数字政府视域下国有林区政企协同发展研究

胡海明　张壮

摘要：数字政府建设涵盖信息基础设施建设、技术标准配套建设、相关法律法规和体制机制建设等多方面内容，是一项综合性的系统工程。加强数字政府建设，为国有林区进一步理清政府与市场关系带来了新的机遇和挑战。目前，推进数据要素市场化配置改革及促进国有林区政企协同发展成为数字政府建设进程中的热点议题。通过审视国有林区政企协同发展的现实，发现推动国有林区政企合作向市场化、多元化与柔性化方向转变，向合作式、委托制、安全可靠性方向转变，是国有林区政企协同发展的新路径。

关键词：数字政府；国有林区；数据要素；政企协同

中图分类号：F326.25

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2024.03.003

中国经过30余年的发展，数字化浪潮已经席卷了生活的方方面面，数字政府也成为“一切皆可数据化”的关键发展方向之一。2022年《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》特别提出“鼓励和规范政产学研用等多方力量参与数字政府建设”，指明了各类企业参与数字政府建设的路径方向。数字政府建设已成为推动我国各级政府数字化转型、提升政府治理现代化水平、驱动经济社会高质量发展的重要内容与主要抓手。[1]

在数字政府建设的大背景下，推动国有林区政企协同发展，有助于促进国有林区一体化治理，有助于缩小农林发展差距、促进林区快速发展、提升国有林区基本公共服务水平等。构建一个“互信、安全、高效”的政企协同治理体系，可以有效解决好国有林区基础建设和新技术发展等方面存在的问题，进而全面提升政企改革效率，实现国有林区高水平保护和高质量发展的战略目标。

一、数字政府视域下国有林区政企协同发展的现实审视

●数字时代倒逼国有林区企业加快数字化转型

第四次工业革命的加速到来，使我国政府在数字治理领域拥有实现“弯道超车”的机遇，为此我国政府高度重视数字政府建设的战略部署。数字政府建设作为一项系统工程，涉及到信息基础设施建设、法律法规和体制机制建设等多个方面的内容。到目前为止，国有林区在数字政府建设方面已经取得了初步进展，在政务服务、干部学习、决策支撑等方面，借助网络化、数字化的新平台取得了丰硕成果。国有林区互联网企业在促进政府行政效率提升、服务水平提高及治理效能优化上也起到了重要的推动作用。国有林区政府数字化转型的持续推进，为解决现阶段国有林区党政机关信息应用问题提供了新的思路，拓展了实践路径。国有林区政府在推进过程中，整合了数据资源、规范了业务范围、催生了更多需求，但同时也暴露出政府在数据治理、信息分析等方面存在的制度短板。如何解决好这一问题，是政府数字化进程中必须面对的一大实践课题。除此之外，在世界百年未有之大变局的大背景下，新需求、新挑战层出不穷，仅凭林区政府的努力难以彻底应对。因此，数据要素市场化除了充分挖掘数据资源的各种价值，更要让市场在提高资源配置效率方面充分发挥其特有优势，利用企业优势有效化解数据要素市场化进程中的各种矛盾。

●数据要素市场化对国有林区政企协同发展带来挑战

数据要素市场化目标是通过重新构建数据流转的路径来促进政府工作和企业运行的信息共享和数据交换。要实现这一目标就必须优化数据资源配置、建立全新的利益格局和数据库，为政企协同发展提供更加平等顺畅的新路径，让数据要素“催化剂”“润滑剂”“调和剂”的积极作用能够得到充分发挥。政府系统与企业系统的主要区别在于企业系统的易用性和高效率特征更加明显，而政府系统则存在数据源多样、工具集分散、工作流零散等约束障碍，因此二者在实践过程中会不断产生新的矛盾。在国有林区数字政府建设过程中，政企合作在数据市场化背景下，协作方式、责任分配等方面产生了重大变化，数据和技术等因素对政府工作的“挑战”愈加明显。在森工企业助力数字政府建设时，由于数据确权原因，国有林区数字政府建设始终为权责划分模糊、潜在数据滥用误用、信息共享基础薄弱、技术失控风险等问题所困扰。数字技术一旦克服上述困难，走入健康发展的快车道，必然会对林区政府工作的各方面产生积极的推动效应，政府与社会、政府与企业之间的技术壁垒最终会被“人机结合”这种虚实一体的工作方式打破，并在政策工具、管理对象、业务流程等方面对林区政府工作起到积极的促进作用。而“用数据说话”“以数据评判”等更加可信的新机制，可以打通林区不同治理主体间的壁垒，实现更加公开公平公正的目标。

●数据集权化对国有林区政企协同发展形成阻碍

当前，国有林区行政工作中“两头急”的“中梗阻”现象已在数字技术应用中扩散，这些问题将严重影响国有林区治理现代化进程，具体表现在数据权力化、信息共享与职责身份相挂钩、某些部门与个别人员垄断核心数据等方面。在实际工作中，国有林区政府部门和极少数互联网企业在核心数据掌握上各有所长，但两种优势的结合并没有孕育出政企协同发展的萌芽，反而形成了一种隐性权力，给数字政府建设背景下的政企协同发展造成了各种各样的阻碍。这个问题反映在国有林区数字政府建设政企协同发展项目中，表现为政府作为需求方所作出的决策缺少科学的论证过程，问题暴露之后又寄希望于供给方技术企业能够及时“救火式修复”，违背了政府负责“用”、企业负责“建”、大家一起“管”的权责分配前提。这种政企合作模式在运行中存在利益捆绑、权力腐败、多元主体问责困难、数字生态破坏等问题。例如，国有林区政府部门常用的OA办公自动化系统一度被大力推广，但由于顶层设计存在不足，一旦遇到部门调整、领导更换、基础数据更新等现实问题时，最终难逃整个系统被推倒和重建的结局。国有林区在应用系统或公共服务平台开发等方面的政企合作过程中，同样存在“门难进”“脸难看”“事难办”等数字版“中梗阻”，无形中抬高了政务服务门槛。[2]只有当政务服务平台和数据分析等基础环节得到深层优化时，才能以数据为动力改进公权力分配和监督，最终实现数字政府和责任政府建设的目标。

二、数字政府视域下国有林区政企协同发展的内在机理

●治理主体：由政府主导转向数据引导

随着政府职能的转变，国有林区政府需要愈加凸显其公共职能，这对政府治理的协同性、整体性和技术性提出了更高的要求。近些年国有林区数字政府建设的实践证明，政府提供的政务数据同企业数据的有机结合能够释放出巨大的能量，对其合理利用有利于推动国有林区政府与森工企业协同问题的有效解决，引导森工企业走上数字产业化道路。从政企协同治理的角度看，推进国有林区数字政府建设，有助于政府在治理的过程中精准施策，提高行政效率，加强政府与治理客体之间的关系。在主客体围绕数据要素展开的互动中，政府借助于开放便捷的互联网，将传统治理主体的边界扩展到企业甚至是公众之中，为二者共同参与治理活动提供了广阔的空间。在数据开放共享的背景下，政企合作能够产生“1+1>2”的效果。东部发达地区在建设智慧城市过程中积累了许多经验，经验的传播扩散也为国有林区等后发地区政企合作的推进提供了新的思路。东部发达地区的实践证明，在政企合作过程中，企业在项目管理、系统开发过程中积累的丰富经验，同样可以为林区政府治理能力提升提供重要借鉴。[2]数据要素市场化将以“以人民为中心”为指导思想，以数据在政企之间的有序畅通流动为条件，以解决森工企业和人民群众办事中的问题为导向，构建由数据引导、多方共同参与的国有林区数字政府建设的新格局。

●合作方式：由人机结合转向人工智能

国有林区政府与数字技术企业相比，在数据要素的开发使用方面存在技术弱、开发贵、风险大等劣势，需要借助数字技术企业的力量加以弥补。[3]森工企业也有搭政府“便车”来扩展业务，为自己“赋能”的需求，进而在政企合作过程中逐渐形成政企优势互补，主客双向互动的政企合作新格局。在数字技术融入国有林区政府的同时，政府“工作表”“工具箱”和“工作场合”也得到相应更新，政府与企业之间的技术壁垒日益减少，国有林区类似于“人机结合”的虚实一体工作模式日益凸显。国有林区政府在贯彻执行政策的过程中，将数据要素融入其中，对于缓解政策层与执行层之间的矛盾具有重要作用。信息技术对信息链、产业链和供应链的建设，对于国有林区绿色产业的提质增效及传统森工企业的绿色升级有重要意义。国有林区在数字政府建设过程中，能够充分发挥林区政府与森工企业的各自优势，在分布式计算、机器学习等技术的加持下，人工智能辅助决策、个性化定制等场景将快速变成现实，这将使得电子政务工作不再局限于网上办事，大幅扩展了电子政务的边界，使得国有林区在推进数字政府建设过程中，能够有效促进政企的业务协同与服务融合。实践证明，建立在政府统筹、市场化运作、制度保障基础上的国有林区政企协作关系，有助于林区政府与森工企业共同完成数字化转型，实现协同发展。

●信任基础：由技术嵌入转向安全可靠

数字技术的应用创新，能够推动政府服务从物理空间线下分散式服务，向网络空间线上整体高效化的服务模式转变。整体上看，国有林区政企合作有待深化，制度与技术的耦合性不够，数字政府建设过分依赖技术领先型企业。从全国各个国有林区数字政府建设的实践状况来看，存在技术人员无话语权、有话语权人员不懂技术，进而导致出现新技术时“畏手畏脚”甚至弃之不用的现象，造成这一问题的原因在于对新技术缺乏信心。2020年，国务院办公厅下发《国家政务信息化项目建设管理办法》《关于全面推进基层政务公开标准化规范化工作的指导意见》等政策文件，提出要引导数据标准化和规范化，这将有助于提高对技术的信任程度和应用范围，有利于产生巨大的社会价值。实践证明，数据要素等关键资源在不同主体间能否合理配置，能否被替代，直接关系到林区政府与森工企业之间的合作潜力能否被充分激活。[3]国有林区政府可以根据本地区的市场环境和企业类型等实际情况，通过推动组建产业联盟的方式选择恰当的合作伙伴，吸收成熟的技术。森工企业可以通过企业间合作的方式实现利益共享，这有助于进一步破解数据垄断、市场主体单一的问题，从而提升国有林区政府与企业之间的协同发展水平。当然，数字政府建设过程中，隐私保护和数据安全问题最重要，所以必须把数据安全放在首位。

●机制设计：由问题导向转向结果导向

机制设计对于优化政府流程、调整组织结构、推动工作贯彻落实具有重要作用。将技术融入国有林区政府治理的过程之中，能够形成一种扁平化的网络治理模式，这是实现国有林区政企协同发展的有效途径。在数字技术的驱动下，治理主体能够自发探索出一条合适的网络治理体制机制，为数据在不同主体、不同层次间自由流动创造基础条件。国有林区思想观念较为落后，对于数字政府建设缺乏统筹考虑，数字技术与传统管理之间如何有效连接还没有完全研究清楚，还在走政府主导、企业参与的老路，普遍存在重技术设计而轻运维管理的问题，导致数字政府建设的进程与发达地区相比还较为滞后，与数字中国建设的总体目标要求相比也还有较大差距。这一问题在项目具体实施过程中，主要表现为资源分配不均衡，过多的资源被配置到平台系统优化上，而日常运行维护的资金却难以及时到位。结果导向的机制设计旨在确保政企协同发展，在数字技术和数据要素的推动下，林区政府和森工企业的互动过程能够产生一个依托于互联网的新型治理结构，它打破了时间与空间对传统治理主体的束缚，破解了新技术与旧制度的兼容问题，在国有林区政企协同发展目标的导引下，有利于各级政府与各类企业在政企合作的过程中形成合力优势。

三、数字政府视域下推进国有林区政企协同发展的路径探究

●理念革新：推动国有林区政企合作向市场化、多元化与柔性化方向转变

为了顺应数字化转型趋势，国有林区改革需要构建富有林区特色的数字政府。要加强数字政府建设视域下政企协同发展的理念革新，以系统观念为指导，将数字思维与现代政府治理理念相融合，构建整体性治理场景框架。在发展战略中，数字政府建设不仅仅承担技术支持和赋能的工作，还应被视为公共部门活动的中枢，因此应当把握好数字政府转型这一契机，促进思维和治理变革。国有林区政企合作将带来政府集中式采购和企业被动式服务等常见工作方式的改变，其合作重心也要从政府效能规模化与企业利益最大化两方面作出调整。数字化项目已不再是单纯添置设备、建立几个数据库等，而应是一种多元共治模式。强化国有林区的政企合作，可以参照区块链信任机制来转变政府思维方式，加快以业务部门为主导、多机构承建、技术部门扶持和数据流转的集成化建设。坚持以标准制定为重点，更好聚焦转型升级等微观层面发展。今后，可能会出现多家国有林区森工企业同时支持一个“甲方”政府单位的情况，在同一个合作开发项目中，不同企业以联合会议、组内合作等方式来实施，将不失为一种有效的尝试。现如今，数据公司、平台企业和网络安全机构的协作共享促使“一网通办”“电子医保”等政务服务简约化和便民化，相关政府部门可以利用接收到的企业数据，对企业进行实时、直接监督。推动现代治理多元化和数据要素市场化离不开完善以数据流转和共享为基础的政企协作模式。为此，数字政府建设要加快数据要素基本准则制定和相关法律法规落实，健全数据监察和平台监管等机制，促进国有林区政企合作市场化、多元化和柔性化。

●模式升级：推动国有林区政企协作方式从家长式向合作式转变

要拓宽国有林区数字政府的功能深度，以森工企业需求为出发点，通过技术融合、业务整合及流程再造，使数字政府服务充分满足森工企业的个性需求，加强与森工企业之间的交流互动，让森工企业参与到数字政府建设中来，避免政企之间出现数字鸿沟。然而，国有林区政府“家长式”的管理可能忽视政企合作的原本目标，导致“外行式”专业指导、“命令式”项目引导的弊端在政府工作人员的工作中被放大。因此，我们要加快转变政府观念，实现管理科学化。由于数据要素市场化契合了区块链“去中心化”理念，数据获取、输送与互通会在基础设施建设日益完善的情况下变得更加开放透明。为此，国有林区政企合作将通过新技术的应用、新经验的吸取，不断发挥数据的引领效应。破解政企之间的矛盾也可通过业务咨询、政策制定等服务来化解。党中央和国务院提出要通过市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制来评估数据等生产要素的价值。改变其分配评价方式，有利于促进政府职能转变，有利于提升企业地位，有利于提高政企合作的公平性与信任度。为此，需要把更多政府不应干预或干预效果不好的内容交由市场去做。国有林区非涉密信息化项目建设可由各类型企业通过PPP模式来承揽，涉密或敏感数据项目的建设，在政府监督下可由有经营资质的平台企业承担。

●机制重塑：推动国有林区政企合作机制从项目制向委托制转变

推动体制机制重塑，整合政务服务系统与功能，优化线上线下一体化事项的场景，以政府数据开放为起点，借助数据有序畅通流动，实现数据资源和政务服务的跨层级、跨部门协作的目标。国有林区加快构建政企合作的专属制度体系，要充分考虑地区之间存在的差异，如数字基础设施、经济发展水平等，需要结合区位特征，采取差异化策略，完善政企合作机制，打通政企协作的梗阻问题。国有林区数字政府建设中各类型企业的参与仍处于起步阶段，数字政府建设中的各类企业的工作方式更多是从建筑项目等传统产业中汲取经验，参与度较低且缺乏独创性。保障开发周期和产品质量离不开项目制模式的集中统一管理。一般情况下，合作企业在项目验收合格后，为保证应用系统和平台的正常运行，会进行长年驻场维护，及时解决存在的问题。而在维护期满后，国有林区政府部门面临的现实情况有两种：一是选择续签协议并支付高昂维护费后由系统开发厂商继续给予支持；二是在出现问题时再紧急求助。如若选择后者，服务质量难以得到有效保障。糟糕的情况是“无人可用”和“三不管”等问题可能将会随着技术人员的更换和企业转型升级而不断出现。发端于企业管理领域的“委托代理制”是一条新的路径选择，由于放松了对资源使用的正式管制，政府仅需承担提出要求并检验效果的责任，工作则交由企业代理执行。这种机制在优化政府职能、节约公共资源和提高政企合作效率方面具有显著优势。对此，关于数字政府项目建设的最大化授权、放权、分权，国有林区可以通过政企共同研究来实现。具体来说，政府部门负责决策，企业负责执行，第三方则负责数据的采集、整合、分派。除此之外，要想对数据质量、系统效能及运行成果进行市场评判，国有林区的政府部门还可通过管理方式的制定、使用权限的配置和监督职责的履行等举措来进行。为预防数据“交叉感染”和权力滥用，提高数据治理的合力优势，则需通过制度手段进行干预。对于源代码与重要数据、基本信息和内核数据等重要数据需进行存储分离和分类管理。在招标过程中开发单位与运维单位也要明析权责关系实行单独招标。

●保障可信：推动国有林区政企共享数据从隐私性向安全可靠性转变

数字政府建设不仅是新的技术形式，还是一种全新的治理模式，为政府管理提供先进的技术和完善的配套政策。如何在安全保密与隐私保护兼顾的前提下向企业和社会公开共享数据，是国有林区政府面临的最大难题。就法律而言，我国《个人信息保护法》和《数据安全法》相继出台，尚未在社会上产生约束效应，对于数据的使用与防范，大多基于之前《网络安全法》的相关行业规定。[3]国有林区在政企协同发展过程中有着一直难以破解的问题，即数据安全问题，不完备的基础数据往往会成为影响合作项目进展与推广的关键因素。隐私保护应当发挥其在信息共享中“稳定器”的作用，而非扮演“拦路虎”的角色。用数据的安全可靠性取代隐私性，是解决难题的一种有效尝试。例如，发挥技术在数据安全中的自我保护功能，对数据要素划分的保障制度进行优化完善，对政务、企业和个人三方面的数据信息加以重点保护，充分发挥其在数据效能中的作用。区块链中分布式存储和超级账本等技术的运用，很好佐证了数据技术的保密与防护措施已趋于成熟。目前，为确保数据公开过程中的安全性和稳定性，国有林区采用了多种数据加密方法和技术防御手段。单独的数据并无太大的价值，唯有将海量数据进行联系与整合才具有进行研究和分析的意义。当数据具备价值时，它也同时承载了保密性，只有对数据的全部参数进行整合分析，才有安全风险可言。对此，提高数据公开的安全性，并以技术和制度等措施降低数据管理的风险，对国有林区数字化政府建设顺利进行具有积极作用。例如，要确保数据在传输过程中的保密性，可以以区块链等多技术融合为核心，将信任科技融入数字化项目建设中，着力打造新时代数字信任基础设施，从而更好地保障国有林区政企协同发展的安全性。简单来说，安全保护为数据整合提供了必要条件和依据，资源整合为安全保护提供了目标和成果。为了保障国有林区数据的安全可靠以及政企有效联动，需通过资源共享与互补来实现大数据安全，或采取安全措施来降低资源整合的潜藏风险，以此建立信任底座。

基金项目

2023年度辽宁省社会科学规划基金重点委托项目《高质量推进国家公园建设》（L23AWT061）和2023年“兴沈英才计划”暨文化名家“四个一批”人才项目（XSYCWH23102）阶段性成果。

参考文献

[1]刘娟.区域一体化视域下长三角数字政府协同建设的价值、困境与策略[J].湖南社会科学，2023，（01）.

[2]李晴，郁俊莉，刘海军.数据赋权、网络协同、信任支撑：数字政府建设中政企合作的路径优化[J].新视野，2023，（04）.

[3]李晴，郁俊莉，刘海军.数字政府建设中政企合作的困境与出路[J].科技管理研究，2023，（15）.

作者简介

胡海明，中共伊春市委党校副教授。研究方向：公共管理。

张壮，辽宁大学教授，经济学博士。研究方向：应用经济学。

责任编辑 谷金月