县域创新何以成功：基于“场域—行动者”的解释框架

唐银彬，张承文

摘要：地方政府创新并非易事，成功的创新也并非均质分布在每个政府层级。已有研究表明，县域创新的数量与质量都远高于其他层级。县域创新何以成功？既有研究未能给出充分回答。从“场域—行动者”框架来看，正是作为特殊场域的县域塑造了创新行动者的创新行为模式，形成了创新成功的内在机制。西南X省A县“集体民宿”案例表明，县域通过三重机制促成了县域创新的成功：一是动力生成机制，县域特殊的结构与团体特征激活了个体的创新动力；二是合作生产机制，县域统合性体制与战略性群体特征推动着创新中的集体行动；三是效果保障机制，互嵌的整体性县域资源与扁平的创新同盟的灵活行动，保障了创新行动的创新绩效。

关键词：县域创新；地方政府创新；县乡干部；战略性群体

中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）03－0050－13

一、问题的提出

地方政府创造性地开展工作直接表现为地方政府创新。改革开放以来，政府创新已经成为地方政府回应多重压力的常规化行动策略，推动了经济增长与治理效能提升［1］。然而，政府创新并非均等地发生在每一级地方政府上，大量成功的创新涌现在县域［2］。已有学者对“中国地方政府创新奖”进行了统计，发现行政层级与地方创新之间呈现出倒U型关系，项目申请主体主要是县级政府，入围项目也大多集中在县域［3］（p.39）。在我国现有的府际机构中，县域政府在政府创新中发挥着不可替代的作用。因此，研究县域政府创新①（以下统称“县域创新”）特征，深入挖掘县域创新成功的条件，对于理解我国地方政府创新机制格外重要。

对于“县域创新为何成功”，即县域创新无论是在创新数量还是在创新有效性上都为各层级政府之最的现象，现有研究主要有以下三种解释视角。

一是“结构—功能”视角，将县域创新的涌现归因于县级政府所在的结构位置。县域是“国家—社会”的交界处，处在权力、战略、策略的接点位置，县级政府扮演着承上启下的关键角色［4］。县域创新既是对县域内部的复杂社会需求的回应［5］（pp.231-292），也是应对政策执行中不可避免的模糊性的调适行为［6］。相较于其他行政层级，县域在创新中具有结构性优势。一方面，县的规模适度，创新失败的成本相对较低，不会引起大的社会震荡［7］。另一方面，县级政府处于大量政策试验的最低层级，基层创新至少需要获得县级政府的支持。同时，县域作为一个相对完整的整体也为政策创新的发动与扩散提供了条件，能够为政策创新提供知识吸纳与条块互动平台［8］。

二是“资源—能力”视角，将县域特殊的资源优势视作创新成功的原因。相比其他层级，县级政府拥有更大的资源优势，能够为县域创新提供行政能力与社会能力支持。一方面，较之于乡镇政府，县级政府掌握更多的行政权力，能够完成乡镇不能承接和完成的创新任务［9］，其在人、财、物上的充分调配更能够降低创新中资源错配的成本［10］。另一方面，较之于省市级政府，县级政府和县域民众的互动更为密切，其往往能够利用自身掌握的人文资源、地方社会文化资源，将创新嵌入县域社会，并将社会力量动员吸纳入创新的设计与实施之中，促进创新与社会的对接，提升创新的可持续性［11］。

三是“环境—行动者”视角，将县域创新视作县域行动主体应对制度环境的结果，重点考察少数“政策企业家”的行为动机与策略选择［12］。一方面，在压力型体制下，创新是地方官员为应对新的和不断变化的制度机会和限制而做出的行政选择［13］。目标责任制和晋升锦标赛带来的问责压力与晋升激励刺激着县域官员的创新［14］。另一方面，县域官员需要面对剧烈变动的复杂社会［15］，任务和责任的激增使得县域政府面临“权、责、利”不对等的组织困境［16］，县域官员需要根据地方发展需求进行相应创新［17］。同时，地方政府的成功创新是多个行动者共同努力的结果［18］，因而通过构建集体共识和上下互动形成的行动者共同体是创新成功的关键［19］［20］。

然而，不难发现上述视角对于回应“县域创新何以成功”的问题存在相应的理论盲点：“结构—功能”视角虽然点明了县域在科层结构中的关键位置，但只能解释县域创新“应该发生”，却难以解释县域创新“为何成功”；“资源—能力”视角意识到了县级政府的资源优势，然而，县级政府较之上级政府存在行政资源短板，较之乡镇政府缺乏更为直接的官民互动，现有研究并未揭示出县域资源转化为强大创新能力的内在机制；“环境—行动者”视角从行动者角度构建了县域创新的过程机制，但是过分关注个体在创新中的关键作用，忽视了行动场域对行动者行为的塑造作用，难以解释县域创新为何普遍地走向成功。诚然，县域的结构性位置、资源条件与具有企业家精神的能动者是创新成功的关键要素，然而这些要素与县域创新的成功之间的因果链条仍是模糊的。换言之，县域特殊的结构性位置与资源环境，是如何塑造出了区别于其他层级的创新行动的？县域为何更普遍地涌现出具有创新精神的政策企业家？而同样作为政策企业家，县域的政策企业家在推动创新时有何优势？现有研究并未完全揭示出县域创新走向更为普遍的成功背后蕴含着怎样的发生机制。

本文试图在前人研究的基础上，建构起一条新的解释路径——“场域—行动者”框架，认为创新是在相应场域中关键行动者的合作生产活动。本文以X省A县的“集体民宿”作为典型案例，发现正是县域的特殊场域塑造了县域关键行动者的创新动力，提供了合作生产的关键条件，进而保障了县域创新行动的良好效果。

二、分析框架与研究方法

（一）分析框架：场域—行动者

地方政府创新是指“公共权力机关所推动的提高效率和增进公共利益的创造性改革”［21］，是采取决策、落实以及完善的持续过程［22］。推动创新过程的行动者是创新能否成功的关键变量，创新的成功既要求行动者有充分的内在动力去主动完成创新要求的各种行为，又要求多个主体的通力合作 ［23］，形成目标一致、观念一致以及优势互补的协同集体［24］。换言之，创新是关键行动者们的有效合作生产过程。

有鉴于此，不同于既有视角，本文从“场域—行动者”视角来考察县域创新过程，将县域的特殊场域与推动创新的关键行动者，即县乡干部②勾连起来，考察县域如何塑造了县乡干部特殊的创新行动模式，进而解释县域创新何以成功。一方面，创新是多个行动者共同努力的结果，推动创新的县乡干部共同决定了县域创新的成败。另一方面，创新行动受到内外部环境的影响，行动者会基于制度环境、信息掌握与行动风险评估等而改变自身行为［25］。作为场域的县域是县域行动者所在的空间、结构以及关系的总和［26］。正是特殊的场域推动县乡干部具有较强的创新动力，开展集体的创新合作生产，并保证了创新绩效的达成。

县域创新成功的“场域—行动者”框架包含三方面的内容：一是行动者的创新动力来源；二是行动者的合作生产基础；三是“创新行动-创新结果”的转化机制（参见图1）。具体而言，第一，县乡干部所处的结构位置与所在的组织团体，从个体和团体两个层面激发其内在的行动动力；第二，县域内部独特的体制特征与群体特征能够显著降低创新合作成本，增强创新行动者之间的信任和沟通，推进合作生产的实现；第三，县域内部资源网络的完整性与互嵌性以及县域创新行动者同盟的灵活性，为创新行动转化为创新绩效提供了基础，进而保障县域创新不仅具有较高的创新效率，还具有灵活应对复杂挑战的调适性。

（二）研究方法

分析县域创新得以成功的发生机制，需要我们深入具体的案例进行过程追踪与线索深描。X省A县“集体民宿”的县域创新为我们打开了观察视窗，该创新是在乡村振兴战略背景下县域政府推动空心村发展特色乡村经济的创造性尝试，自2018年7月启动，最终得到了中央和X省的认可。本文选取具有完整创新过程的A县“集体民宿”作为典型案例进行研究，以此分析县域何以塑造出成功的创新。

本文的资料主要来源于对相关人群的深度访谈，同时还包括相关文献、档案记录，具有较高的可信度③。首先，我们对关键人物进行了深度访谈，梳理创新发展事件链条。初始调研访谈是随机的，县政府的Q主任作为工作人员参与了“集体民宿”从诞生到成长的完整过程，通过对其深度访谈，我们确立了故事发展中的关键人物。通过Q主任的引荐，我们在线下对相关关键人物进行了多次深度访谈与焦点小组访谈。由于涉及的公司负责人并不在县里，我们通过电话、微信等方式与其进行了多次交流，获取了相应材料。其次，在实地调研过程中，我们参观了“集体民宿”经营场所，并走访了管理人员，对于集体民宿的盈利模式与管理模式进行了了解。再次，通过网络渠道对访谈到的事件进行了查证。最后，查阅了A县商务局谈判过程资料与最后签订的合同档案，为前期访谈提供辅证。

三、案例介绍：A县集体民宿的创新历程

基于本研究框架，结合创新实际情况，本文将2018年7月到2019年10月的“集体民宿”创新划分为“创新启动、创新执行、创新维持与扩散”三个阶段（参见表1），通过追踪案例的历时性过程，揭露创新过程中的重重困境，确认各行动者的行为动机、策略选择以及关键事件间的内在关联，充分展现县域创新成功的发生机制。

“集体民宿”创新的三个阶段中主要涉及的行动者包括县委书记、商务局局长、国土局局长、乡镇干部、管委会主任、人大常委会副主任，在创新过程中各行动者之间的相互关系参见图2。

（一）创新决策阶段

由于交通区位便利、生态底蕴丰厚、产业相对发达等原因，2018年6月，省政府决定于2018年8月底在A县创办的“农业博览园”召开有关农业产业振兴的全省会议。而A县并非传统的农业大县，农业博览园前期建设成果也缺乏特色和亮点，作为示范点位根本“拿不出手”，并且上级政府只给了“牌子”，并未匹配相应的政策资源。这个阶段的A县主要面临着创新如何启动的难题，即如何找到适配的创新项目。

A县的新任县委书记华书记是经济学博士且有着丰富的任职经历④，思维开放且人脉丰富，这为创新决策提供了条件。一方面，华书记多方打听，凭着敏锐的眼光与战略思维，快速锁定了政企合作推动乡村旅游的思路，以匹配A县的城郊区位与第三产业的发展定位；另一方面，华书记通过人际网络瞄准了旅途集团的装配项目，结合其“节能环保、可重复利用、方便快捷”的特点，决定与之合作，在A县发展可供参观的乡村度假项目。

创新决策阶段不仅需要打开创新局面，更需要创新方案的持续优化。为此，华书记将“集体民宿”项目确立为A县的临时中心工作，成立相应的工作专班，直接建立工作群，将相关部门和旅途集团公司负责人拉入其中，要求商务局局长、国土局局长等关键行者具体推进创新方案。

（二）创新执行阶段

政府创新具有明显的试验特征，创新决策往往是模糊的，执行干部通常需要“摸着石头过河”。 “集体民宿”项目进入实施阶段后在具体实践中遭遇谈判危机、村民阻工以及合法性危机。正是在执行干部的紧密合作下，创新才得以顺利落地。

首先，“集体民宿”面临的问题是政企的利益博弈。争执点集中于A县四十亩建设用地的硬性指标。旅途集团希望扩大土地供给，并且降低土地价格。但由于土地资源稀缺，土地价值上升，A县难以满足旅途集团的需求。双方利益诉求冲突，谈判因此而陷入拉锯战。面对谈判僵局，负责相关谈判事宜的商务局局长积极寻求群体智慧，将谈判问题放到县委大会进行讨论：一是与国土局局长商榷土地供给存量，明确难以妥协；二是尝试以“服务外包”的形式引入项目，但由于涉及资金量大，国有企业无法保证利润率，最终只能作罢。无奈之下，商务局局长向县委书记寻求支持，县委书记了解情况后首先表示支持，认为谈判可以“多几轮”。另外，针对现实问题，县委书记提出可以以县委名义提供“对赌协议”⑤，但要争取到旅途总部在A县落户。“对赌协议”为利益博弈找到了突破口。除此之外，商务局局长积极推动创新方案转变，以均衡各方利益。按照惯例，国有企业参与的项目一般是自己持地，然而购买土地会给国有企业带来较大的资金压力，且流转速度慢，短期内难以实现创新效果。因此，商务局局长及时转化思维，将战略目光投向农村股份合作社，和旅途集团、国有企业以及村集体商议，提出“企业提供服务、国有企业购买服务、村集体提供土地进行入股”的合作模式，进而实现“企业得利、国企减负与村庄得长远收益”的三方共赢，各方经过多次谈判最终达成了合作。

其次，“集体民宿”还需要解决项目实际落地的问题。作为空心村的发展村由于位于农博园区核心地带而被选为项目的建设地点，但村民对于“集体民宿”项目的直接获得感不强，同时囿于历史遗留问题（政府未履行购买社保的承诺），当地村民对政府的信任度较低。在一些“刺头”村民的串联下，村民阻碍施工进度，2018年7月初项目陷入停滞。具有丰富工作经验的乡镇领导干部意识到，政府需要提供实在的利益补偿，以解决历史遗留问题。由于国有企业在发展村做前期工作时和乡镇干部交流比较密切，乡镇干部了解到国有企业施工需要大量人手，敏锐地注意到村民的就业诉求恰好能和国有企业的需求结合。于是乡镇干部联系到国有企业，希望国有企业定点招人，解决群众就业诉求。乡镇干部化身为“人事专员”，吸收村民为项目工人，一是将社保问题转移为招工的经济利益问题，二是分化了闹事村民，软化了反对力量，为村民带来经济收益的同时，又加深了村民对项目的认同，提高了施工效率，确保了项目的落成。

最后，“集体民宿”作为突破性的创新面临着既有制度的约束。为吸引游客，该项目需要在集体土地上修建具备特殊风格的快速装配建筑，这在一定程度上和《土地管理法》中的集体用地不可用于非农业建设的规定相冲突。当时恰逢2018年全省开展“大棚房”整治行动，一旦集体民宿建筑物被定位成大棚房，项目将前功尽弃。负责项目用地审核的国土局局长直接面对着项目风险和上级压力，在其建议下，县委组织专题会议探讨了“大棚房”问题，县委班子决定积极寻找法理支撑。第一，利用“大棚房”定义的争议，即缺乏对“装配式建筑”是否属于“临时建筑”的明确界定，模糊化处理“集体民宿”项目的合法性问题。第二，从上级指导性政策文本或话语中寻找依据。省政府明确在农业博览园可以探索开展除需要国家授权以外的各级农业农村改革试点项目，该会议精神成了“集体民宿”的政策依据。第三，推动创新从政治层面获得合法性。面临违法风险，政府内部自然会出现避责心理，创新行动就可能遭遇阻滞。为了避免政策执行阻滞，华书记召开内部会议，再次明确了积极全速推动项目建设的方针。在县委书记的推动下，各部门和乡镇都主动承担起相应风险，全速推进项目建设。2018年9月，在省乡村振兴大会第一阶段会议上，“集体民宿”作为A县重点项目被展示，获得省委班子的认可。

（三）创新维持与扩散阶段

地方政府创新普遍面临持续性困境与推广障碍，易出现“昙花一现”与“盆景效应”。对于“集体民宿”来说，因为前期签订了对赌协议，国有公司已投入大量资本，加之获得了省级领导关注，一旦创新无法维系，不仅会引发县域政治经济风险，而且会招致上级领导的认同危机，因此，A县的县乡干部积极推动创新，并试图扩大创新影响，以获取更高的创新收益。

A县的“集体民宿”项目起初主要依靠特色的装配项目吸引游客入住从而带来收入，但由于发展村附近配套差，2018年10月运营后的第一期“集体民宿”即使通过旅途集团的线上引流也仅有30%的入住率，这导致集团对长期合作前景心存疑虑。此外，由于采取了国有企业购买服务的合作模式，在第一期财务报表预算超支后，国有企业拖延付款，造成了项目合作的持续困局。由于项目在农业产业振兴大会后已经获得了省领导的关注，得到了广泛的宣传，因此，A县政府内部对于项目的终结压力更大。作为集体民宿的直接受益者，也是管理责任的直接承担者，“农业博览园”园区的管委会主任有着推动项目延续的强烈动机。为了推进项目正常运行，管委会主任在项目遭遇困局后积极协调各方，并提供了项目的新思路。一方面，利用旅途集团出现重大人事变动⑥对双方带来的危机感，迅速抓住时机，通过召集旅途分公司、国有企业与管委会三方开会，华书记对国有企业施压等方式协调各方利益，成功地督促了国有企业支付工程款。另一方面，针对集体民宿的持续运营问题，与旅途公司厘清项目的发展方向。在意识到A县单纯依靠乡村旅游无法实现“集体民宿”项目的持续盈利问题后，管委会主任提出，A县的“集体民宿”项目必须从乡村旅游经济转变为会展经济，即利用A县承办农业博览园这一优势，将位于A县的项目做成“样板”，使其成为对外宣传展示的窗口，向社会推广旅途集团的全套产品和模式。

同时，乡村旅游经济模式向会展经济模式的转化需要A县政府向旅途集团证明A县具有推广能力。我国特色的定点扶贫项目为此提供了机会。A县与雪州J县为定点帮扶关系，挂职J县的A县人大副主任苦于帮扶绩效的长期落后，敏锐地抓住A县“集体民宿”亟须政策扩散的契机，积极游说A县政府与J县政府，向双方营销政策方案。一是主动接触A县领导干部，获得了A县的大力支持。二是积极游说J县政府领导干部，说服当地政府参与合作。为吸引J县参与项目，A县政府做出大量努力。一方面，A县政府推动J县的创新学习过程，即通过整合资金、输入专家等方式培育J县的本土创新资源，以及在开放的府际网络中以积极交流与宣传鼓动的方式塑造J县的创新氛围与干部的创新思维。另一方面，A县说服旅途集团主动进行利益让步，免除J县 “集体民宿”项目前五年的运营管理费用，把相关收益尽数投入项目公司里，这极大地缓解了项目初始阶段的运营维护压力。在政企的密切合作下，A县的“集体民宿”模式成功扩散至J县，其凭借集体民宿项目获得了雪州第一张农村集体经济组织登记证、农村集体资产股权证，并且获得了省政府的肯定与中央媒体的报道，更为重要的是打通了向外输出“集体民宿”模式的渠道，成功实现了A县“集体民宿”项目的可持续运营。

四、县域创新的成功机制

A县“集体民宿”案例展现的成功的县域创新事实上是作为创新关键行动者的县乡干部积极合作的结果。县乡干部之所以能够形成成功的合作创新行动，是因为县域的结构位置、网络关系以及相应资源既激发了行动者的创新动力，又能够促成行动者的积极合作，还保障了创新行动的高绩效。

（一）县域行动者的创新动力生成机制

县乡干部积极投入创新活动是县域创新得以涌现和成功的前提，县域的特殊场域为县乡干部的创新活动提供了相应的结构性激励和独特的团体性激励。

1.县域塑造的结构性激励

一方面，县域作为完整的国家政权，具备相应的国家科层结构；另一方面，县域处于国家与基层社会的结构性接点位置，因而为县乡干部提供了充分的相应激励。

首先，对于县级领导干部来说，其创新动力主要来自上级政府给予的创新压力与其自身强烈的政绩追求。在本案例中，县级领导干部主要指的是县委华书记，作为“一把手”，其对县域事务具有最终决定权和选择权，作为直接责任人与政绩受益人，具有强烈的政绩导向与竞争压力。一方面，来自上级政府的直接压力是县级领导干部的直接动力。农业博览园项目吸引了省级领导的注意力，华书记作为第一责任人承担着直接的任务压力。另一方面，对个人政绩的发展诉求是县级领导干部的动力来源。县域创新的成功是县域主政官员展现政绩的重要手段，省级会议的召开为新到任的华书记提供了展现能力的机会。

其次，部门领导干部的动力来自执行压力与项目绩效。县域中部门领导干部往往需要负责项目方案的实际落地［27］，其直接承担着完成项目的科层压力，也具有争取上级认可的绩效冲动。在A县“集体民宿”成功推进的过程当中，商务局、国土局与管委会的主要负责人都牵涉其中，作为执行机构的负责人，他们既面临来自“一把手”工程的直接压力，也有在领导重视的项目中彰显能力的直接冲动，因而其积极调适理想方案与现实困境的张力，以应对创新决策模糊性带来的多元利益冲突以及创新带来的各种执行风险。

“这是一个都没做过的事情，肯定是允许有问题出现的，关键是看你能不能解决……有啥问题可以和书记汇报……你部门解决得好，书记也知道，最后项目成了肯定会记一功。”（20190912XWB）

最后，作为县域中与群众的直接接点，乡镇领导干部面临属地责任带来的科层与社会的双重压力。当创新遭受地方群众的反对时，其往往需要创新工作的方式方法，以“向下”获取公众的支持。在本案例中，由于“集体民宿”项目的紧迫性，乡镇干部处于村民“闹事”危机与上级落地要求的两难困境中，也正是此种困境激发乡镇领导干部创新工作方式，化解项目落地危机。

“有的时候我们也没办法，（项目审批）不属于我们管，但村民的诉求必须由我们来回应，所以你就得看看有没有什么办法能够两全其美。”（20190911XZ）

2.县域内生的团体化激励

除了县域整体结构所塑造的位于不同结构位置的相应个体激励以外，县域内部的组织特征也正向增强着县乡干部的创新动力。并且，这种特征并非针对某个个体的，而是团体化地作用于县乡干部这个创新集体之上。需要指出，团体激励与个体激励并非孤立，个体激励是县乡干部动力的基础，而团体激励能够从集体的角度正向增强个体激励。在位于国家科层体系底层的县域，县乡干部主要在完整的县域科层体系内部流动，因而形成了县乡干部外流性弱、内流性强的组织特征，正是此种组织特征带来了县乡干部创新的团体化激励。

首先，内部流动带来了县乡干部的本土化，长期生活在当地的县乡干部会逐渐嵌入县域社会，进而会承受为当地谋福利或者做出成绩的社会压力。A县农业农村局的一位干部就表示，“县里面小得很，你干过什么事，群众也都会记在心里，所以需要好好办事”（20200413NYJ）。作为省级重点项目，农业博览园能够为A县带来大量的发展契机，县乡干部为了争取县域社会的认同感和满意度，会主动“干好”创新。

其次，内部流动促使县乡干部形成了基于长期共事经验的扁平化互动，县乡干部对彼此非常熟悉，能够相互督促和监督，形成县域内部政策动力的传导效应。这种创新动力的形成更多类似于一种正向的组织内部的良性竞争，县乡干部并不想成为那个“拖后腿的”。

最后，内部流动催生县乡干部的团体化思维与集体长远利益导向。主要的县乡干部群体既会因为岗位的轮换，也会因为科层结构带来的专业化和割裂化而持续地相互协助，因而县乡干部会基于整体的创新目标而非个体目标去思考自己所要付出的成本，县乡干部的动力来源并非简单的“进行创新能够给自身带来收益”，而是会考虑到“我的努力会让集体受益”。A县商业局局长在集体民宿的推进过程中，需要和资方进行合同的商议，虽然这种职责范围内的事情最终可能并不会彰显其个人的创新绩效，但其仍然耗费了大量的时间和精力去争取最优条件。

（二）县域创新合作的生产机制

创新依赖于不同阶段的不同行动者的通力合作，县域创新得以成功的关键就在于作为创新行动者的县乡干部突破了科层体制中固有的割裂化与孤岛化，达成了成功的创新集体行动。而县乡干部之所以能达成创新同盟、推动创新的合作生产，主要是受如下两方面因素影响。一方面，县域统合性的党政体制促成了县乡干部创新合作的低成本达成；另一方面，战略性群体的特征为创新行动效果的达成提供了非正式网络的支撑。

1.县域党政体制的统合性

创新从本质上是一种“知识生产”过程［28］，而创新本质上也体现着新旧制度安排的交替，当政策涉及多个行动者时，创新需要其在创新理念与创新目标上达成一致，并建立起新的权责关系。然而，创新存在着大量的不确定性，也并非始终有利可图，从理性视角来看，让行动者打破既有的分工制度框架，寻求一个资源协调、共进共担的合作方案，通常存在很大的阻力。创新的模糊性使得创新合作具有高成本。不同于一般的碎片化行动者框架，我们发现县域的创新具有更多的“非割裂化”特征，这是因为县域特有的党政体制可以被创新主导者利用，以打破科层的部门壁垒与官员的避责惯性，进而统合碎片化的科层结构［29］。

不同于行政科层系统，在县域的党政系统中，县级党委政府能够通过目标责任制、责任联动与行政发包，增强特殊任务和项目的统合性［30］，在任务转化、责权下沉与政治激励等方式作用下，县乡各个层级和部门参与合作的积极性与自主性会增强［31］。在“集体民宿”案例中，作为县党委的一把手，华书记在创新任务伊始，便利用党政体制的优势，实现集中领导下的议程升级与理念内化。

首先，华书记利用县域治理中特有的行政包干制成功动员起与“集体民宿”项目有关的县乡干部，推动了创新目标的统合［32］。面对紧急的展示任务所带来的来自省级政府的政治压力，华书记将项目落成的各个环节任务打包并分发至各相关部门，按照一把手责任落实制，将项目各个环节责任落实至各部门主要负责人，强制性地推动了各级领导干部的创新合作。

其次，华书记多次召集部门、乡镇主要领导干部，进行“团队建设”。一是强调了集体共同面对的制度环境。“集体民宿”是突破政策环境的出路，创新绩效不仅关乎一把手责任，集体成员也面临相同的激励要素。二是强调了目标愿景。“集体民宿”并非简单执行目标导向，更是县域发展的关键要素，不是应付政策，而是要立足长远发展。“团队建设”能够消除参与创新成员的内部认知差异，培养集体认同。

“我们不只是做展览，而要做成产业，做成模式，所以要往长期性合作的方向去谈，不能‘一锤子买卖。为了达到这样的目的，商务投资局要争取旅途集团在A县办工厂、办企业，甚至设立区域总部乃至全国总部公司。”（20190715HSJ）

2.县域“战略性群体”的网络化

除了党政体制所促成的统合化的刚性合作，合作更需要行动者之间达成彼此间的信任关系。因为创新结果具有不确定性，创新并不能保障各行动者最终能获得相应的创新绩效，行动者的创新行为很容易偏离轨道，因此，行动者创新承诺的效度很难通过制度性要素得到保障。当创新承诺缺乏置信度，行动者就会更倾向于非合作行为或者避责行为，合作也就无法达成。托马斯·海贝勒（Thomas Heberer）与舒耕德（Gunter Dchubet）对中国县乡干部群体进行研究，发现多年的同事关系、共同的行政身份、长期正式与非正式的互动，会在县乡干部间催生紧密团结的“亲密关系”，即“战略性群体”［33］。

县乡干部所形成的“战略性群体”以非正式网络的方式增强着合作关系，塑造了县域行动者之间的责任纽带，将集体责任内化为个体责任，在强化集体监督的同时，保障了责任共担、风险共担的可置信承诺。在基于“亲密关系”建立的非正式网络中，群体性监督增强了监督效力，因而县域创新行动往往比较透明，每个行动者所付出的努力都能被观察到，一旦有人不以集体行动为目标，很快会被领导批评，并且“名誉受损”。“在县里面，别人都努力，你也得做出点有用的东西来，领导才能看得上，别人也才会看得起你。”（20190920XZ）不仅如此，县域内部往往会形成一种“一荣俱荣、一损俱损”的集体共担行动，将集体与个体的责任联系起来，避免了创新中的避责行为，塑造了共同承担风险的集体行动。也正是因为如此，A县的县乡干部积极参与到寻求“集体民宿”合法性的工作之中，共同承担了相应的责任风险。

（三）县域创新的效果保障机制

具有创新动力的行动者以及创新行动者的集体行动是县域创新得以涌现的充分条件。然而，成功的创新需要将行动者的创新行动转化为创新成效，这既有赖于积极的创新集体行动，又需要创新行动具有相应的资源基础和积极灵活的调适。县域创新的特殊性在于，县域高度互嵌的整体性资源网络，保障了创新行动的有效性，加之彼此信任和扁平的创新同盟提供了及时有效的信息沟通和知识共享渠道，保障了创新行动对于理想方案和现实困境的有效调适。

1.县域的创新资源保障

位于国家与基层社会接点的县域具有完整性和独特性的双重特征［13］，其较之于乡镇政府，拥有更为完整的行政资源，而较之于上级政府，拥有独特的县域社会资源，更为重要的是，在县域创新过程中，随着创新行动者同盟的构建，相应的政治、经济与社会资源得以高度互嵌，进而创新行动得以获得有效的资源保障。

一方面，县域本身拥有丰富且完整的创新资源。在A县“集体民宿”案例中，县委、国土和商务部门以及乡镇政府参与其中，保障了政治和行政资源的供给；华书记借助私人网络链接市场资源；国有公司和集体经济汇聚县域经济资源；在解决土地危机的过程中，A县成功吸纳了大量村民共同参与集体民宿建设，成功吸纳了社会资源。正是县域资源的丰富多样保障了“集体民宿”项目在各个阶段得以顺利推进。

另一方面，创新行动除了取决于创新主体所掌握的资源，更取决于行动者动用资源的能力。县域内部资源并非割裂的，在县域创新过程中，县域创新同盟得以迅速缔结，且该同盟内部达成了高度互信，行动者的深度合作带来了县域资源高度互嵌，进而保障了县域创新过程中资源的灵活编排。在本案例中，在创新的决策阶段，通过“一把手动员”，华书记链接的私人资源迅速得到了县域行政系统的配合；在创新的执行阶段，创新的行动同盟协同编排了县域的政治、经济与社会资源，保障了创新的顺利落地；而在创新的维系和扩散阶段，借助援藏的府际网络，县域创新同盟迅速推动了两县的资源融通。

2.县域的创新调适性保障

成功的创新需要保证创新行动与创新结果之间的适配性，即具体的创新行动须以既定的创新目标为方向，不断调适理想方案与现实问题的张力。县域创新中的创新同盟的内部灵活关系和集体合作，保障了县乡干部能够在短时间内实现充分的沟通、协调，推进创新调适。

一方面，县乡干部之间具有较为灵活的动员与反馈机制。县乡干部构成的创新同盟不是严密的科层结构，而是有着紧密关系的“战略性群体”。在“战略性群体”中，县乡干部可以绕过繁琐的科层沟通程序，实现快速且紧密的人际沟通，避免了由于科层层级割裂或者创新阶段分离带来的信息不对称，提升了合作效率。在A县“集体民宿”案例中，作为创新主要负责人的县委书记和负责创新落实的相应干部保持着密切沟通，华书记对创新行动保持密切关注，在动员县乡干部的同时了解创新近况，保证创新按照既定的目标持续进行。同时，由于县域治理体制具有一定的弹性空间，基于县乡干部之间的信任关系、宽严适度的问责体系以及一定的谈判空间［34］，县乡干部会真实反馈自己的创新情况与行动意愿，当县乡干部面临资源困境或是重大执行问题时，他们都会直接咨询华书记，请华书记进行最终决策。此外，“集体民宿”案例中的部门与乡镇领导干部间直接围绕创新问题开展密切沟通，而不需要依赖科层内部较为繁琐的沟通渠道。无论是面对落地的 “土地危机”，还是后续人大副主任的说服工作，都是借助县乡干部内部的人际网络，达成迅速沟通和可置信的承诺，进而推动创新的成功落地和扩散。

另一方面，县乡干部的创新同盟不是简单的“命令—服从”式链条，而是呈现出具有核心的集体决策结构。此结构在保证创新目标得以坚持的同时，也保持着对不同创新知识的持续吸纳。在本案例中，虽然县委领导往往在创新过程中占据核心主导地位，但在相应的创新环节和专业领域中，相应的县乡干部，如国土局长、管委会主任，都具有关键的建议权，并且在创新生产过程中，县域创新同盟内部通过大量正式的会议或者非正式私人沟通，既实现了创新中的“群策群力”，又保障了个体行动与集体行动的耦合。灵活的会议和沟通实际上是将创新行动的决策权由个体转移到集体。一是不同的主体可以各抒己见，群策群力共同为创新目标的实现贡献力量，同时开会也可以起到政策宣传的作用，让县乡干部更加了解创新内涵；二是在沟通的过程中不同行动者达成一致方案，协调不同主体间的责任，共同决策保障了后续创新工作的顺利开展，也保障了创新效率不会因为多个主体的行动重叠或冲突而下降，同时，即使不参与行动的创新主体也能通过开会了解到创新方案的具体内容，对创新进度、创新规划以及主体责任有着更深刻的了解，保障了后续的创新生产。

五、结论：县域创新行动者同盟

县域创新何以成功？本文回到县域本身寻求答案，依循“场域—行动者”的考察路径，对X省A县“集体民宿”案例进行了深入分析。

首先，县域完整的科层结构与特殊的组织特征塑造了县乡干部的个体激励，同时生成了强化个体创新激励的团体激励氛围。创新作为复杂且具有风险的行动过程，需要参与创新的行动者愿意为其投入诸如时间、精力、金钱甚至声誉等资源，即成为积极参与创新的“政策企业家”［35］（p.122）。正是因为县域中存在特有的结构化激励和团体化激励，县乡干部才得以转化为县域政策企业家，在多阶段的动态创新过程中，积极灵活地推动创新落地和动态调适。

其次，县域特殊的党政体制与“战略性群体”特征塑造了县乡干部积极且有机的创新行动者同盟。县域的结构性与团体化激励保障了创新个体能够在创新启动、调适、巩固与再生产中秉持“企业家精神”。然而，创新远非个体行动的简单拼凑，而是需要多主体的紧密协同和配合，形成“有组织的政策企业家” ［36］。因此，合作便成为创新中的关键环节。良好的合作可以保障创新各阶段的顺利衔接，同时也是充分利用创新资源的基础。作为集体行动的创新合作需要以相应的组织机制和内部关系作为支撑。一方面，县域拥有党政体制的动员整合功能，能够快速打破部门和层级间隔，迅速将创新行动者整合到创新中；另一方面，县域特有的“战略性群体”则为创新同盟内部构建起信任关系，促成了创新同盟从强制性合作到自发性合作的转变。

最后，县域拥有相对丰富的政策资源，县域创新同盟内部存在灵活关系与集体合作，这些保障了县乡干部的创新行动的绩效转化效果。一方面，县域位于国家与社会的接点位置，其特殊的层级带来了其相对完整的政治、经济与社会资源，而县域塑造的“战略性群体”促成了基于人际信任的资源互嵌，正是在高度互嵌的完整资源结构中，县域创新才产生了资源利用效率优势；另一方面，县域创新同盟在“战略性群体”中催化出高度灵活和互信的合作网络，在此网络中，推动创新的县乡干部紧密沟通和合作，以“群策群力”保证了创新行动强大的调适性，进而克服县域创新过程中创新方案与创新环境的持续张力。

图3县域创新的成功机制综上，正是由于县域本身是一个独特的场域，其独特的结构位置、内部网络关系以及具有整体性和独特性的资源塑造了县域创新行动者同盟，在其推动下，县域创新才得以持续涌现，并且往往能够获得较高的创新绩效。如图3所示，县域内部生成了激发县乡干部成为创新行动者的动力生成机制，推动创新行动者结成创新同盟的合作生产机制，以及保障创新行动者同盟高效行动、灵活应对创新挑战的效果保障机制，以上三种县域特殊机制正是县域创新得以成功的发生机制。

与已有的“结构—功能”“资源—能力”“环境—行动者”视角相比，本文从县域本身出发，试图建构对于县域创新何以成功的中观解释，突破了将县域结构、资源以及行动者割裂的分析，将作为结构、网络和资源总合的县域与作为关键行动者的县乡干部结合起来，提出正是县域的特殊性塑造出了积极创新的县域创新行动者同盟，并保障县域创新行动同盟的高效行动，进而促成了县域创新的普遍成功。但需要注意的是，本文的案例为县域“一把手”推动的自上而下创新，缺乏对其他层级政府创新的比较，同时还缺乏对于由乡镇或部门领导干部推动的县域创新的探讨。这就需要我们进行类型学的进一步比较，继而清晰定位县域创新的特殊之处以及修正“场域—行动者”的解释路径。

注释：

①县域政府是一个整体性的广义概念，包括县级和乡镇的党组织以及政府组织。

②本文将县级领导干部、部门领导干部以及乡镇领导干部的集体统一称呼为“县乡干部”。其中，领导干部是指某一层级具有决策权的领导，一般指领导班子成员。受现行制度环境影响，政府外部人员难以介入政府内部的运作过程，因此，本文将县域内部的关键行动者视作为县乡干部。

③为保护受访者隐私，本文所提及的人名和地名均为化名。

④华书记曾在C市三个主要职能部门和两个中心城区担任过主要领导，于2018年6月中旬调任A县并担任县委书记。

⑤“对赌协议”中，A县保证在2-3年见到项目成效，并帮助旅途集团开拓西南地区业务。

⑥2019年2月传出旅途集团罗总将要卸任的消息。对于落户A县的旅途分公司和A县政府而言，罗总的卸任给项目的持续性带来了不可预知的风险。

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［责任编辑：贾双跃］

Why Is County-Level Innovation Successful？ An Interpretive Framework Based on “Domain-Actors”

—Taking the “Collective Homestay” in County A as an Example Tang Yinbin1， Zhang Chengwen2

（1.Sun Yat-sen University， Guangzhou Guangdong 510275；2.Sichuan University， Chengdu Sichuan 610041）

Abstract：Local government innovation is hard， and successful innovation is not evenly distributed at every government level. Previous studies have shown that the quantity and quality of county-level innovation are much higher than those of other levels. Why can county-level innovation succeed？ Existing research has not provided an answer. Based on “domian-actor” framework， this article can examine how counties， as special domain， shape the innovative behavior patterns of innovative actors， thereby promoting the mechanisms of innovation success. Through the analysis of the case of “collective homestay” in County A of a certain province in Southwest China， it is found that the county has successfully produced county-level innovation through three mechanisms. Firstly， the power generation mechanism， where the unique structure and group characteristics of the county-level activate individual innovation motivation. The second is the cooperative production mechanism， where the county-level integrated system and strategic group characteristics drive collective action in innovation. The third is the effectiveness guarantee mechanism， which integrates integrated county resources and flexible actions of flat innovation alliances， ensuring that innovation actions can be transformed into innovation performance.

Key words：county-level innovation， local government innovation， county and township cadres， strategic group