数字技术价值的普惠与共享，从数字鸿沟走向数字机遇。

关键词：数字鸿沟；数字包容；“权力—权利”关系；场景包容；制度包容

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）03－0063－11

一、问题的提出：城市治理数字化转型中数字鸿沟的新挑战

随着数字科技的迭代更新与深度应用，城市治理正在发生着深刻的数字转向与智慧升级，如北京市的“接诉即办”、上海市的“两张网”、嘉兴市的“社会治理云”、广东省的“数字政府”改革等都是典型的数字城市建设实践。但与此相伴随的是，数字鸿沟已然成为城市数字化转型中无法回避的重要问题。微观上，数字鸿沟影响了公民个体的数字化生活；宏观上，数字鸿沟及其引发的负面社会效应触及城市治理效能的优化问题。

在此背景下，党和国家高度重视弥合数字鸿沟的议题。习近平总书记指出：“要适应人民期待和需求，加快信息化服务普及，降低应用成本，为老百姓提供用得上、用得起、用得好的信息服务，让亿万人民在共享互联网发展成果上有更多获得感。” 从政策规划层面看，2020 年11 月 24 日，国务院发布《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，该方案聚焦老年人的支付、出行、就医、办事等高频事项，基于特定的服务场景优化服务流程，致力于帮助老年群体融入数字社会。2022年，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》从数字政府建设出发提出“坚持数字普惠，消除‘数字鸿沟，让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民”的总体要求。2023年2月，中共中央、国务院印发了《数字中国建设整体布局规划》，提及“构建普惠便捷的数字社会”“促进数字公共服务普惠化”“普及数字生活智能化”。这都意味着国家已经将消除数字鸿沟列入重要的公共议程，从顶层设计层面并行推动城市治理的数字化与包容性。数字包容作为弥合数字鸿沟的政策重点，将有望克服边缘群体在运用数字技术上的不足与障碍，为“数字难民”创造新的数字机会，为居民提供数字化生存的新机遇，实现数字技术的普惠与科技向善。

因此，探究城市治理数字化转型中数字鸿沟的生成逻辑和主要表现，推动与实现数字包容，尤其是满足数字弱势群体的需求，探索逐渐缩小甚至弥合数字鸿沟的可行路径与治理方案是数字化转型背景下城市治理亟待解决的关键议题。为此，本文将构建基于数字包容的数字鸿沟治理框架，为提升城市治理体系和治理能力现代化水平提供新思路。

二、数字鸿沟治理的分析框架

有效治理数字鸿沟的前提在于如何更好地理解数字鸿沟的本质，以此把握数字鸿沟的治理重点。

（一）数字鸿沟研究的演进

数字鸿沟（digital divide）的概念与研究始于20世纪80年代末90年代初，其研究脉络大致经历了三个层面的探索（参见表1）。

第一层面是数字鸿沟的早期形态——“接入沟”（access），意指互联网接入的程度，并将社会群体划分为互联网接入者和未接入者［1］，表明社会群体在信息拥有程度方面的差别。“接入沟”在形成原因上主要受国家经济的发展程度、政府决策与网络基础设施的完备程度等因素的影响。

此后，随着互联网的普及，网络基础设施接入上的差异逐渐缩小。对数字鸿沟的研究突破了“是/否”能够获取技术的传统二分法，凸显信息技术使用差异的“使用沟”（use）或者说“能力沟”（capability）逐渐成为数字鸿沟中的显性问题。其中，数字素养、用户技能和使用深度的差异等要素成为分析数字鸿沟的重要维度［2］。与此同时，这一层面的研究开始涉及经济、年龄、性别、教育等与个体社会经济地位相关联的要素。

数字鸿沟第三层面的研究逐渐走向“效果沟”或者“结果沟”，重点关注由于数字技术使用差异所造成的结果差异［3］，是数字时代信息资源与数字知识占有不平等的深度体现。从“效果沟”的角度来看，个体或者社会群体在虚拟社会中成为“信息层面上的被剥夺者”，这种情况不仅使他们无法享受到数字红利，同时又进一步影响了其在现实世界中的地位，影响到作为社会成员的正常社会权利的实现［4］。由此可见，随着数字鸿沟的扩散与深化，数字鸿沟已经超越了技术问题的边界，成为重要的社会与政策议题。

综上所述，静态视角的数字鸿沟讨论过于强调连接的重要性，排除了其他影响因素的作用发挥。但正如范迪克（Van Dijk）和汉克（Hacker）指出的那样，当技术接入不再是影响数字鸿沟的主导性因素之后，民众在数字技能和使用方面的鸿沟将越来越大［5］。国内的相关研究同样关注到用户群体在数字技术利用和分享过程中的鸿沟问题［6］。此后，“效果沟”的出现表明，数字鸿沟已经突破了原有的领域与范畴，其内涵和外延均发生了根本性转变［7］，并且讨论的重点也逐步从技术维度过渡到社会维度，显示出了多维度特征。

（二）数字包容的理论演进

数字包容也即电子包容（e-inclusion），最早由美国统计局在2000年提出，并于2006年被正式纳入欧盟的政策话语体系［8］。

此前，数字包容将社会经济地位较低的人群和残障人士、老年人等其他弱势群体作为重点包容对象，试图解决这些群体的技术“接入”问题。近些年，随着学界对数字鸿沟的反思，数字包容转向关注社会与经济发展，以及数字技术如何有效融入社区、机构与社会等更广泛的问题［9］。数字包容还关注数字社会对民众的赋能，及其在促进社会平等、提高社会参与度等方面的贡献［10］［11］。此外，相关研究还意识到数字包容与社会包容的高度相关性，将数字包容视为社会包容的新维度［10］。2019年，国际电信联盟（ITU）将数字包容界定为“旨在确保所有人都具备平等的机会和适当的技能，且能够从广泛数字技术和系统中受益的策略”［12］。

围绕解决数字鸿沟议题，我国同样将数字包容视为重要的政策方案，相关研究已经走向深入。一些研究认为，数字包容的政策对象指向信息弱势群体，包容性数字城市以关注数字弱势群体而非数字技术先进性为主要内容［13］。也有研究专门讨论了针对特定群体如老年人的数字包容［14］。进一步地，一些学者已经意识到数字鸿沟的持续存在有可能导致系统性社会排斥［12］，并呼吁在边缘化群体中推动使用ICT的政策目标不应该是克服数字鸿沟，而是在更广泛的层面促进社会包容［15］，确保包括数字弱势群体在内的全社会成员都能平等、有意义、安全地参与数字社会发展并获得相应的好处［8］。此外，对于如何实现数字包容，学者们提出将理念、技术、市场、制度、政策等多维创新视为消减数字鸿沟、保障数字发展机会与过程公平性的可行路径［13］。

我们认为，数字包容为研究数字鸿沟治理提供了一个有益的分析框架。如果说传统的数字鸿沟更多指向技术因素，那么智能时代的数字鸿沟不仅影响了公共服务供给的可及性与均衡性，而且更直接地指向数字鸿沟带来的一系列扩大性、衍生性的社会后果。当前的数字鸿沟存在于不同的群体之间，更集中体现为重塑数字城市的权力关系［16］，即造成了部分群体数字权利的流失与被剥夺感的加深，使其被迫成为无权、弱权与失权的社会群体。因此，“权力—权利”关系是理解数字化时代数字鸿沟扩大与深化的核心逻辑。同样地，智能时代的数字包容应着眼于更为全面、系统的治理框架，既要最大化保护数字边缘群体的权益，推动城市数字治理中“权力—权利”的平衡，更要有效治理与监管数字技术应用，推动科技向善。

（三）基于数字包容的数字鸿沟治理框架

前文分析表明，在城市治理数字化转型过程中，基于数字包容的数字鸿沟治理关键在于实现“权力—权利”平衡。更重要的是，数字包容应通过关注曾经和正在被边缘化和受歧视的社会群体来修正社会中权力不对称的现象［17］（p.170），同时这一过程也应该是参与性的。在此意义上，数字包容不再仅仅局限于物理空间上“进入城市的权利”与公共资源配置上的物质平等［18］，还包括数字空间中城市不同主体平等参与、融入数字城市建设，享受数字城市中的各项权利和便利性的同时免受数字化控制，以逐步缓解甚至消除数字技术带来的不平等、不平衡的影响，让数字技术及其成果更多更公平惠及全体人民。

数字包容是从长远的可持续发展的角度寻求数字技术与数字社会良性发展的一种策略选择。首先，数字包容体现为一种价值引领，需要从公共价值议题的角度进行分析。缓解数字鸿沟及其负面社会效应本身即是一种价值诉求，即以公平正义为价值基底，兼顾技术效率与数字公平，平衡数字社会发展的多重目标之间的关系，坚持技术向善与需求导向，促进科技与“以人民为中心”思想的有机结合，并将多元价值理念融入城市治理的全过程。其次，随着数字技术深度嵌入社会发展，数字技术的价值塑造功能愈发显著，因此，如何发挥其在普惠公平方面的促成作用［19］成为推动整个社会数字包容进程的前提与基础。再次，数字包容体现为消除数字鸿沟的治理过程。最后，数字包容也是一项政策目标，需要体现出数字时代的分配正义与数字技术应用效果上的包容性。基于此，本文提出数字包容的如下维度。

一是技术包容。虽然单纯地解决“接入”困境为数字鸿沟治理所带来的边际效应已经逐渐递减，但我们还是要强调将边缘群体、数字权利、人本主义等变量共同纳入技术包容的考量中，进一步增加全社会的数字技术连通与服务获取的机会，这将有助于增强数字技术赋能的普惠性，实现技术层面的全面赋能与数字包容。

二是场景包容。基于数字包容的数字鸿沟治理必须始终坚守“以人民为中心”的价值追求，尊重人的主体价值，注重在具体的治理情境中实现数字技术与人的更好融合，塑造友好型的数字化场景。场景包容在呼吁赋能用户的同时，包容多元主体的场景化参与，致力于推动公众在多元化数字场景中的实质性参与，注重社会大众在数字技术使用中的受益结果。同时，场景包容还强调有效协同线上服务与线下业务，以便让公民个体在数字场景中有更多的选择权，主动迎合数字弱势群体的需求，帮助弱势群体克服不同程度的数字负担、排斥与不平等，使其逐步适应数字社会的发展。

三是结构包容。数据包容的落实与执行更加需要鼓励、支持多元主体经由多种方式和途径的积极参与。一方面，结构包容体现为主体层面的包容性，即所有居民都可以被数字城市无差别地对待，平等地参与数字生活，同时居民能够依照自身的意愿、需求和能力主动融入数字生活。另一方面，结构包容重视数字技术的充分赋能，尤为强调数字技术对弱势群体的赋权增能，关注数字社会中弱势群体和边缘群体的利益需求与权利实现，以及这些群体融入数字社会的程度，倡导推动多元主体平等合作与兼容多元利益诉求。此外，结构包容强调政府、企业、社会等多元主体的治理责任，调整不平衡的利益结构，共享数字包容的政策成果。

四是制度包容。数字鸿沟无法自行消失，因此需要一定的政策干预与制度保护，为进入数字化场景的群体和个体提供不同层次的数字化保障，维护他们应有的数字权益。制度上的包容性决定了结果包容。政府是塑造数字包容政策的关键主体，要成为数字包容战略的引导者、开发者、规划者与监督者。城市政府亟须制定治理数字鸿沟的有效政策，构建新的政策发展方向、制度安排与治理模式，特别是增强对于重点人群的关注，这也是建设以人民为中心的服务型政府的必然要求。

三、城市治理数字化转型中数字鸿沟的社会后果与生成逻辑

（一）城市治理数字化转型中数字鸿沟的社会后果

数字鸿沟的发展演变及其社会后果使得普通民众尤其是已经处于边缘、弱势地位的群体面临全面融入数字化生活的新障碍，致使这些群体在享受数字服务与权益方面存在不公平、不平等的情况。本文将数字控制、数字负担、数字排斥与数字不平等作为数字鸿沟深度演变的注解。

第一，数字控制形成对弱势群体的权利束缚。城市治理数字化转向的核心特征在于，以实时、动态的大规模数据为基础，以算法为依托，重塑城市治理的运行体系。然而，由于数据背后交织着权力与利益，城市治理的数字化转型有可能带来一定的风险。例如，在数据化和算法技术的影响之下，人的日常生活痕迹、行为轨迹等已经被高度技术化和数据化，这些数据成为可利用的资产与被控制的资源，进一步构成数字画像并被运用于自动化决策，与社会资源的获取和分配连接在一起，有可能带来歧视性风险等较大的不确定性。不仅如此，数据和算法正在成为影响城市治理、决策与秩序的一种基础性的控制机制，以数据化形式体现的外部控制变得愈加复杂且强大，同时自动化决策使算法成为社会秩序的来源和因素［20］。随着实体的人与虚拟实体的人之间的关系变得日益错综复杂，人也面临着外部力量获取个体数据与数据主义背景的双重控制［21］。例如，公众只有通过数字认证才被允许、被同意进入情境化领域，才有可能获取公共资源，这种人为操控形成的数字区隔会制造新的不平等，也有可能固化、强化已有的不平等。因此，数字技术形成了对弱势群体的权利束缚［16］。

第二，数字负担造成公共服务的供需失衡，弱势群体的权利剥夺感更强。近些年，政府通过开发自动化、标准化的服务系统等创新方案来提供公共服务。然而，一些民众可能担心无法自如地使用数字化设备、害怕出错，这些不安全感会给他们带来经济、心理和社会等方面的不良反应［22］。例如，在“互联网+政府服务”中，过于繁杂的在线填报系统所制造的虚拟障碍让部分群体望而却步，影响了民众参与数字生活的热情与能力。特别是一些数字应用平台的功能设计未充分考虑特殊人群的需求，挤压了部分群体的权利行使空间。当数字技术操作的复杂性超过普通民众或特定群体的能力范围时，它不仅给这些群体带来较重的数字负担，也导致数字化的公共服务系统难以惠及目标人群。这些遭遇“自动化贫困”的居民有可能是最需要政府服务的人，但其需求却被排斥在数据系统之外。同时，公共服务需求数据收集缺乏公平性也影响了公共服务提供的可及性与公平性。因此，在被强行数字化的生活空间，这些群体将面临更为边缘化的生存困境。

第三，数字排斥影响民众数字化的公共参与，进一步加剧了线下排斥。数字排斥指的是数字资源与技能的不平等分配所导致的民众无法有效融入社会的现象［23］，它反映出不同群体与数字技术之间的差异化关系。在数字技术与社会、民众的互动中，数字技术直接影响民众能否获得某项权利以及公共服务或社会福利，而这种影响反过来又会导致一个人获得技术的机会变得十分有限［24］。如果数字技术对受到互联网设备、数字技能与数字资源不足限制的弱势群体不友好［12］，那么，这些群体可能遭遇新的包容障碍。例如，在新冠疫情常态化防控中，缺乏数字技能的老年人被排除在数字化门槛之外，无法及时享受到数字化的公共服务，成为“默认数字化”［22］安排下的弱势群体。再如，行政部门服务系统内部的自动化设计导致无论是行政人员还是民众都无从知晓其具体的运作方式，这不仅限制了行政人员的自由裁量空间及其作出价值判断与决策的可能性，而且也会使民众因“数字铁笼”产生的排斥性机制而无法接触到公共资源［25］。从长期来看，数字排斥加剧了线下排斥与数字参与的不平等，并在社会群体之间造成一种新的裂痕［23］。

第四，数字不平等导致治理主体间“权力—权利”关系的失衡。当数字技术成为一种筛选、分类和制造歧视的工具时，便容易引发数字不平等。它不是某个群体的专属问题，而是跨越性别、年龄、种族和阶级界限的结构性问题［24］。数字不平等受到固有的结构不平等的影响，同时也因数字技术的应用而被继续放大，导致一些弱势群体更为边缘化，也加剧了治理主体间权力关系的失衡。数字不平等的表现是多方面的。例如，技术设定的价值偏见被前置，并以算法和代码的形式被嵌入于数字治理平台，部分社会群体有可能在平台参与技术暗含的不平等设定中遭遇数字歧视、系统性排斥与差别化对待。进一步地，带有偏见的自动化决策系统通过细化服务对象不仅使得弱势群体要承担更重的数字负担，同时还使他们不得不接受更严格的监视、更高级别的数据采集和额外审查［25］（pp.151-159）。不仅如此，一些数字平台过度收集、使用和暴露公民个人信息，造成数字隐私的泄露、数字信息所有权的模糊与使用范围的滥用等风险性问题。这些风险与公民的数字权利、信息权益息息相关，最终导致数据主体的利益难以得到有效保护。此外，数字不平等还表现为权力精英、科技精英等数字强势群体不平等地占有数据资源，导致数据资源所有者与使用者之间形成非对称关系，加速弱势群体的数字失能与数字失权［26］。

（二）城市治理数字化转型中数字鸿沟社会后果的生成逻辑

第一，受到数字技术可及性、数字资源分布的均衡性、不同群体使用数字技术的差异性等因素的影响，物理接入程度依然是造成数字鸿沟的基础因素。例如，城市数字化程度的提高有可能进一步加剧数字资源分布的不均衡，导致数字鸿沟的再生产，造成新的数字不平等［27］，致使在数字社会发展中处于劣势地位的一些群体陷入“数字贫困”，导致社会成员在信息获取、身份认同和权益维护方面形成差异［28］。尤其是以老年群体为代表的数字边缘群体在面临技术接入难题的同时更沦为权利意义上的“数字难民”［29］。比如，在线医疗、网络支付、智能家电的迅速普及将老年群体推向数字化生存的困境。概言之，数字鸿沟导致数字弱势群体有可能在城市治理的权力结构中处于更加弱势的地位，无法平等地享受数字红利。

第二，智能时代城市治理有着较强的数字依赖特征［30］，有可能挤压人的数字化生存空间，导致数字鸿沟的负面社会影响逐渐扩大。随着数字技术与城市治理的深度互嵌以及城市治理的平台化转向，数字技术全方位、全流程影响了城市治理。城市治理的平台化、数据化转变意味着良好的城市治理过程主要以海量数据、算法和算力为基础和“底座”，其中，数据生产、数字治理与算法决策将成为城市治理的核心内容。由于数字化背景下城市治理的数据资源大多掌握在政府组织与市场组织手中，尤其是掌握强大技术与数据资源的互联网超级平台与大型科技公司获得了资本强势地位，数字技术发展的社会逻辑逐渐让位于资本和商业逻辑［20］。因此，在城市治理中，数据资源的所有者、占有（使用）者与获益者之间存在扩大的权力不对称与不公平的利益分配现象，这导致数字鸿沟问题进一步深化。例如，平台企业成为数字鸿沟新的制造者，权力逻辑、利益逻辑和商业逻辑逐渐成为城市治理中的主导性逻辑，导致公共服务和相关产品的供给显示出较强的群体偏好［31］，挤压了民间数据的生产空间［30］，影响了民众数字权利的有效实现。

第三，当代数字鸿沟的深化还源于数字鸿沟议题已经与经济社会发展中的结构性、政策性问题交织在一起，深刻影响着民众生活的各个方面。一是数字鸿沟延续和复制了现实空间中的不平等，即数字技术在分享和使用过程中提前被赋予了与性别、社会阶层、种族/民族和年龄相关的意义［32］（p.144）。二是技术因素与社会因素的综合影响导致数字空间中产生新的不公平、不公正现象并延伸至现实空间，释放出新的结构性不平等。进而，现实空间与数字空间的联动影响与叠加作用进一步加剧数字鸿沟，并产生一系列负面影响，如个人或者群体遭受到的基于社会身份的算法偏见。

第四，缺乏有效的治理机制导致数字鸿沟社会影响的蔓延。与过去的数字鸿沟相比，智能时代的数字鸿沟仍受技术差异的影响。此外，技术、数据和算法正在与权力、资源进行捆绑并逐渐演化为新兴的社会权力，成为社会利益的载体、控制个体行为的规范，甚至是影响社会资源调配的驱动力量［33］（pp.34-35）。技术权力、数据权力与算法权力的多重交织暴露出数字鸿沟深化后城市治理遭遇到的新的治理挑战。数字鸿沟的底层逻辑已经发生转变，然而，与此相匹配的治理机制却没有完全建立起来，这导致数字鸿沟的蔓延。因此，数字鸿沟的治理亟须政府、市场与社会力量承担起相应的主体责任并形成有效的治理机制［7］。

四、弥合数字鸿沟的数字包容路径

随着智能时代数字鸿沟负面影响的扩大与深化，我们需要在梳理和分析数字鸿沟的生成逻辑与主要表现的基础上，从数字包容的视角出发探索数字鸿沟的治理路径（参见图1）。

（一）技术包容：技术发展与数字连接仍然是推动数字包容的基础因素

技术包容指向数字基础设施建设的覆盖面、数字技术使用上的包容性，不仅指技术和地理上的连通性，还包括提供一些特殊的技术通道以服务于各种群体及其需求，塑造包容性的数字环境，使一些数字弱势群体有意愿、有能力、有条件、主动地进入数字应用场景，更好地实现数字融入，如提供平价的网络服务、使不同群体平等地使用互联网，等等［34］。

技术包容还指向以积极和赋能的方式强化民众的数字参与，改善用户使用数字技术的体验，培养民众的数字素养。数字素养不仅指使用硬件软件的技能，更重要的是从数字技术中获益的能力，这种能力能够使人们从发展中平等获益［34］。同时，数字素养还包括人们安全使用数字技术的能力。例如，注重自身的数据管理，有意识地识别数据风险，增强个人数据安全防护能力，保护个人数字权益，等等。因此，数字素养的提升有利于公众及时发现与解决侵犯个人隐私、危害数据安全、数字歧视等数字不平等问题。此前，中央网信办、教育部、工业和信息化部、人力资源和社会保障部联合印发的《2022年提升全民数字素养与技能工作要点》就提出一系列提高公众数字素养的办法，包括拓展数字资源获取渠道，做优做强数字教育培训资源，推动数字资源开放共享，促进数字公共服务公平普及，提高全民网络文明素养，强化全民数字道德伦理规范，等等。

此外，在推动数字包容进程中，技术本身应该在提高用户使用能力方面发挥关键作用。例如，将公众或客户的反馈用于优化公共服务的各个环节，良好的功能设计和友好的交互界面可以提高用户的可用性和满意度［35］，有助于让数字服务、数字产品惠及不同群体。

（二）场景包容：以场景为治理载体提升技术与服务的适配性与恰当性

应用场景是促进数字包容的重要因素与现实基础［36］。数字包容并不是要求数字技术提供整齐划一的、无差别的公共服务，而是要提升技术与服务在具体场景中的适配性、人性化与便民性，增强线上数据流与线下治理资源的有效协同，保持公共服务的普遍性。同时，并不是所有公共事务都适合引入数字化手段，场景包容允许、要求数字服务提供方式与传统公共服务提供模式的同步融合与有效衔接，为线下服务保留一定的空间，使民众能够主动选择服务提供方式。

一个有温度的数字社会其实并不是更高级数字手段的堆加，而是能够针对不同人和不同情境采取更适合的技术［37］，增强数字服务的可选择性、可感知性与可操作性，进而使不同群体能够借助数字技术更好地参与社会发展，满足自身需求、获得相应的资源与权利，规避部分群体的数字断连，实现数字正义。例如，基于特定的场景与服务体验，数字技术通过感知触点、数据沉淀与线下的服务资源产生协同效应，在具体的用户场景做出最优选择，在不同群体与场景中实现恰当使用，造就了“恰好的服务”与普惠性的获得感［38］。

此外，场景包容尤其要提高城市治理场景对数字弱势群体的包容性与友好性，使之有意愿使用相关的网络应用并获得良好的用户体验。例如，在推动数字技术应用适老化、惠老化的场景规划方面，建议从以硬件改造为主转向硬件与软件双轮驱动的新布局，推动适老化从物理空间向数字空间延伸，这将有利于提高数字化公共服务供给的精准性。

（三）结构包容：借助多元治理机制助推“权力—权利”关系的平衡

结构包容强调尊重和确保不同主体在数字社会中享有均等性的发展权利。在具体推进策略上应从如下两个方面着手。

第一，政府要发挥“元治理”功能，构建包容性治理结构。政府要通过为市场机制和社会机制等有效运作提供更加基础性的治理规则，激发社会力量与市场主体在数字参与方面的动力与活力，增强参与者系统的弹性与包容性，增加不同参与主体之间的对话与合作，这样才能更好地使多元参与主体达成利益共识，共享数字技术应用和变革发展带来的红利。

第二，结构包容要求政府、社区、社会组织、企业和社会大众等主体的平等参与、协作创新与价值共创，在结构、功能和机制上形成互动、互补和互联的格局，助推“权力—权利”关系的平衡。一方面，构建“治理主体+治理资源”的治理网络，发挥多元主体数字参与的互补与聚合优势，实现数字技术效益的共享性。另一方面，厘清多元治理主体在数字包容目标中的角色与作用，使其在相互依存与包容协同中形成数字社会支持网络。例如，以公私合作的方式引入大数据、算法和算力等新的治理资源［39］，共同探索适老服务项目的设计与运营。再如，在平台广泛接入的背景下，数字治理平台通过对多主体赋能激发、激活数字参与，开拓和丰富了需求端表达的数字化路径。需求一旦被创造，协作过程将会触发有助于价值创造和提升的协同创新行为，满足更为具体和个性化的需求［40］。这些不仅有利于促进公共服务的供需对接，同时也影响着数字社会“权力—权利”关系的结构。

（四）制度包容：推动数字包容的根本保障

制度包容要求政府为数字包容提供制度与政策支持。

第一，政府要在加强数字基础设施建设、提供数字公共产品方面发挥主导性作用。数字基础设施建设包括搭建有关数字身份、数据管理、数字支付等的系统和平台，以支撑公共信息登记、公共福利、公民参与、公共采购、税收等全民共享的应用和服务。其赋能优势在于，它可以为任何个体、组织以及社会提供平等参与的机会，同时其所带来的数字红利具有普惠性［41］。对于数字基础设施建设薄弱的地区，政府要在政策、财政与技术上给予更多支持。在创建数字基础设施时，数字公共产品的开放共享、直接参与和建立互信等特征在创建通用标准、保护数据隐私等方面具有助推性，有助于释放包容性数字化转型的发展潜力。

第二，政府需要制定相关的包容性规则，构建并落实相应的保障性政策，形成包容性治理模式。其一，面对算法歧视、数据采集尺度与数据权属的模糊性、数据滥用等问题，政府亟须完善数字规则［42］，提高数据使用的透明度，强化对数字弱势群体的数据安全与个人隐私的保护与监管。同时，政府相关的监管部门要强化数据安全的监管责任，健全和完善数据安全监管的体制机制，防止出现因数据安全风险导致的个体或群体数据权利受损情况。不仅如此，在数据生产者与处理者、使用者之间要建立合理的数据利益分配机制，减少由数据资源占有的差异性与非均衡性导致的数字不平等，形成以数据为基础的权利义务的合理配置。这涉及多元主体利益需求的满足程度，在实质上体现了数字技术赋予数据个体平等参与、公平享有数字红利的机会。其二，对已经出台的各项包容性数字政策进行细化与优化，如进一步落实《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》《互联网应用适老化及无障碍改造专项行动方案》等。此外，相关部门还须建立与特殊群体数字包容相匹配的算法监管、算法审计与算法治理等数字法律秩序［43］。其三，城市政府要以增强用户体验为中心，注重打造和完善公共服务平台、政务服务平台与其他合作治理平台，通过一站式电子服务、政府数据公开等为公众提供方便、快捷和高效的服务，增强城市政府与社会大众的联系与互动，以提升城市包容度、市民满意度与服务能级，促进包容性治理模式的形成。

第三，社区能够助推全国性数字包容项目的实施，协助国家推进数字包容进程。相关研究表明，国家通过与社区的合作来了解社区成员数字参与的阻碍和驱动因素，进而借助社区层面的治理网络提供技术培训、标准化的资源与定制化的支持，帮助老年人解决不愿意使用数字技术的问题，减少老年人数字参与的心理负担和相关焦虑，解决老年群体数字参与的不平等问题［44］。同时，社区党组织和党员志愿者通过讲座、答疑、场景模拟等多样化形式传授数字知识与技能，加强对社区居民的信息安全宣传，进行有针对性的数字化培训。他们还能够随时接收和及时反馈社区居民的数字化需求，增强居民的情境式体验，给予社区居民足够的人文关怀。

五、结语

数字鸿沟治理已成为城市社会治理的重要领域。如何理解数字鸿沟决定了今后及未来的治理方向。我们认为，对数字鸿沟的理解应该从“接入—非接入”的二元解释，以及“获取—使用”互联网的认识局限，转向以社会影响为基点的多维度认知，从而突破将技术性解决路径视为优先方案的传统治理思路。

数字鸿沟本质上反映了由技术、数据和算法引发的权力重构与转移。数字技术发展和推广给不同的社会群体带来了差异化的红利，同时对不同群体的基本权利形成了差异化影响，这导致一些群体无法很好地融入数字场景，冲击了数字技术红利的分配正义，威胁到了共同体的价值根基。此外，随着城市治理数字化转型向纵深发展，数字技术加剧了数字鸿沟问题，形成新的社会控制机制，造成数字排斥与数字负担，正在制造新的、实质性的不平等，同时导致数字社会中“权力—权利”关系的失衡。

数字鸿沟的内涵迭代与底层逻辑的转变要求我们深度探寻数字鸿沟治理的转型逻辑。数字包容为治理数字鸿沟提供了更全面的框架。未来数字鸿沟治理需要从技术包容、场景包容、结构包容和制度包容等维度着手，坚持数字包容的发展战略，有序规划实现数字包容的治理路径。具体而言，我们要增强弱势群体的数字连接，强化技术与服务的适配性，构建包容协同的治理网络与平等互惠的治理关系，加强数字基础设施建设，提供包容性的治理规则。概言之，我们要通过数字包容政策的有效干预，让数字技术为弱势群体赋能，关注人特别是特殊群体的需求与权利实现，提供高效便捷的数字社会服务，实现数字技术价值的普惠化与共享性。

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How to Bridge the Digital Divide in the Urban Governance： Governance Dimensions Based on Digital Inclusion

Guan Shuang

（Beijing Forestry University， Beijing 100083）

Abstract：The deep embedding of digital technology promotes the intelligent upgrading of the field of urban governance， but also aggravates the digital divide. The development of digital divide in the era of intelligence essentially reflects the power reconstruction and transfer triggered by technology， data and algorithms， which has led to a series of negative impacts， including digital control forming rights bondage for vulnerable groups， digital burden causing the imbalance between supply and demand of public services， digital exclusion affecting public digital participation， and digital inequality leading to the imbalance of the “power-right” relationship among governance subjects. The transformation of the underlying logic of the digital divide requires in-depth exploration of the governance strategy of the digital divide. Effective governance of the digital divide requires the development of a digital inclusive governance framework， starting from the dimensions of technology inclusion， scene inclusion， structural inclusion and institutional inclusion， enhancing the digital connectivity of socially vulnerable groups， and using “scene” as the governance carrier to improve the adaptability and appropriateness of technologies and services. At the same time， the government mechanism， market mechanism and social mechanism are used to promote the balance of the “power-right” relationship in urban governance， and strengthen the development strategy of digital inclusion and provide inclusive governance rules from the level of national institutional guarantee， and finally realize the inclusive and shared value of digital technology， from the digital divide to the digital opportunity.

Key words：digital divide， digital inclusion， power-right relationship， scene inclusion， institutional inclusion