我国地方隐性债务风险化解方案及实践研究

周金飞

摘要：地方隐性债务风险引发市场和政府高度关注，一系列中央重要会议都对地方债务风险化解作出部署安排，化解隐性债务风险工作迫在眉睫。本文分析了地方隐性债务风险概况及成因，梳理了过去五轮债务置换历程，对财政部提及的安排财政资金偿还、借新还旧或展期、合规转化为企业经营性债务等六种债务化解方式进行了剖析，并结合地方政府借助银行资源、地方国企、REITs等方式化解债务的实践，从短期、中期、长期三个维度，以及金融资源、融资平台转型、清理拖欠企业账款、财税体制改革等十个方面，思考隐性债务化解方案。

关键词：地方隐性债务；风险化解；融资平台；债务置换；偿债基金；财税体制；化债方案

中图分类号：F832.5        文献标识码：A        文章编号：1007-0753（2024）04-0013-09

一、引言

2023年，一些地方公开表示化解债务较为艰难，仅依靠自身能力无法有效解决，引发市场对地方隐性债务风险的高度关注；同年7月，中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，重申化解地方债务风险的重要性；同年10月中央金融工作会议指出，“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。一系列中央重要会议都对地方债务风险化解作出部署安排，凸显化解地方债务风险工作的严峻性和紧迫感。在政策和事件的共同驱动下，关于化解地方债务风险的讨论明显升温。程昊和陈吉（2023）认为地方债务化解事关国家金融经济稳定，需要中央、地方和融资平台多方努力。李茹霞（2023）指出可将资产证券化、债券保险、信用风险缓释工具统一纳入债务信用风险管理过程，构建地方政府债务信用风险化解框架。楼继伟（2023）认为应坚持在增长和发展中化解债务风险，坚持短期矛盾与长期目标、有效市场与有为政府相结合。周康林和汪杰（2023）指出债务化解的关键是把握好中央与地方、政府与市场、资产与负债、时间与空间、输血与造血、增速与质量、扩张与收缩等几组关系。现有文献虽对地方债务风险化解进行了一定的研究，但对地方债务历史演进过程系统论述还不够。本文在现有文献研究的基础上，较为详细地分析了地方债务风险概况和成因，系统总结了过往中央和地方政府在化解地方债务风险中所采取的措施，并结合实际思考未来可以采取的化债方案，从而为地方债务风险化解建言献策。

二、地方债务风险概况和成因

（一）地方隐性债务风险较大，各地区风险不平衡

1.地方隐性债务风险较大

隐性债务主要包括融资平台为公益性项目的融资、政府提供担保的债务，以及政府购买服务、政府和社会资本合作、政府投资基金违规融资等，其中融资平台涉及的隐性债务规模最大。2022年末全国城投平台有息债务为62.6万亿元，而同期地方政府综合财力为28.0万亿元（楼继伟，2023）。由于隐性债务信息不透明、规模大及运作不规范，监控和管理难度较大，风险较高（肖翔，2018；赵全厚和赵泽明，2021）。洪源等（2021）指出当多维偿债能力保守情形取值时，地方隐性债务违约率大幅提高，面临着较明显的违约风险。尽管目前公开债券市场没有发生城投债实质性违约事件，但一些地方城投非标债务陆续出现违约。根据Wind数据库统计，2023年1—11月城投非标违约事件数量相比2022年显著增多，共发生116起，创历史新高。

2.各地区隐性债务风险不平衡

根据Wind数据库和粤开证券研究院资料，截至2023年9月，全国城投公司共有3 912家，其中江苏、浙江、山东、四川和湖南城投公司数量排名前五，分别为655家、481家、312家、260家和211家，青海和海南均不足10家，详情见表1。截至2022年末，从绝对规模看，江苏、浙江、山东、四川和广东城投公司有息债务规模排名前五，分别为8.4万亿元、5.9万亿元、4.1万亿元、3.9万亿元和2.6万亿元，宁夏、青海和海南城投公司有息债务规模均低于2 000亿元。从相对规模看，新疆、浙江、贵州、四川和江苏城投公司有息债务与地区生产总值之比排名前五，分别为83.9%、75.5%、70.2%、69.6%和68.7%，辽宁、黑龙江、内蒙古和海南低于20%；云南、新疆、甘肃、广西和重庆城投公司有息债务与政府财政之比排名前五，分别为666%、642%、542%、506%和491%，仅上海、内蒙古和海南低于100%。

（二）地方隐性债务风险成因

1.财权与事权不匹配，预算软约束导致地方过度负债

1994年分税制改革导致中央和地方的财权与事权不匹配，财权上移和事权下移，一些本应由中央负责的事务却交由地方承担，导致地方政府建设资金缺口增大。在政治锦标赛体制下，地方官员有着强烈的动机来发展经济，以获得政治上的晋升（周黎安，2007）。为弥补建设资金缺口，加快发展经济，地方政府通过融资平台大量举债融资。同时，我国财政体制中长期存在的预算软约束使市场主体形成了兜底预期，表现为出于稳定大局和防范风险的考虑，高行政级别的政府为低行政级别的政府兜底债务，地方政府为融资平台兜底债务。在预算软约束下，地方政府举债融资受到的约束较少，债务监管效果也大打折扣，导致地方隐性债务急速膨胀（方红生和张军，2009）。

2.经济增速换挡，政府性基金收入大幅下滑

近年来，国外环境日趋复杂严峻，国内经济多重困难交织叠加，我国经济增长面临较大的下行压力，经济增速出现回落（马文扬，2020）。在经济增速换挡期，债务扩张的速度高于经济增长的速度，通过借新还旧的债务滚动模式难以为继，隐性债务风险问题日渐凸显。2020年以来，受新冠疫情、房地产市场下行和市场主体预期偏弱等因素的影响，地方政府性基金收入下滑较为严重，而医疗、民生等社会保障支出具有较强刚性，导致地方财政压力上升。2019年地方政府性基金收入8.0万亿元，2023年为6.6万亿元，下降17.6%。除上海、江苏、贵州等少数省份外，大多数省份2022年政府性基金收入相较2019年大幅下降，详情见表2。土地出让相关收入下降，导致地方财政收入受到较大影响，进而对融资平台收入造成较大拖累，偿债能力出现较大下滑（徐玉德和刘晓颖，2022）。

3.融资平台盈利能力不佳，债务偿还压力较大

融资平台从事地方政府指定或者委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，这些项目普遍存在建设周期长、收益率较低等特点，导致融资平台经营收入不稳定和盈利能力较差，现金流难以覆盖债务本息，需通过政府补贴等维持（刘继虎和罗亚鹏，2020）。如果财政资金支持不到位或不及时，偿债压力便会显露出来。根据Wind数据库资料，2022年城投债仍处存续期的融资平台平均净资产收益率仅为1.41%，远低于同期A股上市公司的5.84%。一般来说，在市场上发行城投债的公司往往实力较强、财务状况较好，它们尚且如此，那么那些只能通过银行贷款、非标等方式融资的融资平台的盈利状况可能更差。

三、隐性债务化解方案及实践

针对隐性债务规模大、信息不透明、管理不规范等问题，中央和地方陆续出台了一些政策举措，包括中央先后推出五轮债务置换，财政部提出六种债务化解方式，以及各地方结合自身资源开展债务化解工作。

（一）五轮债务置换

债务置换一方面将隐性债务转变成以政府债券形式存在的显性债务，便于政府债务监控和管理；另一方面以低利率、长期限债券置换高利率、短期限债务，便于降低地方政府利息支出。根据债务置换时间、阶段性目的、置换工具、置换范围等的不同，本文将2015年以来的债务置换划分为五个阶段。

1. 2015—2018年地方政府债务置换

在全面摸底甄别截至2014年末尚未清偿完毕的地方政府存量债务的基础上，财政部提出通过三年左右的过渡期，将银行贷款等以非政府债券方式存在的债务置换成政府债券。2015—2018年，各地政府共发行12万亿元置换债券。江苏、贵州、辽宁、浙江、山东等省置换债券规模较大，均超过7 000亿元；湖南、四川、广东、云南4省在

5 000亿元至7 000亿元之间。此轮债务置换在某种程度上可理解为地方政府债务的非标转标，即利用“置换债券”置换“非政府债券方式举借的债务”，大幅降低了政府债务的平均利率，节省了大量利息支出，也使政府债务管理逐步走上了规范透明的轨道。

2. 2019年建制县隐性债务化解试点

2019年，首批建制县隐性债务化解开始试点。地方政府向监管部门上报方案，经批准纳入试点后，可由省级政府代发地方政府债券置换部分隐性债务。首批纳入试点的主要是贵州、云南、湖南、甘肃、内蒙古、辽宁6个省份的部分县市。根据Wind数据库资料，2019年6省省级政府代建制县共发行1 429亿元置换债券，其中贵州和湖南两省发行规模较大，分别为383亿元和366亿元。建制县隐性债务化解试点主要集中于财力较弱、债务负担较重、信用风险事件频发的区县，目的是帮助高风险地区缓解短期偿债压力，所用的化债工具仍是置换债券。

3. 2020—2021年建制县隐性债务化解试点扩容

2018年，财政部首提再融资债券，募集资金用于偿还部分到期的地方政府债券本金。2020年末，在第一批建制县隐性债务化解试点工作顺利开展的背景下，建制县隐性债务化解试点进一步扩容至26个区域，化债工具为特殊再融资债券，募集资金的用途从偿还债券本金改为偿还存量债务。根据Wind数据库资料，从2020年12月至2021年9月，全国特殊再融资债券累计发行6 127亿元，除广东、湖北、上海、海南和黑龙江以外，其他省份均发行一定规模的特殊再融资债券，其中辽宁、重庆、天津发行规模排名前三，分别发行500亿元、500亿元、484亿元。此轮化债工具由置换债券变为特殊再融资债券，化债范围从不发达省份的区县扩展到发达省份的区县，目的仍为帮助高风险地区化解债务风险。

4. 2021—2022年全域隐性债务清零试点

2021年，广东、上海和北京陆续开启全域无隐性债务试点工作，配套发行部分特殊再融资债券用于隐性债务化解。2021年10月至2022年6月，用于全域无隐性债务试点的特殊再融资债券共发行5 042亿元，其中广东发行1 135亿元，北京发行3 252亿元，上海发行 655亿元。截至2022年底，北京与广东都完成清零试点任务，上海虽未明确表示隐性债务实现清零，但其下辖的八个区公布完成清零任务。此轮化债偏奖励性质，主要激励债务管控较好、债务风险较低、财政实力较强的地区，工具仍然是特殊再融资债券。

5. 2023年新一轮隐性债务置换

为落实2023年7月中央政治局会议关于防范化解地方债务风险的要求，财政部持续加强隐性债务化解工作力度。根据Wind数据库资料，2023年10月以来共有29个省份累计发行特殊再融资债券13 885亿元，其中贵州、天津、云南、湖南、内蒙古是本轮发行的主力，分别发行2 264亿元、1 286亿元、1 256亿元、1 122亿元、1 067亿元。此轮债务置换涵盖了政府负有偿还责任的拖欠企业账款、纳入隐性债务的非标和城投债券，凸显了本轮债务化解的力度。本轮置换实施以来，高利率城投债提前兑付的节奏明显加快，高风险省市也在债务配额上获得了更多支持。

（二）财政部提及的六种债务化解方式

2018年，随着新一轮地方隐性债务清理工作的全面展开，财政部发布了《地方全口径债务清查统计填报说明》，提到如下六种债务化解方式。

1.安排财政资金偿还

该化债方式指安排年度预算资金、超收收入、盘活的财政存量资金等偿还债务，其操作性强，不少地区都采取了这种方式。比如，2022年长春市对于政府负有偿还责任的债务，足额安排还本付息资金，并研究建立偿债备付金和债务风险防范基金，打造偿债基金的“蓄水池”和债务风险的“防火墙”。由于各地区财力不同，财力较弱的地区往往隐性债务规模较大，债务偿还压力更大。财力较强的地区债务规模和债务率较为可控，也更有能力筹措预算资金偿还隐性债务。

2.出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还

该化债方式依赖地方政府拥有优质国有资产，通过出让相关股权取得的收益偿还债务。比如，贵州茅台通过无偿划转的方式，向贵州国资公司划转部分股票，贵州国资公司通过股票市场变现以偿还债务。此方案资产处置难度较大，在时间上具有较大不确定性，现金回流与债务偿还难以匹配，且政府可出让的优质股权和资产有限，因此采用这种方式化债的地区较少，化债资金规模也不大。

3.利用项目结转资金、经营收入偿还

利用项目结转资金、经营收入偿还债务，需要融资平台拥有能够产生稳定现金流收入的优质项目。比如，江苏瀚瑞投资控股有限公司积极对接市场、聚焦主业，承接有现金流的项目来提升自身的盈利能力。融资平台项目收益水平不高，现金流具有期限较长的特点，与债务或非标债务的期限不匹配，因此该方案不是债务化解的主要方式，在已经公布的各地化债方案中也较为少见。

4.合规转化为企业经营性债务

该化债方式指将具有稳定现金流的项目债务合规转化为企业经营性债务，政府不再承担还本付息责任。比如，2018年山西通过资源整合成立山西交控集团，将债务主体由政府向企业转移，并与国开行、工行、农行、中行等参团的银团签订贷款协议，对2 600余亿元存量债务进行结构性重组。此方案对债务对应的资产有较高要求，一般还会涉及债务重组和政府注资，操作难度较大，还需聘请专业机构辅助实施。

5.借新还旧或展期

该化债方式指由企事业单位与金融机构协商，通过借新还旧、展期等方式偿还债务。比如，2022年12月，贵州遵义道桥与各银行类金融机构协商，签订重组协议，重组后银行贷款期限调整为20年，利率调整为3.00%每年至4.50%每年，前10 年仅付息不还本，后10年分期还本，涉及规模155.94亿元。该化债方式实质上是用时间换空间，降低债务利息支出，并未从根本上偿还欠款。

6.破产重整或清算

该化债方式指对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，以化解相应的债务。虽然政策允许对失去清偿能力的融资平台实施破产重整或清算，但此方案实施起来难度较大，处理不好将对地方政府信用产生较大影响，恶化地区信用环境，甚至可能发生区域系统性风险。在已经公布的各地化债方案中，鲜有采用此种方式。

整体看化债方式比较多样，各地会根据自身实际情况采取不同方案。地方政府大多采用安排财政资金和通过借新还旧、展期等方式偿还债务，其他方式应用得比较少。财政资金偿还能切实缩小债务规模，借新还旧、展期虽然能减轻地方短期债务偿付压力，但隐性债务规模没有发生变化，只是权宜之计。

（三）地方政府化债实践

近年来，在财政部提出的六种债务化解方式的基础上，各地区结合自身资源和区域实际情况，不断探索符合区域特点的隐性债务化解方式，形成了一些债务化解的典型案例，具有一定指导和研究意义。

1.借助银行资源

2019年，国务院办公厅下发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国办函〔2019〕40号），指导地方政府和金融机构开展隐性债务置换，此后各地政府积极对接银行进行隐性债务化解。比如，2022年湘潭九华建投与银行对接，完成了150亿的债务平滑，期限扩展2—3 年。除商业银行外，政策性银行也参与到债务化解中。2018—2020年国开行牵头多家商业银行，对重庆、山西、内蒙古、贵州、甘肃9个省（自治区、直辖市）的10余家高速公路城投主体开展银团置换，置换期限15—30年不等，总置换规模达1.3万亿元，通过降低利率、延长贷款期限减轻融资平台债务负担。该化债模式属于财政部提出的借新还旧或展期化债方式，其债务规模没有发生变化，但是延长了债务偿还期限，降低了利息支出，减轻了隐性债务偿还压力，实践应用范围比较广泛。

2.借助地方国有企业

一方面，国有企业可以为地方政府带来税收收入和国有资本经营收入，为偿还隐性债务提供资金来源。比如，山西、云南和贵州等省拥有许多大型优质国企，除获取大量税收收入外，2022年国有资本经营收入都超过150亿元。另一方面，将国有上市公司股权划拨至城投公司或地方国资委，通过分红、质押、减持等方式变现，以补充融资平台化债资金，缓解债务偿还压力。比如，2021年云南国资委通过间接股权划转，将云南白药部分股权注入云投集团，改善了平台公司资产情况，充实了债务偿还资金。此外，优质地方国企还可以给风险主体进行资金拆借或担保，以缓解短期流动性风险。该化债模式涉及财政部提出的安排财政资金和出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还，相比借助金融资源化债，该模式化债规模较小。

3.借助资产管理公司

由于早期金融机构对融资平台的贷款难以认定为不良，资产管理公司（AMC）参与隐性债务化解主要是提供融资而不是实质性重组。比如，AMC折价收购融资平台对子公司、母公司、财政局等相关方的应收账款，然后指定融资平台用这笔资金偿还隐性债务，子公司等相关方在应收账款到期时偿还该笔账款。近年来，融资平台非标债务违约增加，公开债券技术性违约增多，金融机构对融资平台的债权出现不良。目前AMC已通过债权收购、债务重组、债转股、资产证券化等形式参与到隐性债务化解中。比如，湖南财信资产针对融资平台偿债压力大、资金成本高企、流动性周转困难等问题，制定并实施债务平滑方案，已向省内融资平台提供累计超过130亿元短期流动性支持。部分AMC可能由于资产质量或资本充足率受限，难以为融资平台提供较大流动性支持，但未来有一定的发展空间。

4.借助融资平台整合或转型

一方面，将区域内旧的融资平台划至新平台，通过成立新的融资平台来规避融资限制，提升信用评级，降低融资成本，但在具体整合过程中存在一些机制和磨合问题。比如，2022年酒泉市对市经投集团、交投集团的农业板块、文旅板块进行剥离和资源整合，新组建了农林投资发展集团和文旅投资发展集团，各融资平台的功能定位更加清晰，为充分利用多层次资本市场创造了良好条件。另一方面，城投公司通过市场化转型提升经营水平和盈利能力，形成稳定的经营性现金流，分担财政偿债压力。目前转型成功的模式主要包括：产业孵化+基金投资、产业园开发运营+带动周边地价及公用事业综合服务。比如，合肥建投投资布局新型显示、集成电路、新能源汽车等战略性新兴产业，在孵化多家上市公司的同时，也在资本市场上获得了丰厚的回报。

5.借助基础设施REITs

融资平台过去承担了大量公益性或准公益性建设项目，形成了一批优质的基础设施资产，比如收费公路、供水供电、停车场、污水及垃圾处理、科创孵化器、保障性租赁住房等。这些项目可作为REITs（不动产投资信托基金）的底层资产，通过发行基础设施REITs盘活。比如，在2021年首批发行的9只公募基础设施REITs中，就有部分涉及融资平台的存量资产。短期看，REITs有助于改善融资平台的现金流状况，获得新的融资渠道，缓解公司再融资压力；长期看，REITs有助于推进融资平台市场化转型，厘清融资平台与地方政府的关系，降低隐性债务风险。

6.借助信用保障基金

信用保障基金可用来缓解发展前景长期向好的企业当下所面临的短期流动性压力，提升企业信用等级，保障区域信用市场稳定发展。2019年以来有10余个省份设立了信用保障基金，这些省份多面临城投债偿还压力较大的问题，出现过融资平台非标风险事件。信用保障基金涵盖了债券投资基金、债务风险化解基金、债务平滑基金、国企信用保障基金等多种类型，规模在几亿元到300亿元之间。其中河北、河南、天津、湖南、甘肃信用保障基金规模均超百亿元。总体看，信用保障基金在我国还处在探索阶段，具有临时性、应急性救助，规模较小等特点，尚需建立信用保障基金长效机制。

综合来看，各类化债方式具备一定的指导性和可行性，在实践中有效缓解了部分地区债务偿还压力。但各种方案都存在一定局限性，需要多种方式综合起来使用，在可行性和局限性中寻求平衡。

四、化债方案思考与建议

本文在对隐性债务风险成因、债务化解实践进行论述的基础上，结合近期国务院防范化解地方债务风险工作精神，对未来隐性债务化解方案进行了思考，提出短中长期化债建议。

（一）化存量、遏增量，守住不发生系统性风险的底线

一方面，加快化解存量，有效遏制增量。坚持中央不救助原则，强化预算硬约束，严肃财政纪律，加大违法违规惩罚力度，建立市场化、法治化的债务风险处置机制，积极稳妥减少隐性债务存量。进一步完善地方重大项目和建设资金管理机制，强化资金来源和使用的监控，严禁违规为地方政府变相举债，坚决遏制新增隐性债务。另一方面，地方隐性债务风险事关经济发展和社会大局稳定，要坚决防止隐性债务风险演变成“灰犀牛”，坚持以省为单位开展化债，省级政府对辖区市县主体化债负总责，牢牢守住不发生系统性风险的底线。

（二）短期通过金融资源、资金资产等方式化债

1.金融资源将是化债的主要抓手

一方面，在中央政府的鼓励和推动下，地方政府可与金融机构签订战略合作协议，引导金融机构有序开展债务置换。银行等金融机构对区域隐性债务展期和降息，有利于在短期内缓解债务偿还压力，稳定区域信用环境，增强市场信心。另一方面，引导AMC积极介入隐性债务化解工作，不仅提供周转资金、收购债权等短期流动性支持，而且实质性参与重组，包括债务重组、债转股、资产证券化等。此外，人民银行可通过维持较低的政策利率水平和宽松的信用环境，从价格和数量等方面为债务风险化解给予支持，比如设立结构性货币政策工具，为金融机构提供低成本、长期限资金。

2.资金资产将是化债的重要补充

资金方面，一是提高财政收入，运用好各种预算资金和超收收入，提高财政支出效率；二是减少不必要的财政支出，进而节约资金，切实缩小地方隐性债务规模。资产方面，融资平台可与AMC等专业机构合作，探索盘活存量资产的有效途径，包括但不限于发行基础设施REITs、资产证券化等，进一步提高存量资产的使用效率。政府股权方面，可通过拍卖处置、对外租赁、混合所有制改革、兼并重组、资产注入等方式提高股权价值，充分发挥股权财政作用，提高财政收入，缓解隐性债务偿还压力。

（三）中期通过融资平台转型、偿债基金和清理拖欠企业账款等方式化债

1.推动地方融资平台转型或整合

一方面，空壳类融资平台主要承担公益性项目投融资功能，债务偿还依赖财政资金，可在处理好资产、债务和安排好人员后，依法将其清理注销。复合类融资平台兼有政府投融资和项目建设运营职能，可通过划拨资产、兼并重组等方式整合同类型业务，推动其向市场化运作的公益类国有企业转型。市场类融资平台可能具有某些领域专业资质，市场竞争力较强，经营管理较为规范，可推动其转型为商业类国有企业。另一方面，以目前转型速度较快、经济实力较强、发展势头较好的省级融资平台为龙头，对省域范围的市级、县级融资平台进行整合，组建跨市域、跨县域的融资平台集团，带动市级、县级融资平台转型，进而压缩地方融资平台数量，缓解地方债务偿还压力。

2.建立健全偿债备付金制度和信用保障基金长效机制

一方面，加快建立地方政府偿债备付金制度，研究备付金用于化债的可行性。目前偿债备付金主要用于避免专项债券兑付风险。相较隐性债务，专项债券的偿付风险较低，偿债备付金使用频率不高。为更好地防范地方债务风险，可将超过一定规模的备付金用于特定领域隐性债务偿还。另一方面，对于隐性债务风险偏高，曾出现过融资平台非标风险事件的地区，加快建立健全信用保障基金制度，以便在区域重要融资平台面临流动性风险时及时为其提供救助，避免风险蔓延扩散。信用保障基金应坚持市场化运作，有选择地进行救助，以避免其由风险缓释工具异化为风险传导载体。

3.加快建立房地产发展新模式

针对当前我国房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，继续从供需两侧共同发力推进房地产市场稳定运行。从供给侧看，重点关注土地市场的供给优化，减少库存过大、人口流出较为明显的城市土地供给量；控制好房地产开发企业去风险节奏，满足其合理融资需求；加快推进城中村改造、保障性住房建设等。从需求侧看，保障居民刚性住房需求，加大改善性住房政策支持力度，进一步降低居民购房成本，改善市场主体对房地产市场偏弱预期，激发居民住房消费需求。

4.建立清理拖欠企业账款长效机制

聚焦政府机关、事业单位、国有企业、融资平台对中小企业和民营企业形成的货物、工程和服务等款项拖欠，开展全面摸底排查，建立基础台账。积极筹措各类财政资金，制定可行的还款计划，逐一细化落实责任单位，保障各项涉企资金足额兑现，做到实质性清偿。开展政府和融资平台失信行为的专项整治，逐步将政府信用工作纳入绩效考核，加大对出现严重拖欠问题的融资平台、单位的整改力度，进行相应通报和曝光，对相关责任人实施惩戒措施。畅通拖欠企业款项投诉渠道，对各类举报线索逐项进行核实处理。

（四）长期通过财税体制改革、预算硬约束和经济增长等方式化债

1.加快财税体制改革，使地方财权和事权相匹配

一方面，加快推进中央与地方事权和支出责任划分改革，逐步提高中央政府支出在公共预算支出中的比重，适当上收部分地方政府事权，加快合理配置和清晰划分各级政府事权和支出责任，强化省级政府在统筹协调跨区域事务方面的职责，优化支持区域均衡发展的财政体制。另一方面，加快完善地方税体系，扩大地方财政收入来源。比如，将部分品目消费税征收环节后移，转为零售环节征收，相应地由中央税改为地方税；按照国际通行做法，将增值税调整为中央税，并借鉴德国和日本经验，将部分增值税收入按照各地零售总额在全国零售总额的占比分配给地方。

2.强化预算硬约束，完善官员政绩考核机制

一方面，健全执行有力的预算硬约束机制，规范政府收支行为，坚决落实过紧日子要求，严控新增支出，大力压减非必要性支出，树立无预算不支出的财政理念。完善常态化政府债务监控机制，严禁以企业债务形式增加地方隐性债务，严禁金融机构向地方政府违规提供融资。另一方面，将地方政府债务管理纳入政府官员绩效考核，加强对地方政府全口径债务的审计，强化主要领导干部任期内举债融资、资金使用和债务偿还的考核，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

3.持续完善地方政府投融资体制，健全地方政府债务管理机制

一方面，不断优化政府投资方向和结构，严格项目审批，加强投资管理。对于公益性和准公益性项目，通过地方政府直接投资或者补助资金完成；对于产业领域和竞争性项目，主要采取设立股权投资基金等模式，促进投资机构和社会资本进入。同时，加快推进融资平台、国有企业等公司制改革，进而引导其通过股权、债券等直接融资；加大政策性、开发性金融支持力度，发挥其长期稳定、低成本资金优势。另一方面，健全不同政府部门债务信息共享机制，完善地方政府债务统计监测体系，健全政府债务预警监测系统，强化跨部门协同监管。提高地方政府财政透明度，加快编制地方政府资产负债表，主动接受社会、媒体及公众监督，健全市场约束机制。

4.保持合理经济增速，实现经济高质量发展

一方面，我国地方政府是政府部门加杠杆的主体，中央政府杠杆率则相对较低。在市场主体预期偏弱、经济下行压力较大背景下，中央政府可适当加杠杆，通过新型基础设施等项目建设来刺激经济发展。另一方面，地方债务风险化解是一场攻坚战和持久战，需坚持在高质量发展中化解债务风险，持续调整优化我国经济结构，淘汰传统落后产能，大力发展战略性新兴产业，推动我国从投资驱动型经济向消费驱动型、科技驱动型经济转变，激发我国经济内生增长动能。

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Study on Solutions and Practices for Mitigating Implicit Local Government Debt Risks in China

Abstract： The risks associated with implicit local government debt have garnered significant attention from both the market and the government. A series of key central meetings have outlined strategies for addressing these risks， underscoring the severity and urgency of the task. This paper analyzes the general situation and causes of implicit local government debt risks， reviews the five previous rounds of debt swaps， and examines six debt mitigation methods mentioned by the Ministry of Finance， including using fiscal funds for repayment， rolling over existing debts， extending maturities， and converting them into compliant business debts. The study also discusses practical measures taken by local governments， such as leveraging bank resources， local state-owned enterprises， and REITs to resolve debt. From short-term， mid-term， and long-term perspectives， the paper explores solutions across ten aspects， including financial resources， transformation of financing platforms， clearing arrears owed to enterprises， and fiscal and tax system reforms.

Keywords： Implicit local government debt; Risk mitigation; Financing platform; Debt swap; Debt repayment fund; Fiscal and tax system; Debt resolution plan