财政压力、晋升压力与公共服务质量发展
2024-06-30王增文张文雅张诗琦余天伦
王增文 张文雅 张诗琦 余天伦
摘 要：公共服务质量是扎实推进全体人民共同富裕和国家治理现代化的基础条件和重要保障。中国式分权下，财政收支压力和官员政治晋升压力深刻影响着公共服务质量发展，但关于三者的关系并没有达成共识。鉴于此，利用2011—2019年中国285个城市的面板数据，实证考察财政压力、晋升压力以及两者交互关系对公共服务质量的影响。研究发现：财政压力与地方公共服务质量间呈“倒U”形关系；基于政治激励视角发现，现有综合考核体制下，晋升压力对公共服务质量有显著正向影响；在共同作用于公共服务质量的过程中，财政压力先强化后削弱了晋升压力对公共服务质量的促进效应。综上所述，为推动我国公共服务高质量发展，一方面，应从“开源”和“节流”两方面释放地方财政压力，强化民生服务保障的责任；另一方面，厘清央地责任划分，对不同公共服务项目采取差别式考核标准和策略，引导形成综合有效、科学的政绩考核机制。
关键词：公共服务质量；财政压力；晋升压力；熵权法
一、引言
党的十八大以来，在以人民为中心的发展思想的引领下，国家持续增进民生福祉，提高公共服务水平。《“十四五”公共服务规划》将“健全国家公共服务制度体系、补齐基本公共服务短板、提高基本公共服务均等化水平”作为主要目标任务，并强调要“突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位”。在此背景下，逐步提升公共服务质量成为现阶段增进人民福祉与推进国家治理体系和治理能力现代化的现实选择。
基本公共服务的性质决定了其主要供给责任应由政府承担，因此，公共服务质量的发展受国家固有的财政体制和官员晋升制度的影响。作为我国顶层制度设计的具体体现，一方面，1994年分税制改革后逐渐形成了“财权集中、事权下放”的中国式分权体制，地方政府主要依靠有限的财政收入推进和改善公共服务质量；另一方面，自20世纪80年代以来，中国逐渐形成一种经济激励和政治激励相结合的官员晋升制度，高质量发展要求下，地方政府承担着“稳增长、促改革、调结构、保民生”等多重目标任务。随着党中央、国务院对民生问题的愈加重视，各级地方政府在发展经济的同时，逐渐将财政支出结构向医疗、就业等民生领域倾斜。那么，当地方政府面临财政压力与晋升压力时，如何进行多目标治理？这种行为会对公共服务质量有何影响？此外，在我国具体情境下，“中国式财政联邦主义”与“官员晋升锦标赛”往往同时作用于民生领域，两者是否会产生某种交互机制进而影响公共服务质量？这是本文重点关注的问题。对这一问题的回答有助于为探索地方驱动经济与民生良性发展的可行路径提供依据，进而为规范政府财政收支行为、优化支出结构以及保障公共服务质量提供有针对性的理论拓展和经验参考。
既有文献围绕公共服务已进行了较多探讨，无论在学理层面还是在经验层面都对公共服务体系的研究有所推进，与本文相关的研究主要涉及以下三个方面：
一是财税体制对公共服务的影响效应。以中国式财政联邦主义为代表，该观点认为分税制改革背景下，地方享有的财政收入成为地方政府发展经济的内在激励（Montinola等，1995），但与此同时，财权与事权的不匹配给地方政府造成了巨大的财政压力。国内多大数研究表明，在我国财政压力的约束下，地方政府倾向于削减教育、医疗卫生以及社会保障与就业等民生支出（吴敏和周黎安，2020；左翔等，2011），从总量上缩小公共服务供给的规模，优先发展高税收行业（陈晓光，2016）和加强基础设施建设以缓解财政压力。但随着我国公共服务供给目标从“规模”向“质量”转变，财政压力与公共服务供给背后的关联发生了新的变化。陈硕（2010）利用省级面板数据研究表明，财政分权反而有助于改善地方公共品的供给水平。
二是晋升制度对公共服务的影响效应。最具代表性的是“晋升锦标赛”理论，该理论认为中国存在一种“以经济绩效为核心”的官员晋升激励制度（Li和Zhou，2005），地方政府为发展地区经济以及获得短期任职内的政治晋升，倾向于将有限的财力投向经济性领域，而非见效慢的公共服务领域（胡玉杰和彭徽，2020）。随着我国经济发展环境、条件、任务和要求的变化，学者们开始对“晋升锦标赛”的作用程度提出质疑。唐睿和刘红芹（2012）认为政府考核目标多元化，GDP并不是唯一指标；朱建军和张蕊研究（2016）发现，党的十八大以来，民生、安全、环保和地方民意支持（汪立鑫等，2010）等要素被视为上级政府对地方官员考核的重要依据。
三是公共服务质量方面的研究。关于公共服务质量的研究主要围绕三个方面展开：其一，基于公共服务质量概念，构建多维度公共服务质量指标体系，如谢星泉（2018）从过程、要素、功能和作用四个支点搭建基本公共服务质量的评价框架；邓悦（2014）从总体形象、质量投入、质量信息提供、质量安全预警、消费者环境创造、消费者教育与救济六个方面设计质量公共服务评价体系。在此基础上，有学者利用熵权法、主成分分析法与DEA模型等综合测度地区公共服务质量（史卫东和赵林，2015；赵晏等，2011）。其二，利用省际层面或地市级层面的数据测度某一维度或者特定群体的公共服务质量，如刘琼等人（2021）以中国30个省份2008—2017年的面板数据为基础，测评科技公共服务质量对区域创新水平的影响；王成和丁社教（2018）则针对政府购买居家养老服务展开质量评价。其三，采用理论阐述、案例研究、对比分析等定性方法，总结公共服务质量的政策变迁与发展逻辑（翁列恩和胡税根，2021），探索面向未来的公共服务质量改进的新范式（兰旭凌和范逢春，2019；杨钰，2020）。
综上所述，既有关于财政压力、晋升压力与公共服务质量的研究成果较为丰富，但仍存在继续研究的空间。本文可能的边际贡献在于：
第一，现有关于公共服务质量指标体系构建的内容及方法已较为成熟，本文在既有研究的基础上将“万人出租汽车数”补充纳入到交通维度，将“污水处理厂集中处理率”与“生活垃圾无害化处理率”补充纳入到环境维度，从而构建出一套覆盖教育、医疗、环境、文化与交通的综合性公共服务质量评价指标体系，同时采用熵权法合成285个城市的公共服务质量指数。
第二，既有研究侧重于对财政分权与公共服务供给水平线性关系的探讨，未能充分根据民生供给政策目标的变化考虑现阶段公共服务支出具有刚性这一特征，故现有研究结论存在一定争议。对此，本文首先厘清不同时期我国政绩考核目标任务的演变逻辑，在此基础上，依据目标任务变化情况实证考察财政压力与公共服务质量之间的动态关系。
第三，大多数文献仅单独分析财政压力或者晋升压力对公共服务的影响，较少将三者纳入统一体系中进行系统研究，更多研究集中在对其中两者之间关系的探讨，或是以公共服务某一细分领域，如医疗卫生、环境治理、成果分配、住房保障等为论述靶向。本文将财政压力、晋升压力与公共服务质量纳入同一分析框架，将多维度与多领域的综合性公共服务质量作为研究靶向，除检验不同压力源对公共服务质量的实际影响效应外，还揭示两者的交互机制在公共服务质量领域的作用效果。
第四，从方法层面来看，现有研究多使用双向固定效应模型对财政压力，晋升压力与公共服务质量间的关系进行探讨，而采用系统GMM以解决模型的内生性问题。考虑到公共服务质量具有一定的递延效应，且使用系统GMM方法虽可修正未观察到的遗漏变量偏差、测量误差以及潜在的内生性问题，但难以解决双向因果带来的内生性问题。本文选择使用系统GMM对公共服务质量的影响效应进行实证分析，同时，试图寻找工具变量并利用2SLS进一步排除可能存在的反向因果关系。
后文具体安排如下：第二部分为理论分析与研究假设；第三部分为研究设计，对主要变量和数据来源进行解释和说明；第四部分为实证结果分析；第五部分为结论与政策启示。
二、理论分析与研究假设
（一）政绩考核目标任务的演变逻辑
20世纪80年代，“以经济建设为中心”的方针掀起了地方围绕GDP增长展开“晋升锦标赛”的热潮，对经济绩效的考核导致地方官员重视经济增长，忽视对民生发展的投入。进入21世纪，继科学发展观提出后，中央对地方的绩效考核内容试图在经济增长和民生发展间寻求平衡，为此，地方政府积极、主动开展公共服务质量评价活动，重塑公共服务的目标责任。党的十六届六中全会提出，将逐步实现基本公共服务均等化作为完善公共财政制度的目标。“十一五”之后，随着财政投入的持续增加，我国基本公共服务的制度框架已初步形成。随后政府针对保障和改善民生出台了系列规划和文件，引导财政资源向民生领域持续投入（姜晓萍和吴宝家，2022），以努力提升公共服务供给水平和均等化程度。如图1所示，2011—2019年，我国民生领域的财政支出只增不减，各领域财政支出占GDP的比重稳中有增，其中，医疗卫生、社会保障和就业以及环境保护领域的财政支出占GDP的比重年均增速分别达到3.1%、3.36%和4.09%，远高于其他民生领域。在此之后，中央对地方的实绩考核越来越强调民生保障，关注高质量发展综合绩效2020年11月，中组部印发《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，强调要把人民群众的获得感、幸福感、安全感作为评判领导干部推动高质量发展政绩的重要标准。。可见，中央会根据外部环境的变化调控政绩考核目标，而地方有较强的动力围绕中央设定的考核指标展开治理与竞争（姚洋和张牧扬，2013），这直接决定了地方应对不同领域工作任务的优先缓急次序。
（二）财政压力对公共服务质量的影响
根据财政联邦制理论，地方政府追求整体财政收入最大化，或者地方经济长期可持续发展（林毅夫和刘志强，2000）。在此目标下，财政联邦考察的是包括地方一把手和其他官员在内的集体决策，追求地方政府整体的利益与发展。由于地市级领导平均任期为3—5年，流动性较强，不可避免地会存在“机会主义”倾向，而其他官员大多在当地长期任职，自身利益与地方长期发展有关，更关注长远利益（刘红芹和耿曙，2023），故集体决策使得地方领导的机会主义行为受到一定约束，地方政府在追求财政收入可持续的过程中，不至于过分短视，自然会考虑到短期利益与长期发展的平衡（Ji等，2005；张晏和龚六堂，2005）。
具体而言，在经济高质量发展阶段，地方政府通过合理配置财政资源以优化整合公共服务质量。随着财政压力的增加，一方面，地方政府可能会通过借助转移支付等形式统筹协调公共服务供给（马海涛和秦士坤，2022），平衡民生保障与经济发展；另一方面，地方政府需要采取措施缓解财政压力，但支出的刚性使得政府削减开支这一行为难以实现，从图1中也可得出，近10年来，我国民生领域的财政支出只增不减。再加上地方政府向外获取收入来源的空间相对有限，故政府更偏向于通过提高财政效率来影响辖区公共服务质量（Hayek，1945）。地方政府在公共服务供给方面具有中央无法比拟的信息优势和治理经验（张腾等，2021），可以实现公共服务成本与收益的内在化，进而提高公共服务质量（Cantarero等，2007），即适度范围内的财政压力可促进公共服务质量的提升。但随着财政状况的持续恶化，地方政府不得不依赖于通过加强基础设施建设、招商引资来提高税基增长。基建支出等具有直接支出的性质，能迅速拉动GDP增长（傅勇和张晏，2007），但在一定程度上挤占了公共服务支出的增长空间，从而不利于公共服务质量的提高。基于此，本文提出假设1：
假设1：财政压力与地区公共服务质量之间呈先上升后下降的“倒U”形关系。
（三）晋升压力对公共服务质量的影响
根据“晋升锦标赛”理论，自20世纪80年代以来，中国逐渐形成了以GDP增长为核心的官员选拔与绩效评价机制（Chen和Li，2005），在激烈的晋升环境下，官员个体需在任期范围内围绕中央设定的考核目标创造尽可能高的政绩以获取政治晋升（罗党论等，2015）。具体而言，晋升压力主要通过两个方面影响公共服务质量：
其一，现行官僚体制下，地方官员被赋予经济建设与民生保障两项任务，这两者之间并不是此消彼长的关系。民生财政支出的增加，如教育支出，可改善生产要素中的劳动力质量，进而促进经济增长。其二，现阶段中央对公共服务、社会稳定和生态效益等民生指标的高度关注，使得民意支持成为促进地方官员推动公共服务质量发展的重要因素（Zuo，2015）。由于公共服务质量直接决定了公众的效用和满意度，民众往往通过跨辖区比较来选择流入到社会福利水平较高的地区，而地方官员担心居民“用脚投票”致使本地区人口大量流出，以致于吸引不到足够的人才支持城市发展（张腾等，2021），故积极推动地区公共服务质量的提升，以此获取较多的民意支持和政治奖赏（孙玉栋和席毓，2021）。同时，当地社会福利的增加，有利于地方官员声望的积累，对官员晋升大有裨益。综上所述，理性的地方官员在面对晋升压力时，是有动力将公共资源投入到公共服务领域的，进而在提高当地社会福利水平、改善公共服务质量的同时获取更高的政绩认可（皮建才，2008；王家庭和李艳旭，2018）。基于此，本文提出假设2：
假设2：晋升压力对地区公共服务质量提升具有促进作用。
（四）财政压力、晋升压力对公共服务质量的影响
当前，财政联邦体制与官员晋升体制同时作用于民生领域且相互影响，按照上述两者对公共服务质量的影响逻辑，收支两端带来的财政压力会改变地方政府的行为策略（Tiebout，1956）。而在分级分税预算管理体制下，不同地方政府面临的财政压力有轻重缓急之别（赵永辉等，2020），外部财政约束的差异性导致作为理性经济人的地方官员改善公共服务质量的晋升动机是存在异质性的（郭平等，2022）。
在财政负担较轻的地区，财政压力并没有成为制约地方民生治理能力提升的关键性因素，地方政府有更强的激励与能力来改善公共服务质量，统筹推进地区经济发展与民生保障进而获得上级认可（赵永辉等，2022）。对比财政压力较大的地区，地方需要依赖“财力小马”拉动各项庞大支出，提供公共服务的任务难度较大，而关于公共服务的财政投入需要较长时间才能带来绩效，这些投入并不能立竿见影地缓解地区财政负担过重的困境（郁建兴和高翔，2012）。因此，在此情形下，晋升制度对公共服务质量产生的激励效应不足以支撑地方官员将有限的财政资源大量投入到公共服务领域（郭平等，2022；张嘉紫煜等，2022），也无法直接对中央的考核做出积极的显示性回应。基于此，本文提出假设3：
假设3：财政压力先强化后削弱了晋升压力对公共服务质量的促进效应。
三、研究设计
（一）计量模型构建
为系统全面考察财政压力与晋升压力对我国公共服务质量的影响，本文选用两步系统GMM模型对公共服务质量的影响效应进行实证分析。根据上述理论分析，财政压力与公共服务质量之间的关系可能呈现非线性，而晋升压力与公共服务质量之间呈现线性关系，为此，本文将具体模型设定为：
PSQit=β0+β1PSQit－1+β2VFIit+β3VFI2it+β4FSit+β5Controlit+θi+μt+εit（1）
式中，i表示时间，t表示城市，公共服务质量（PSQ）为被解释变量，财政压力（VFI）和晋升压力（FS）均为核心解释变量，Control为各类控制变量，ε为随机误差项。考虑到公共服务质量具有一定的递延效应，可能受到上期公共服务质量的影响，本文在模型中引入被解释变量的滞后一期，同时控制了时间效应（θ）和地区效应（μ），以剔除外生影响。
（二）变量定义与说明
1.公共服务质量的度量
公共服务质量评价指标是综合了各个维度的结果。已有研究倾向于从过程控制、民众感知与回应、绩效测量方面理解公共服务质量（Guenoun等，2016），鉴于公共服务质量测量的准确性和数据的可得性，本文参考“十四五”公共服务规划中对公共服务的维度划分以及借鉴詹新宇、王蓉蓉（2022）对公共服务内容范畴的划分，重点选取教育、医疗、文化、交通与环境5个维度共15个基础指标来反映公共服务质量的评价范围，上述指标均为正向指标。在具体操作中，由于各个维度之间可能存在较强相关性，直接放入估计模型中将产生严重的多重共线性问题，因此，本文采用熵权法对指标体系进行赋权（夏怡然和陆铭，2015），熵权法是一种客观赋权方法，其原理是根据个指标的变异程度，利用模糊评价矩阵和输出的信息熵计算出各指标的熵值，并基于熵值对指标权重进行修正，从而得到最终权重（郭军等，2021）。其计算过程如下：
假设共有r个年份，n个地区，m项指标。
第一步，将各个指标进行去量纲化处理并进行数据平移，以x′ijk表示第i年，第j个地区，第k个指标标准化后的值，由于标准化后可能会出现0值，因此对标准化后的数据进行平移得到x″ijk，表1中各项指标均为正向指标：
第二步，计算第k项指标的权重qijk：
第三步，计算第k项指标的熵值ek与差异化系数gk：
第四步，计算第k项指标的权重wk：
第五步，根据熵权法计算出各项指标的权重大小（见表1），结合全国285个地级市标准化后的面板数据，最终计算2011—2019年各地级市公共服务质量得分sij：
2.财政压力的度量
财政压力来源于地方政府支出责任与收入的不匹配。1994年，我国实行分税制改革，中央财权集中程度和收入不断增加，地方财政压力问题逐渐凸显。现有文献关于地方财政压力的度量主要有以下四种方法：一是从财政分权的角度直接测算地方财政收支不匹配现状，即财政纵向失衡度。在财税体制改革下，纵向财政平衡程度会随着政策冲击发生改变，故纵向财政失衡度的变化趋势从宏观层面上反映了中国式分权下地方财政压力的变化情况（储德银和迟淑娴，2018），具体计算公式如下：
式中，VFI表示财政纵向失衡，α与β分别表示财政收入分权与财政支出分权，gap表示地方财政自给缺口率，rd与sd分别表示地方政府一般公共预算收入及支出，cr与ce分别表示中央公共预算收入与支出。
二是用财政收入与财政支出的缺口来度量，具体使用一般公共预算收支差额与国内生产总值的比值来表示（孙开和张磊，2019）；三是采用税收分成比重的变化来表示，根据所得税分享改革国务院决定从2002年起，实行所得税收入分享改革，中央政府在维持地方政府既有所得税基数不变的基础上，对增量收入部分与地方政府实施五五分成，2003年又推进到六四分成。
，测算出地市级政府的分享比变化和收入损失；四是采用外生冲击来反映地方财政压力的变化，用取消农业税、企业所得税改革等某个事件形成的财政冲击来度量（陈晓光，2016）。本文在此以纵向财政失衡度（VFI）为主要解释变量进行基准回归。
3.晋升压力的度量
本文的另一个主要解释变量为地方官员的晋升压力。目前主要有两种方法测算晋升压力：一是采用各地区实际利用外资占GDP的比值作为晋升压力的代理指标，其数值越小，晋升压力越大。外商直接投资是地方官员推动当地经济增长的重要手段，地方官员一般会通过吸引外商投资来促进地区经济增长，以此获得晋升机会（林江等，2011）。二是根据“晋升锦标赛”理论，上级对地方官员的考核以经济效益为主，但近年来有关注民生的倾向，故本文借鉴钱先航等（2011）的做法，选取通过GDP增长率、财政盈余以及失业率三个指标计算得到的综合压力指数（PS）来衡量地方官员的晋升压力财政盈余 =（地方财政收入-财政支出）/地方财政收入，失业率=城镇登记失业人数/（城镇登记失业人员数+从业人员数）。，这也是地方政府关心的主要方面。考虑到上级对地方官员的考核压力通常会采取相对绩效评价，因此本文将样本城市分为三类：普通城市、副省级城市和直辖市。在具体操作上，对于普通城市，将以上三个指标分别与所有普通城市的加权平均值进行比较，副省级城市与15个副省级城市的加权平均值进行比较，直辖市与4个直辖市的加权平均值进行比较。在计算方法上，对GDP增长率和财政盈余小于当年加权平均值赋值为1，否则为0；对失业率则是大于当年平均值为1，否则为0；然后再将得分相加就得到地方官员的晋升压力指数，该变量取值范围为［0，3］，且数值越大晋升压力越大。
4.控制变量
在借鉴现有研究的基础上，本文选取了产业结构、人口因素、经济发展与地方政府方面的控制变量：（1）产业结构：第二产业与GDP之比表示（second），第三产业与GDP之比表示（third）；（2）人口因素：人口数量（pop）采用各地区年末人口的对数来衡量，人口密度（density）采用城市人口与其面积之比表示，人力资本（capital）采用各地高等学校在校学生数占年末总人口之比表示；（3）经济发展：固定资产投资率（invest）采用各地区固定资产投资额与GDP之比表示，经济实力（strength）采用人均GDP的对数表示；（4）地方政府方面：税收负担（burden）采用税收收入与GDP之比表示，政府参与度（participation）采用各地区一般公共预算支出与GDP之比表示。
（三）数据来源与统计特征
基于数据可得性以及缺失值的考虑，本文剔除了三沙、儋州、海东、鹤岗等城市，并剔除存在明显不合逻辑关系的样本值，最终对2011—2019年中国285个城市的动态面板数据进行实证分析。文章所有原始数据均来自于《中国城市统计年鉴》、《中国财政年鉴》、各省份统计年鉴、各城市财政收支预算以及国家统计局资料，个别变量的缺失值按照所在城市2011—2019年该变量的均值进行补齐，主要变量的统计特征如表2所示。
四、实证分析
（一）基准回归
本文采用两步系统GMM估计法对2011—2019年我国285个城市的面板数据进行分析，逐步将各类核心解释变量引入模型中进行回归，同时控制时间效应和地区效应。表3中（1）、（2）、（3）列均加入公共服务质量滞后一期作为解释变量，为了修正未观察到的遗漏变量偏差、测量误差以及潜在的内生性问题，参考王宏扬和樊纲治（2018）、董有德和夏文豪（2022）的研究，选择PSQit最大滞后阶数为二阶的模型进行回归分析。根据表3中的估计结果可知，0.1
可能的原因在于，党的十八届三中全会对我国财税体制进行了调整并明确指出，重点支出领域将不再与财政收支或生产总值挂钩，这实际上解除了地方政府受到的一些不合理的财政预算管制。高质量发展阶段下，公共服务支出具有刚性，中央和地方政府不会随着地方财政压力的上升迅速减少该领域的相关支出。然而，面对财政压力激增时，地方政府往往难以通过收紧的财政预算兼顾各方面支出责任，此时，地方政府更倾向于通过干预基础设施、生产建设性以及经济效益更好的生产性投资以提高财政收入，即“重投资，轻民生”，这一转变将对公共服务支出空间产生挤压效应，继而累及公共服务质量的提升。
表3第（2）列为单独考虑晋升压力对公共服务质量影响效应的回归结果，基于政治激励视角发现，晋升压力对公共服务质量的影响显著为正，假设2得到验证。其主要是因为，现有综合考核体制下，官员晋升的考核标准不再简单“唯GDP”，公共服务质量也成为地方官员获得晋升机会的重要政策工具，晋升激励的积极效应促使地方官员更有可能改善辖区内的公共服务质量。此外，相较于中央政府，辖区居民作为公共服务供给的直接受益者，更易根据本地区公共服务供给的相对水平评判公共服务质量的高低，无形中构成外部压力推动地方政府改善公共服务质量，尤其是涉及教育和社会保障方面的公共服务（Brosio和Ahmad，2008）。表3第（3）列表明，财政压力和晋升压力对地方公共服务质量具有差异化影响，在同时考虑财政压力和晋升压力时，财政压力对公共服务质量的影响依旧呈现“倒U”形，而晋升压力对公共服务质量有显著正向影响，结果与第（1）、（2）列保持一致。
表3中，L.PSQ为公共服务质量的滞后一期值，其在第（1）、（2）、（3）列中的系数值均大于0，且回归结果在1%的统计水平上显著，说明当期公共服务质量会影响到下一期公共服务质量的提升。从控制变量来看，首先，在产业结构方面，第二产业占比和第三产业占比的扩大均显著提高了公共服务质量。产业结构的变化可以反映地区经济实力，以第二、三产业为代表的产业发展，一方面可以更好地吸引和留住人才，扩大当地内需和积累人力资本，为地方政府提供长期可持续收入来源。另一方面，促使地方政府不断提升公共服务质量以优化人才居住和发展环境。同时，该影响路径也表明人力资本对公共服务质量的影响与地区产业发展与结构调整息息相关，城市人才红利优势可显著提高公共服务质量。其次，在人口特征方面，城市人口数量过多可能不利于公共服务质量的提升。原因在于，城市人口的快速聚集虽可充实劳动力资源，推动城镇化发展，但也带来城市公共资源负担沉重和分配不公等问题，对公共服务供给形成巨大压力。不同于人口数量对公共服务质量的影响效应，人口密度的提高有利于地方政府在公共服务以及其他领域节省人均投资，并提高运行效益，进而使其有动力和条件改善公共服务质量。最后，税收负担在5%的统计水平上显著为负，体现了各地区政府税收负担对公共服务质量的影响程度。在税收负担加重的情况下，地方政府可能会通过招商引资来拓宽税源和增加本地区税收收入，继而减少民生性领域的支出，而这不利于地方公共服务质量的改善和提升。
（二）内生性检验
式（1）中的财政压力和晋升压力可能是一个会引起误差的内生变量，使用系统GMM方法虽然能够修正未观察到的遗漏变量偏差、测量误差、滞后项与扰动项存在相关性等问题，但难以解决双向因果带来的内生性问题，即公共服务质量的变化会影响财政压力和晋升压力。为进一步排除反向因果关系，本文试图寻找工具变量，并使用两阶段最小二乘法（2SLS）对模型进行检验。
一是借鉴吉富星和鲍曙光（2019）的研究，选取财政自给率作为财政压力的工具变量。根据结果可知，第一阶段F统计值大于10，通过了弱工具变量检验，但第二阶段回归结果未能通过显著性检验因篇幅原因，具体过程和数据结果可向作者索取。。二是参考Brover和Arellano（1997）、刘树鑫和杨森平（2021）、闫坤和黄潇（2022）的研究方法，将财政纵向失衡的滞后二期、晋升压力的滞后二期作为工具变量，采取两阶段最小二乘法对基准回归结果进行检验，同时使用稳健标准误差估计。因财政压力与公共服务质量之间的关系呈现非线性，在此参考侯治平等人（2020）的做法，当核心解释变量为一次项时，工具变量为财政纵向失衡的滞后变量，当核心解释变量为二次项时，对财政纵向失衡滞后项取平方项做工具变量。表4第（1）列报告了工具变量两阶段回归结果，由此可知，采用工具变量估计的财政纵向失衡的系数仍然先正后负，且通过显著性检验，说明财政压力对地方公共服务质量的影响呈现“倒U”形关系。由表4第（2）列结果可知，在考虑了可能存在的内生性问题后，晋升压力对公共服务质量的影响程度虽有所变化，但与基准回归结果基本保持一致。
（三）交互作用分析
前文分别考察了财政压力、晋升压力对公共服务质量的影响效应，现实情境下，我国的财政联邦体制与官员晋升体制是相互影响的，为了进一步分析财政压力与晋升压力的交互关系在公共服务质量领域的作用效果，本文加入了财政压力的一次项、平方项与晋升压力的交互项。
表5第（1）、（2）列分别展示了纳入控制变量前后财政压力和晋升压力交互项的回归结果，此处主要关注交互项系数的符号和显著性。对比分析发现，列（1）、列（2）回归结果显著性及符号均保持一致，表明结果具有稳定性。从回归结果来看，解释变量财政压力与晋升压力的主效应均与基准回归结果不一致，参考格雷维特尔（中译本，2005）和钟熙等（2019）的解释，可以理解为，显著的交互效应掩盖或歪曲了主效应。晋升压力与财政压力一次项的交互项系数显著为正，而与财政压力平方项的交互项系数显著为负，表明财政压力先强化后削弱了晋升压力对公共服务质量的正向影响，即财政压力对晋升压力与公共服务质量之间的关系起“倒U”形调节作用，假设3得到验证。
从政策具体操作层面来看，中央政府主要通过压力传导的方式推动地方民生任务的完成。具体来说，对于财政压力相对较小的地区，依靠中央转移支付和保民生目标，地方政府有动机和能力去支持公共服务发展，继而改善公共服务质量，即一定范围的财政压力促使地方官员产生更强的政治晋升激励去支持当地公共服务发展。但因公共服务项目前期需要大量财政投入，短期内却不能带来经济效益，故对于财政压力较大的地区而言，经济发展和民生改善已成为非此即彼的关系，此时晋升压力对于公共服务质量的积极激励效应有限，地方政府更看重的可能是保生存，避免财政严重亏空。总的来说，中央政府应针对财政压力不同的地区实施差异化扶持政策。一方面，对于财政收支平衡压力大的城市，必须发挥好中央政府在公共服务资源相对薄弱区域和基础薄弱服务项目中的统筹能力，适度加大公共财政对与提升城市内生增长动力相关的服务项目的转移支付力度。另一方面，适度财政压力下，倒逼地方政府提高公共资金使用效率，避免地方政府对中央转移支付的过度依赖。
（四）异质性分析
地方政府公共服务供给内容复杂多样，涉及教育、医疗、环境与文化等多个领域，由图1可知，教育支出相较于其他民生支出，增速较稳定，没有出现大幅上涨的情况，而环保支出与教育支出情况相反，其年均增速为所有民生支出类别中最高。基于此，本文在对全国样本进行基准回归的基础上，以公共服务内容中的教育和环保为例，探究财政压力、晋升压力的变化如何影响地方政府在公共教育和环境质量方面的行为策略，回归结果如表6所示。
由表6第（1）列可知，财政压力与教育质量之间的影响效应呈现先上升后下降的“倒U”形关系，而晋升压力回归结果不显著，说明教育质量主要受财政压力的影响。原因可能是虽然不同地区间教育资源分布不平衡，但受限于地理位置和人口规模结构的差异，中央和地方政府难以统筹优化教育资源和结构，导致地区教育质量短时间内难以有突破性改变。因此，晋升压力对于地方政府提升教育质量有一定约束但可能激励性不强。此外，2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4%”。基于中央的政策要求，地方政府为完成上级设定的财政支出目标，短时间内倾向于扩大教育支出规模，从而改善地区教育质量。且分税制改革加重了地方财政压力，同时也易引致地方产生“公共产品和服务价格下降”的财政幻觉，进而可能会在短期内促使当地增加对教育类公共产品的需求，扩大教育支出规模（陈丽等，2022）。但攀升的财政压力会导致地方面临更大的财政收支缺口（郭平等，2021），此时地方政府为缓解财政压力，倾向于将资源优先投入到短期效益更高的经济建设领域，或者在民生领域采取保障社保就业支出、削减教育支出的“促稳定、轻人力资本投入”支出策略（杨得前和汪鼎，2021），上述举措会进一步抑制当地教育质量的提升。
由表6第（2）列可知，财政压力与环境质量之间关系不显著，而晋升压力对环境质量提升具有显著的正向影响，表明我国的财政体制并不是导致环境污染的罪魁祸首，这与He（2015）的研究结论一致，He认为地方官员在某种程度上是仁慈的，也会像当地选民一样关心环境保护。自1996年以来，中央政府实行环境质量行政领导负责制，不断加强环保调控力度，但在以GDP为核心目标的晋升激励模式下，地方经济发展与生态环境之间的冲突加剧，地方政府在环境治理上存在“逐底竞争”的行为倾向，或在环境类公共危机事件爆发之后采取突发式和运动式治理（姜国俊和罗凯方，2019）。随着中央环保问责规范化和常态化，财政压力对环境保护等约束性指标的影响大大削弱，梁向东等人（2021）提出，环境领域的财政支出更多的时候是为了提升地方环境管理水平和污染治理，这种“事后诸葛亮”的行为可能导致财政压力对环境污染的影响并不显著。而来自上层的政治压力和环境规制强化了地方官员对环境治理的动力（曹婧和毛捷，2022），使得地方政府通过推动企业环保技术的创新与应用，以提升环境治理的效果。
（五）稳健性检验
为了验证本文基准结果的稳健性和可靠性，本文分别从以下两个方面进行稳健性检验。其一，变更被解释变量的度量方式，通过主成分分析法重新测度被解释变量公共服务质量。首先利用Stata 17.0软件得出包含15个基础指标的公共服务质量指标体系的KMO值为0.835，Bartlett球形检验值小于0.05，表明适合做因子分析。继而通过因子载荷矩阵计算出各指标权重，得到2011—2019年各地级市公共服务质量指标的测度值（PSQ_t）。其二，考虑加入更多的控制变量，本文在此加入了社会消费品零售总额（consumption），该变量反映了社会总需求和经济发展情况。2020年我国《政府工作报告》提出，“使提振消费与扩大投资有效结合、相互促进”。党的二十大报告又提出，“着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。一系列政策指导和社会实践表明社会消费品零售总额的提高将积极拉动地区经济发展，并进一步推动地区公共服务高质量发展。表7第（1）、（2）列分别展示了变更被解释变量的度量方式和加入更多控制变量后的回归结果，结果表明，财政压力与公共服务质量间仍然呈现显著的“倒U”形关系，而晋升压力对公共服务质量具有积极的促进效应。综上所述，由于测量方法和控制变量的不同，核心变量的回归系数与基准结果存在一定差异，但系数符号及显著性基本保持一致，说明基准回归结果是稳健的。
五、结论与政策启示
本文基于2011—2019年中国285个地级市的面板数据，实证考察财政压力、晋升压力以及两者交互关系对公共服务质量的影响，从而为地方政府改善公共服务质量提供了一个合理的解释，其主要研究结论如下：
（1）在控制时间效应和地区效应后，财政压力与地方公共服务质量间呈现显著的“倒U”形关系。公共服务支出具有刚性，适度的财政压力对公共服务质量具有激励作用，但随着财政压力的持续增加，地方政府倾向于优先发展高税收行业，以提高自身财政收入。此时，财政压力对公共服务质量的负向影响效应逐渐凸显。（2）基于政治激励视角发现，随着官员晋升考核标准的多样化，公共服务质量成为地方官员寻求晋升机会的重要政策工具，晋升激励的积极效应促使地方官员更有可能改善辖区内的公共服务质量。此外，辖区居民对公共服务质量的感知与评价无形中构成外部压力推动地方政府改善公共服务质量。（3）进一步考察共同作用于我国公共服务质量过程中财政压力与晋升压力的交互关系发现，财政压力先强化后削弱了晋升压力对公共服务质量的正向影响。适度财政压力下，依靠中央转移支付和保民生目标，地方政府有动机和能力去促进当地公共服务发展。但对于财政压力较大的地区而言，晋升压力对于公共服务质量的积极激励效应逐渐弱化。（4）异质性分析发现，教育质量主要受财政压力的影响，晋升压力对于地方政府提升教育质量有一定约束但激励性不强，而环境质量主要受晋升压力的影响。
为推动我国公共服务高质量发展，基于以上研究结论，本文提出以下两点政策启示：
首先，从“财”的角度释放地方财政压力，强化民生服务保障的责任。面对当前经济下行压力，可从“开源”和“节流”两方面适当引导地方政府行为。“开源”方面，推动地方经济实现量的合理增长和质的稳步提升，以经济发展带动公共服务高质量发展，这就需要地方政府立足于我国经济结构转型的背景，加快绿色安全发展。在此基础上，根据地区人口宏观目标、产业规划以及经济发展等要素，综合统筹、动态调整当地公共服务发展规划，并对短期内经济效益不显著的公共服务领域给予专项转移支付资金。“节流”方面，一方面，优化财政收支结构，通过积极稳妥推进地方减税降费等政策，提高民生领域资金支付效用，不断发挥财政政策的激励效果；另一方面，积极引导地方政府运用“援助之手”，在不断加大民生领域支出力度、避免财政生产性支出偏向的同时，注意合理引导群众对公共服务的社会预期。
其次，从“人”的角度厘清央地责任划分，完善地方考核指标和晋升机制。其一，引导形成综合有效、科学的政绩考核机制，中央政府应对不同公共服务项目采取差别式考核标准和策略，避免“一刀切”政策。如对于教育、文化和养老等投资长、见效慢的公共服务，适当减少考核的硬性约束，中央可给予更多宏观指导，对于细节化的指标进行适当干预。但在环境保护和生态治理等方面，应严格规范考核，压实地方各级党委领导责任和政府主体责任，坚决对污染行为进行有效规制。其二，以“维稳”为基础指标，从更宏大的视角和更长的时间周期对地方官员进行综合考核，在考核维度设计上避免利益短期化，从而调动地方推动地区公共服务质量发展的积极性。
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