高校国家助学贷款政策实施研究综述

2024-07-04冯广辉仵晨

经济师 2024年6期

冯广辉仵晨

摘要：国家助学贷款是国家利用金融手段解决学生群体中的关键性“民生”问题，是保障教育公平，为家庭经济困难的学生提供帮助的重要举措，对人才培养、高校稳定、银行发展和社会和谐起着至关重要的作用。文章综合文献研究，推理分析了国内高校国家助学贷款政策的历史演进，依照学生、高校、银行、政府等主体，归纳出高校国家助学贷款所涉及的运行机制、借贷偿还、贫困认定、风险担保等多方面的实际工作经验，对国家助学贷款政策实施研究进行了综述。

关键词：国家助学贷款高校学生学生贷款国家政策实施

中图分类号：F233;G64

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）06-015-03

引言

1999年我国开始实行国家助学贷款，6月出台了《关于国家助学贷款管理规定（试行）的通知》，是国家对经济贫困学生最早实施的助学贷款政策。在最新的《教育部等四部门关于调整完善助学贷款有关政策的通知》中助学贷款额度提升、利率降低，助力学子安心求学，享受教育，积极响应了习近平总书记在党的二十大报告中所提出的教育理念。国家助学贷款政策帮助家庭经济困难学生有效解决了缴纳学费、住宿费和生活费等问题，是保障高等教育办学经费和质量的重要举措，对于促进教育公平具有重要意义。随着当前国家对国家助学贷款政策实施的越加重视，其研究成果不断涌现，审视国家助学贷款政策的落实情况，对其进行研究挖掘，探索改进我国国家助学贷款政策实施效果的对策与举措，为进一步促进高校国家助学贷款政策持续健康发展具有重要意义。

一、国外研究动态

在20世纪初，助学贷款开始实施并对其发展研究也逐步展开，是政府、社会机构、学者和公众关注的焦点。国外对助学贷款的研究热点主要在助学贷款运行机制（管理政策、还款模式设计等）和学生借贷与偿还（学生需求、违约等）方面。

（一）助学贷款运行机制

1965年，由美国率先以拨款补助的方式向受高等教育的学生提供资金帮助，到1970年受财政约束，拨款政策转为贷款政策，设立助学贷款事务公司。20世纪80年代，里根执政期间颁布了《高等教育法案》向学生家长实施贷款，使中低收入家庭学生通过助学贷款的方式享受高等教育的权利。学费贷款和生活费贷款是英国助学贷款的两种形式，弥补了不利于社会发展的“免费上大学”政策的社会弊端。助学贷款和学生的NI号捆绑在一起，学生毕业有了收入后税务局以征税的方式自动从学生的纳税额中扣除金额，用来偿还学费贷款和生活费贷款，若无工作收入可以延后偿还。Lucas倡导英国学生都能申请贷款，用于学费和生活费，取消即时付费制度，实施按收入比例还款[1]。Barr梳理得出1964年加拿大开始实施学生贷款，联邦政府和地方政府不断对学生贷款管理、借贷与还贷等一系列事务进行了长时间的调整[2]。Chapman在研究中发现澳大利亚采用对即时支付学费的替代形式，降低学生贷款偿还压力，取得良好的实践效果[3]。

（二）学生借贷与偿还研究

John研究美国学生贷款的需求，得出教育成本的上升导致学费的上涨，是学生贷款的主要原因，越来越多的学生不得不通过贷款来满足上学的需求[4]。Finnie在《加拿大的学生贷款：过去，未来和现在》一书中对加拿大学生贷款的借贷与偿还进行了调查研究，研究表明：学生的经济可支付能力是学生贷款的关键影响因素[5]。但就贷款偿还而言，Han通过研究数据验证了性别、专业、年龄、婚姻状况等多种因素对美国学生的贷款数额以及还款能力都有显著的影响[6]。

二、国内研究动态

20世纪80年代国内高校出现了一些规模较小、非正式的助学贷款项目。到90年代高等教育发展受重大政策影响进入关键阶段，1994年国家和地方的重点高校实行收费制度试点改革，实行统一录取分数和收费标准，学生自行缴费上学。1996年全国高校正式试行招生“并轨”，取消招收自费生。但1995年后政府重视发展高等教育，实施“科教兴国”重大战略举措，但在鼓励发展高等教育的同时，家庭经济困难的学生越来越多，便出现了“上学难”的现实局面。因此不少学生呼吁对学生资助的相关政策进行改革，到1999年国家助学贷款正式开始实施。从20世纪90年代至今，国家助学贷款主要经过了四个阶段：萌芽阶段、初步摸索阶段、逐步调整阶段和地方特色模式助学贷款阶段。在这四个阶段中，我国学术领域的研究重点主要在贫困生对象认定、助学贷款运行机制、偿还与违约、政府责任和政策实施效果这五个方面。

（一）贫困生对象认定研究

近年来，国家对教育事业的大力扶持，使更多的学生有更多的机会进入高等学校享受学习的权利，促使我国高等教育事业的蓬勃发展。但高校贫困生的数量也随着学生总量扩大逐步增加，贫困生问题日益凸显，为缓解由于经济问题而造成的学生无法学习的情况，政府出台了一系列的方法措施和资助政策，如贫困生助学金、贫困生助学贷款等。

在国内已有不少学者对贫困生的认定展开了研究，赵炳起运用定性分析法，基于贫困生现实状况与层次划分对当前高校贫困生认定所存在的问题进行反思与剖析，不断优化贫困生认定机制的弊端，进而建立科学合理可持续的贫困生认定新机制[7]。杨晴分析比较了国外发展中国家的资格评价经验，从我国实际国情出发，制定我国高等院校对贫困生贷款资格的评价方法和具体方案，包含四条原则、四种途径，三条贫困线，以此精准地完成对国家助学贷款贫困生对象的认定[8]。桂富强采用定量与定性的研究方法对贫困学生基本情况进行分析，把主观判断通过与数学计算相结合，计算各层级指标的权重，最终建立学生贫困度递阶层次模型来认定贫困学生[9]。毕鹤霞使用系统评价的研究范式，将与贫困生相关的因素进行权重分析，采用FCE-APH定量分析法构建了贫困度综合判别模型，更便于计量学生的家庭贫困程度[10]。

（二）风险、担保与运行机制研究

随着教育体制的不断改革和发展，贫困生用于求学的经济状况得到改善，但开展助学贷款的各大银行面临诸多风险，严重影响了国家助学贷款政策的实施。沈红和张慧是国内最早研究学生贷款风险的学者，她们认为国家助学贷款银行面临着巨大的风险和挑战，主要为学生的信用方面的风险，不过银行可以采取强有力、全面系统的社会信用体系用来规避风险，对借款人进行信用制约[11]。徐燕分析了国家助学贷款目前所存在的弊端以及所造成的六种风险，并为防范其风险提出了四项对策建议，希望通过完善风险管理机制，最大程度上减少风险的可能性[12]。崔来廷在《高等教育成本分担语境下国家助学贷款探究》中指出，学生违约率高，银行面临坏账风险，高校也要承担风险补偿金，这违背了国家助学贷款的良性发展原则，所以要改善所存在的风险机制，而国家是高等教育的实施者和受益者，应承担主要风险[13]。

刘庆禄指出担保是影响国家助学贷款发放与否的关键因素，学校无力承担风险和大学生存在信用危机，导致没有机构为大学生助学贷款担保，提出建立“社会联保”的方式助力助学贷款的顺利实施[14]。陈浩根据国家政策文件分析了国家助学贷款的现实环境，并考察国外学生的贷款运作情况，从我国国情出发以担保的视角入手，提出建立一个新型的国家助学贷款信用担保体系，即政策性信用担保机构为贫困大学生提供担保服务[15]。宋飞琼从梳理西方信贷担保理论视角，剖析了美国和印度尼西亚两国的担保模式，计算出不同机制下借贷人的还款负担率，论证了我国国家助学贷款的合适方式，即“高校——政府担保”机制，为国家助学贷款担保机制的构建提供参考价值[16]。

陈灿平采用基于要素解构方法，对贷款对象的确定、教育成本的分担、贷款偿还的方式等方面进行分析和对贷款风险管理的评估，解决运行过程中的诸多问题，提出有效的风险转移与分散的改进措施，构建符合我国国情的贷款运行机制[17]。宋振借鉴日本、美国和澳大利亚三个国家的助学贷款运行经验，采用定量分析法，从各参与主体（政府、银行、学生等）以及借贷人违约拖欠行为两方面进行了论证分析，并给出问题化解思路，创新我国国家助学贷款新型运行机制，进一步解决助学贷款对象的合理认定、贷款管理架构和借贷还贷方式等方面的问题[18]。李红桃以宏观的分析框架和全新的研究视角，引入成本分担理论、教育公平理念、助学贷款对象评价体系等相关概念，以“综合治理”的办法不断完善政府、银行、高校多方参与“混合型”国家助学贷款运行机制[19]。

（三）贷款回收研究

助学贷款有着一套行之有效的运行体系，主要包括：确定范围、申请审定、发放监督和贷款收回这四个环节[20]。贷款收回又涉及学生偿还和银行回收两个方面，是助学贷款完成闭环的关键。学生在偿还时往往会产生违约拖欠，过高的贷款拖欠率严重阻碍了国家助学贷款事业的发展。李红桃和沈红根据美国学生贷款拖欠规律，发现高拖欠率与学校层次、就业情况、学生种族、还款日期等因素息息相关，分析降低拖欠率的主要措施，对我国国家助学贷款事业的发展获得了经验与启示[21]。廖茂忠发现学生违约问题成为社会不容忽视的重点问题，于是对学生违约结果进行科学分析，采用多元统计分析方法，探究各变量间的关系，推断出学生产生违约的真正原因。研究结论证明，学生违约行为与毕业后的经济能力、主动偿还意愿和社会信用制度有关，经济能力也代表偿还能力，是违约行为的关键影响因素[22]。在银行回收方面，黄儒靖发现在国家助学贷款中银行面临尴尬境地，以承担拖欠风险为代价向贫困生发放助学贷款，但回收难的问题却日益凸显。因此借助全国联网途径建立功能完善的个人信用信息系统，便于银行对学生助学贷款后续的追踪和管理，从而提高回收率[23]。李春景和朱科蓉提出两种提高银行回收率的方法，一是可以通过多扣除养老保险来偿还助学贷款，二是通过缴纳社会保险金的方式首先偿还助学贷款，消除贷款银行的顾虑[24]。

（四）政府责任研究

政府是国家助学贷款的最大承担者，必须明确自身职责，提供基本的社会服务和稳定的政策环境，保障公民利益，实现社会公平。为促进教育事业的发展，政府部门应各司其职，发挥其责任作用，履行其义务，有助于国家助学贷款的顺利实施。王峰虎和方丽娟在研究中发现因市场机制不完善以及政府干预不到位，导致在发展过程中出现了“市场失灵”和“政府失灵”的双现象[25]。廖茂忠、沈红他们认为在国家助学贷款中，首先，政府起着主导作用，对助学贷款享有主动权和控制权。其次，要减少与地方政府和银行机构的利益博弈，应主动承担金融服务责任。最终，建立以政府为主导的担保机构和有效的保障机制，扩展学生资助体系，确保助学贷的可持续发展[26]。丁建福认为学生助学贷款不能仅仅依靠政府部门，应与银行互动合作，建立政府与银行的放贷“博弈模型”，通过比较国际实证来对模型进行检验，得出我国政府应增加与银行、高校、市场的合作参与程度，发挥政府的职责作用[27]。孙涛通过电话访谈与网络调查等综合方法，以政策文本作为量化数据分析，深入调查研究了政府立法、政府支持、实施行政规制等政府职能，以便实现国家助学贷款政策制定得有法可依、公正科学和规范有序[28]。

（五）政策实施效果研究

国家助学贷款是为解决贫困生均等入学享受高等教育的问题，实施效果作为学生贷款的最终结果，直接认证了助学贷款的初衷是否实现。在个人层面上，钟云华分析发现助学贷款使受资助学生获得一定的经济资本，打破原家庭经济情况的制约，增加了在人才就业中的竞争力，使他们能获得较高的工作职位和薪资待遇，促进了贫困生向上层社会流动[29]。武立勋和胡象明认为国家助学贷款作为资助体系中的一项政策，经过20余年的长期发展，其实施效果在近年来取得了非凡成效，使经济困难的学生享有了公平受教育的权利，激励贫困生努力学习并且树立正确的价值观[30]。在宏观层面上，季俊杰研究表明国家助学贷款作为贷款业务中的公益项目，不仅起到福利性作用还拉动了消费、投资、就业和税收等社会经济的发展，像GDP净增长、边际消费倾向增高、就业收入增加、税收收入提高等均，促进了宏观经济的增长[31]。

三、研究述评

综上所述，助学贷款并不只是发展中国家所采取的资助举措，在发达国家同样受到重视。国外学者研究起步较早，主要集中在政策发展趋势、运行机制和借贷与偿还几个方面，多采用实证研究的方法，通过建立专业的研究组织，展开规模广泛的抽样调查，获得一手资料再进行统计分析，有针对性地提出解决方案。但也有不少国外学者利用完备的资料进行系统分析，根据现有的国家政策实践效果得出研究理论。但各个国家制度、政策、历史和文化背景各有不同，所呈现的研究效果也各有千秋。国内学者是从1999年国家助学贷款试行后才逐渐开始研究，对国家助学贷款的各个环节深入剖析，从贫困生经济评估到银行的放贷以及后续的偿还问题，涉及学生、高校、银行、政府、社会多个主体，涵盖贫困生认定、学生拖欠违约、银行偿还回收、政府承担责任和政策实施效应五个层面。学者多采用比较研究、文献分析、田野调查、实证研究和数学建模等方法，分析论证了国家助学贷款的各个层面，为政策实施提供重要研究价值。总之，要继续探索加强国家助学贷款政策实施效果的对策与举措，丰富国家助学贷款工作的理论研究，促进国家助学贷款的持续健康发展。

参考文献：

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