解决农村宅基地供需矛盾的路径探索

作者简介：姜在新，经济师，主要从事农业经营管理和农村经济研究工作。

课题项目：日照市社会科学研究课题（编号：2024329）

摘 要：近年来，各地人地矛盾日益突出。新增建设用地多用于工业和城镇发展，而农用地转为建设用地的费用增加，农村集体经济负担不起，导致多年未审批新增农村宅基地，矛盾加剧。农民因宅基地和大龄青年安置问题上访不断，乱占耕地建房现象屡禁不止，执法成本增加。同时，闲置房屋和空闲宅基地利用效率低下，空巢村和空心村普遍存在，“一户多宅”等历史遗留问题难以解决，影响社会公平，浪费土地和住房资源，阻碍乡村振兴的步伐。本文以莒县盘活宅基地改革经验为例，对解决农村宅基地供需矛盾的路径进行了有益探索。

关键词：宅基地流转；有偿使用制度；改革经验

自宅基地部分管理职能划归农业农村部门以来，莒县要求所辖乡镇、街道建立宅基地联审联办机制，设立受理审批窗口，并鼓励根据实际情况探索创新宅基地审批模式。通过充分利用存量建设用地和村内空闲地，缓解供求矛盾。截至2023年底，全县共受理审批宅基地3460处，翻建2345处，新建1115处，有效缓解了宅基地供求矛盾。

1 莒县盘活宅基地改革经验做法

1.1 积极鼓励农村宅基地流转

据农业农村部门统计，目前莒县有近3.7万宗闲置宅基地和房屋，包括城镇居民继承后闲置的、外出打工进城落户安家闲置的、房屋倒塌废弃无人居住的、一户多宅的等情况。本着节约土地的原则，莒县鼓励集体引导村民在本村内有偿流转闲置宅基地和房屋，优先向符合宅基地申请条件的村民流转。同时，鼓励有条件的村集体作价收回闲置宅基地和房屋，再原价卖给符合申请宅基地和建房条件的农户，满足部分村民的需求，促进宅基地的合理合法流转。例如，小店镇吕西村村集体作为见证方，通过签订宅基地流转合同，先后解决了5户大龄适婚青年宅基地的需求。截至2023年底，全县引导农村宅基地有偿流转1069宗。

1.2 探索实行宅基地有偿使用制度

为加强宅基地管理，切实落实《中华人民共和国土地管理法》关于农村居民一户只能拥有一处不超面积宅基地的规定，莒县选取招贤镇作为宅基地改革试点。试点将村宅基地视为一种资产进行管理，实施“划等定级定价，超占收费”的政策。农民实际使用的宅基地价值将以租金形式收缴给集体，集体再将这部分收入重新分配。农民应享受的宅基地补贴金将按平均数返还每户，用租金和补贴之差调节农民所占宅基地的多少和质量。同时，结合农村“三资”清理清收专项整治，对多占集体土地收取有偿使用费，助力解决全县范围内宅基地管理中存在的建新不拆旧、一户多宅、超标准使用、未批先建等问题。全县依法清理宅基地1.05万处，收回1100余处，累计收取有偿使用费1926万余元。

1.3 探索宅基地使用权退出制度

2017年，莒县出台了《关于印发莒县鼓励农村居民进城购房落户货币补贴试行办法的通知》，通过补贴6～8万元，鼓励农村居民放弃原宅基地进城购房。县政府对13个批次409户农村居民的进城购房落户补贴申请进行了审查和审批，旨在鼓励自愿放弃宅基地使用权且在村街无实际宅基地的农村居民进城购房落户，以提高城镇化率并缓解农村宅基地供应紧张的局面。2023年5月，莒县住建、财政、自然资源和规划、农业农村四部门联合制定出台了新的政策。针对县城地区未进行棚改、宅基地供需矛盾最集中的32个村，符合宅基地申请政策的村民在购买新建商品房时，除享受购房总价1.5%的优惠政策外，还可一次性获得12万元的购房补贴。

1.4 推进农村新型居住社区建设

在城郊和乡镇驻地周边村庄等用地矛盾突出的村庄或者村民基本不从事农业种植的村庄，鼓励村集体通过棚户区改造、移民搬迁、土地增减挂钩、城镇化建设等项目，依法依规进行审批，建设住宅楼进行安置。自2023年以来，全县已有7个乡镇街道的12个村集体建设完成了98栋农村住宅楼，安置农户5000多户，其中包括安置适婚大龄青年300余户。

2 主要限制因素和困难阻力

2.1 宅基地涉及的农用地审批程序难费用高

由于土地增减挂钩、修路等项目欠账所致的历史遗留问题，新划拨的宅基地因无法办理转建设用地手续而闲置。依据《中华人民共和国土地管理法》第62条规定，农村村民建住宅应符合乡（镇）土地利用总体规划。根据《中华人民共和国土地管理法》第44条规定，涉及占用农用地的需办理农用地转建设用地审批手续。目前，农村居民建房用地审批权限由市以上人民政府批准，而县住建部门制定的《村镇体系规划》和县自规部门新编制的《土地利用总体规划》之间缺乏有机衔接。此外，《土地利用总体规划》中建设预留地指标偏少，许多自然村无村庄规划。以莒县为例，目前农用地转建设用地每亩需缴纳38万元（每户约9.5万元），费用较高。

2.2 部分闲置宅基地产权不明确

目前，农村地区存在大量的闲置宅基地，主要由合法继承、村民外出务工以及历史遗留问题等因素造成。许多农村宅基地存在多重权属或权属争议，整体上缺乏有效的产权登记和交易机制，这影响了闲置房产（宅基地）的流转和改造。具体来说，莒县目前存在以下情况：批准两年后未建设的宅基地有956亩，约3150宗；因公职人员合法继承导致住宅闲置的有810亩，约2796宗；因外出务工、婚丧嫁娶等原因进城（异地）居住导致宅基地闲置2980亩，约10374宗；一户多宅情况下，除居住的住宅外还有闲置宅基地的有2209亩，约8003宗；新建房屋后，旧房未拆除的宅基地占252亩，约1017宗；房屋倒塌或已荒废两年以上未恢复使用的宅基地有986亩，约3711宗；另外，还有其他原因导致无人居住的宅基地超过1500余亩，约6218宗。

2.3 农村宅基地用地指标均不足

莒县普遍存在农村宅基地规划规模空间不足、建设用地指标缺乏的问题。近年来，随着中央一系列惠农政策的实施，乡村振兴得到推动，农民建房的欲望日益增强。据莒县农业农村局、自然资源局测算，全县每年约有4000户适婚年龄的青年需要依法审批宅基地，相应的建设用地指标需求约为1000多亩。然而，目前上级每年分配到莒县用于农村宅基地的土地仅有110亩，仅占实际需求的10%左右，导致农村宅基地用地指标供需矛盾十分突出。

2.4 财政及集体资金短缺

要想盘活农村宅基地，就需要大量的资金投入，包括土地整治、基础设施建设和农户补偿等。然而，莒县倾向将地方财政收入更多地用于教育、医疗、养老等民生领域，难以满足盘活利用农村宅基地的资金需求。此外，多数村集体经济收入单一且不高，即使有宅基地用地指标，也无法负担农用地转建设用地的费用，这导致无法及时保障村民的宅基地需求权益。

3 解决农村宅基地供需矛盾的意见建议

3.1 全面推行宅基地有偿使用制度

完善“宅基地定级定价”和“超占收费”的具体做法，并逐步推广，促进农村宅基地管理规范化。农村宅基地有偿使用费标准可以由自然村经济合作社村民大会或村民代表会议，根据本村实际研究确定。

3.2 增加农村宅基地用地指标

在解决农村宅基地供需矛盾方面，建议省、市、县三级政府出台具体可操作的用地指标措施，以增加莒县农房建设用地审批指标，并提供相应的优惠政策。

3.3 完善宅基地涉及农用地审批程序的改进建议

结合农业农村部、自然资源部《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）的相关规定，进一步简化和完善农村居民建房占用农用地转批手续。

3.4 深化农村宅基地“三权”分置改革

积极探索创新房屋流通、宅基地资格权转移、宅基地回收、宅基地退出等机制，充分利用现有闲置房屋、宅基地和空闲地等资源，以缓解农村宅基地供需矛盾。