大运河的文化标识价值及其立法保护

2024-06-29周刚志孙徐恬

湖南大学学报(社会科学版) 2024年3期

周刚志孙徐恬

［摘要］ “大运河国家文化公园”是我国的重大文化工程，也是中华民族的重要文化标识。中国大运河不仅是重要的水利文化遗产、线性文化遗产，也应当成为重要的文化景观遗产，承载“连通五大水系、促进区域交流、助力民族融合”等政治文化理念。当前，我国大运河相关立法主要有《中华人民共和国文物保护法》等国家立法和大运河水利管理、生态环境和文化遗产保护等地方立法。为推进大运河国家文化公园建设，我国应适时制定“大运河国家文化公园法”或“大运河国家文化公园管理条例”，以弘扬大运河的“中华文化标识”价值。

［关键词］国家文化公园；大运河国家文化公园；文化遗产；立法

［中图分类号］ D922．16 ［文献标识码］Ａ［文章编号］ 1008-1763（2024）03-0132-08

The Cultrual Identity Value of the Grand Canal and Legislation Protection

ZHOU Gangzhi1，2，SUN Xutian1

（1．College of Law，Zhongnan University，Changsha 410083，China；2. School of Law， Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract：The Grand Canal National Cultural Park is not only an important cultural project in China， but also an important cultural symbol of the Chinese nation. The Grand Canal of China is not only an important water conservancy cultural heritage， linear cultural heritage， but also an important cultural landscape heritage， carrying the political and cultural concepts of connecting the five major water systems， promoting regional exchanges， and helping ethnic integration. At present，the Grand Canal related legislation mainly includes national legislation such as the Law of the Peoples Republic on the Protection of Cultural Relics and local legislation such as the Grand Canal water management， ecological environment and cultural heritage protection. In order to promote the construction of the Grand Canal national cultural park， China should formulate the Law of the Grand Canal national cultural park or the regulations on the management of the Grand Canal national cultural park in a timely manner， in order to promote the value of the Chinese cultural identity of the Grand Canal.

Key words： national cultural park;grand canal national cultural park;cultural heritage;legislation

2014年6月22日，联合国教科文组织第38届世界遗产委员会会议审议通过“中国大运河”项目列入《世界遗产名录》。相对于同样入选《世界遗产名录》的其他运河，如法国米迪运河、比利时中央运河、加拿大里多运河、英国庞特基西斯特输水道与运河、荷兰阿姆斯特丹运河而言，中国大运河是“时空跨度最大、技术含量最高、内容最丰富多彩的大型活态文化遗产”。［1］中国大运河作为目前世界上里程最长、历史最久的人工河，是中国历史上南粮北运、商旅交通、军资调配、水利灌溉的“生命线”，对中国的政治统一、经济发展和文化交流有着深远的意义。

2023年9月，习近平总书记在视察浙江时指出：“大运河是世界上最长的人工运河，是十分宝贵的文化遗产。大运河文化是中华优秀传统文化的重要组成部分，要在保护、传承、利用上下功夫，让古老大运河焕发时代新风貌。”建设大运河国家文化公园，是我国保护、传承、利用大运河文化的重要举措，也是推动新时代文化繁荣发展、弘扬中华优秀传统文化的重大工程。依据2019年中共中央办公厅、国务院办公厅颁布的《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》（以下简称“《建设方案》”）等文件，“大运河国家文化公园”不仅是国家的“重大文化工程”与“公共文化载体”，也是“中华民族文化标识”。在全面依法治国的当下，我国尤其需要通过国家和地方相关立法，为大运河国家文化公园建设与保护提供法治的引导、规制与保障。

一我国大运河的“文化标识”价值

（一）大运河何以成为“中华文化重要标识”

所谓“标识”，本意为具有某种典型特征、可以用来区别其他事物的符号或者标记，我国《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》上有明确提及“商标标识”“专利标识”概念，并在行政管理实践中形成了“能源效率标识”“水效标识”“畜禽标识”“农业转基因生物标识”等系列标识。国家文化公园作为“中华文化标识”，也需要通过“形象标志”等特定标识予以推广；更为重要的是，国家文化公园本身就是中华文化的重要标志，是中华民族精神的重要载体。

著名经济史学家全汉昇先生曾言：“运河之于唐宋帝国，着实像动脉之于身体那样，它的畅通和滞塞，都足以影响国运的兴隆和衰替。”［2］31中国古代交通条件落后，陆路运输成本高且无道路安全保障，又因中国海岸线曲折、海盗出没频繁，不适宜采取海上运输，国家便考虑利用水路。中国天然水道多为东西走向，自南北朝以后经济重心南移，人工开凿的大运河遂成为南北运输的主要途径。［3］伴随人工开凿运河一同产生的还有漕运制度，它是利用水道调运征收物资的一种资源调配制度。漕运制度始于秦汉而终于晚清。唐代，各项漕运规章制度初创，伴随着历史演进，漕运组织与制度才得以逐步完善。至清代前期，漕运的组织机构与管理制度进一步严密化，确保了漕运制度体系的稳定与高效运行。可以说，漕运进一步加强了古代中国的政治统一，同时也进一步“推动了商品经济的发展、沿岸城镇的兴起繁荣及资本主义萌芽的增长”。［4］128不仅如此，大运河贯穿华北平原、淮海平原及杭嘉湖平原，其沿线及支线网络周边涌现出众多繁荣城镇，这些城镇的崛起极大地推动了中国东部和中部地区的快速发展。大运河不仅是一条重要的交通干线，更是中国南北方经济文化交流的重要桥梁，对于促进区域间协调发展具有不可替代的作用。同时，大运河本身也拥有珍贵的历史、科学、艺术价值，使得其成为非同寻常的中华文化遗产。

中国大运河创始于春秋末年，以三国至南北朝时期形成的江淮黄海四大水系的运河网为基础，借由唐宋时期的大运河工程体系而逐步成型，在元明清时期达到了水利工程技术的“高峰”。［5］5大运河作为中国南北交通“大动脉”，历经两千多年的历史沧桑和社会巨变，一直发挥着物资运输的经济功能。至20世纪初，仍有10万多艘船舶长年航行在运河上；2018年，仅大运河的江苏段货运量就达到4.8亿吨，是莱茵河货运量的两倍多。[4]149不仅于此，大运河横跨长江与黄河这两大中国古代文化与文明的核心线路，联结夏、商、楚、燕、齐、鲁等中国历史上举足轻重的文化区域，已经成为一条重要的“文化纽带”，其流经区域是中国古文化遗迹最为丰富的地区，集中展示了中华民族多元一体的文化特色。可以说，大运河不仅是一条河，而且是一个涉及交通、水利、地理、历史、生态等诸多方面的文化廊道，不仅有“静态的”文化遗址，还有“活态的”文化遗产。

（二）大运河“文化标识”价值多重内涵

我国大运河的“文化标识”价值，不仅在于它是对于中华民族历史影响深远的水利文化遗产，而且它还是重要的线性文化遗产，是重要的文化景观遗产，承载着“连通五大水系、促进经济繁荣、维护政治统一”等政治文化理念，在今天依然具有重要的文化与经济价值。

第一，大运河是我国重要的水利文化遗产。作为世界文化遗产的中国大运河，其范围分布在中国6个省、2个直辖市，共计27个城市各河段的典型河道段落和重要遗产点，包括河道遗产27段，总长度1011公里，相关遗产共计58处；遗产类型包括闸、堤、坝、桥、水城门、纤道、码头、险工等运河水工遗存，以及仓窖、衙署、驿站、行宫、会馆、钞关等大运河的配套设施和管理设施，和一部分与大运河文化意义密切相关的古建筑、历史文化街区等。大运河作为中国历史上最负盛名的重要水利设施之一，在某种程度上也刷新了理论界对于“建筑遗产”，尤其是“中国建筑遗产”的概念及内涵。譬如，有学者曾经提出：“只有中国建筑是以木结构为本位的，其他六大体系，虽然没有完全拒绝木材，但主要以砖石结构为本位。”［6］9这一论点显然是以房屋建筑作为考察对象。如果参考我国现有的《建筑类企业资质标准》，将建筑范围扩展至港口、航道及水利工程等建筑工程，则中国建筑的“木结构本位说”可能需要修订。大运河联通黄河、长江、淮河、海河与钱塘江五大水系，其工程技术上首先必须面对“不同江河之间，或同一水系之间分水岭造成的地形高差问题”，在“以非化石能源为动力的工业革命之前，京杭大运河通过工程措施实现了17世纪前的最大高差分水岭的穿越”。[5]5为此，大运河的开凿过程巧妙地依托了沿线丰富的自然水体资源，妥善处理了运河水体与其他自然水体间的交汇关系，其沿线分布着太湖、微山湖、高邮湖、洪泽湖以及骆马湖等众多湖泊，充分展示了人工工程与自然环境的和谐共生。大运河将这些河流、湖泊、湿地紧密串联，形成了一个复杂的生态系统，其中动植物、气候、水文、地质地貌、土壤与植被等因素相互交织、相互依赖，共同维护着一个自然的生态调节机制。这一成就不仅体现了古人的智慧与技艺，也为后世留下了宝贵的自然与文化遗产。［7］时至今日，大运河依然是我国的重要水利设施之一，以其连通中国五大水系而具有突出的水利价值和重大的历史文化价值。

第二，大运河是我国重要的线性文化遗产。“文化线路”（cultural route）最初作为“文化交流与对话”的一种文化遗产类型而引起学者关注，该表述见于1994年在马德里召开的世界文化遗产专家研讨会的“专家报告”中。1998年，国际古迹遗址理事会成立“文化线路委员会”，并在2001年《无形遗产与文化线路的多元性》一书中及2002年马德里会议上阐明“文化线路”的特征，譬如“文化线路精神属性”与“联通古今的可传承性”等。2008年10月4日，由联合国教科文组织在加拿大召开的国际古迹遗址理事会通过《文化线路宪章》，这是国际文化线路遗产保护的基础性文件。［8］16-172017年，《实施〈世界遗产公约〉操作指南》附件里列举了“文化景观”“历史城镇和城镇中心”“运河”与“文化线路”等几种特殊的文化与自然遗产类型，其中尤其指出：“遗产线路由各种有形的要素构成，这些要素的文化意义来源于跨国界和跨地区的交流和多维对话，说明了沿这条线路上展开的运动在时空上的交流互动。”然而，《实施〈世界遗产公约〉操作指南》列举的这几类文化遗产类型，旨在制定具体的标准以便对这些遗产申报、列入《世界遗产名录》进行评估，而非对这些文化遗产予以严格的界分。正因为如此，“中国大运河”与“文化线路”两者之间并不矛盾，甚至在实质内容上均涵盖了“历史城镇和城镇中心”“运河”与“文化线路”等文化遗产类型，因为中国大运河还是南北沟通交流的文化航道。苏州昆曲、绍兴文戏、越剧以及在苏北、鲁南、皖北等地十分流行的“柳琴戏”，乃至南方的妈祖信仰、桃花坞年画以及园林文化，都经由大运河漂到了北京，而在京津冀地区流传较广的评剧也通过大运河传到了南方。流淌了两千五百余年的大运河一直被誉为“中华文脉”，其深厚的文化底蕴孕育出了丰富多彩的区域文化。吴越文化、淮扬文化、楚汉文化、齐鲁文化、燕赵文化等多种文化形态相互交融，共同构筑了中华民族的文化瑰宝。这些文化在大运河的波涛中相互激荡、相互借鉴，共同谱写了中华文化的壮丽篇章。［9］

中国大运河不仅是典型的“文化线路”，它还是重要的“线性文化遗产”。不少学者认为“线性文化遗产”概念源自“文化线路”。但是，如前文所述，“文化线路”概念的实质特征在于某项遗产曾经承载过“跨国界和跨地区的交流和多维对话”；而“线性文化遗产”的概念旨在强调文化遗产的“线状分布”与“整体保护”。笔者认为，“线性文化遗产”主要源自美国的“遗产廊道”概念。罗伯特·希尔斯于1993年提出遗产廊道的特征在于：“拥有特殊文化资源集合的线性景观，通常带有明显的经济重心、蓬勃发展的旅游、老建筑的适应性再利用、娱乐及环境改善。”［10］大运河国家文化公园建设以中国大运河这个“文化线路”为历史基础，也是以其“线性文化遗产”为现实基础。

第三，大运河是我国重要的文化景观遗产。《保护世界文化和自然遗产公约》将“世界遗产”主要分为“自然遗产”“文化遗产”两种类型。1992年12月，联合国教科文组织世界遗产委员会通过的《世界遗产名录》则增加了“自然与文化混合遗产”和“文化景观”两种类型；“文化景观”尤为强调“具有杰出普遍价值的人与自然共同的杰作”。当前，我国以“文化景观”申报的世界遗产主要有庐山、五台山、杭州西湖、红河哈尼梯田、花山岩画、普洱景迈山古茶林等，中国大运河并未列入其中。但是，中国大运河不仅纵贯于五大水系之间，而且曲折萦回于沿线各城市之中，曲折的运河水与两岸的植物群落及古城古镇古村、水利设施遗址交相辉映，极具文化景观的美学价值。黄仁宇曾经指出，中国大运河享有较高的全球知名度，但世界各国依然对其缺乏足够的了解。［11］2当今时代，中国大运河正在成为促进文化交流和传承的重要平台和展示中华文明的重要窗口：大运河河道纵横交错，码头繁忙有序，桥梁坚固雅致；沿岸的衙署、官仓、驿站、会馆、庙宇和城镇星罗棋布；龙舟竞渡、钱江观潮、元宵灯会等民族风俗和节庆活动历久弥新，形成了独特的中国大运河文化景观。各种物质文化遗产和非物质文化遗产凝聚于大运河两岸，河、岸、城等多种文化形态涵盖物质、精神、制度多种遗产类型，形成体量庞大的巨型文化遗产群。[9]但是，亦如2017年《实施〈世界遗产公约〉操作指南》所指出：文化景观是“人类与大自然的共同杰作”，“见证了人类社会和居住地在自然限制和/或自然环境的影响下随着时间的推移而产生的进化，也展示了社会、经济和文化外部和内部的发展力量”。“‘文化景观类别的存在不排除继续吸收与文化和自然相关的重要遗产的可能性，可根据两套标准对其突出的普遍价值进行评定。”中国大运河已经被认定为“一般性的”“世界文化遗产”，并不妨碍或者排除其亦可以被认定为“文化景观”遗产。

如学者所言，大运河是中国南北文化发展的载体和“记录本”，“是中华文明五千年生生不息的延续与象征，是华夏版图上民族联接的脐带，是政治经济文化技术的百科全书，它的产生发展和兴盛衰落都与中华民族跌宕起伏的历史命运同步”。［12］大运河国家文化公园作为重要的水利文化遗产，其本身承载着千年的“文化记忆”，也是我们进入新的历史时期需要重新塑造、传播的“文化记忆场所”，是中华民族最为重要的“文化标识”之一。

二我国大运河的现有立法体系分析

（一）我国大运河立法的基本现状

第一，大运河的水利管理立法现状。在水利管理方面，大运河的保护工作涉及一系列法律法规，包括但不限于《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《国内水路运输管理条例》《内河交通安全管理条例》《中华人民共和国河道管理条例》和《中华人民共和国航道管理条例》等。此外，大运河沿线各省针对具体情况，制定了河道管理条例、湖泊保护条例、水利工程管理条例、水资源管理条例、防洪条例、水土保持条例以及建设项目占用水域管理办法等法规规章和规范性文件等。这些共同构建了一个相对完善、实用性强、操作便捷的法规体系，为大运河的水利管理和保护工作提供了有力的法律保障。从具体内容来看，现行地方性立法已经建立了规划制度、河道管理制度、水资源管理制度、河道采砂管理制度、水域等效替代制度和防汛防旱管理制度等大运河水利管理的相应配套制度。［13］

依据前述相关立法，我国已经确立的大运河保护利用相关制度包括：其一，大运河的河道管理制度，包括河道的统一管理与分级管理、河道管理范围内的建设项目审批流程、河道防护措施、管理范围划定方法、堤防工程技术管理要求以及河道清障制度等内容。其二，水资源管理制度，包括取水许可、水资源有偿使用、饮用水水源地保护、水功能区划定、用水总量控制和定额管理、排污口审查、水资源论证等。其三，河道采砂管理制度，譬如河道采砂的统一规划、可行性论证、采砂许可、禁采区和禁采期、“一船一证”、采砂船舶集中停泊等制度。其四，水域等效替代制度（建设项目占用水域必须兴建等效替代水域工程），以及防汛防旱管理制度，如防洪规划、划定规划保留区、洪水影响评价报告、汛期和紧急防汛期、防汛抗洪行政首长负责制等。

第二，大运河的生态环境立法现状。在生态环境保护方面，大运河的保护工作需依托《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》及《中华人民共和国水土保持法》等法律法规。此外，国家发展和改革委员会于2021年颁布的《大运河文化保护传承利用“十四五”实施方案》明确将大运河的生态保护修复、航运转型提升以及文化旅游融合发展等列为关键任务。《重点流域水生态环境保护“十四五”规划》亦对大运河的生态环境保护提出了明确要求，进一步细化了保护工作的内容与方向。这些法规与政策的出台，为大运河生态环境的持续改善提供了坚实的法治保障。根据“十四五”规划的要求，大运河生态环境的保护需要遵循“五水”统筹、协同共治的原则，在做好水生态修复、水环境改善、水资源控制的基础上，着力推进水景观与水文化融合提升，做到“五水统筹、协同共治”，促进大运河的整治与发展。

《江苏省人民代表大会常务委员会关于促进大运河文化带建设的决定》作为首部省级立法，在规划大运河文化带建设方面提出了集文化、生态、旅游于一体的高品质、高水平长廊的愿景，主旨在于统筹推进“大运河沿线综合发展”。而2021年颁布的《苏州市太湖生态岛条例》是太湖生态岛生态环境保护和绿色发展的专项立法，为大运河文化带的生态保护和绿色发展提供了有益的借鉴和参考。这一立法实践不仅填补了大运河文化带建设在生态环境保护方面的法律空白，也体现了地方政府在推进大运河文化带建设过程中的积极探索和创新。

第三，大运河的文化遗产立法现状。在《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》等文化遗产法以外，原文化部在2012年制定了《大运河遗产保护管理办法》，旨在规范大运河文化遗产保护等事宜。然而，该部门规章的内容多为原则性规定，具体的保护措施的完善仍需依赖于其他相关法律法规的支持。而当前，各类法律法规的保护对象中，尚元大运河这样的大型区域性遗产，因此难以实现对其整体性保护，更难以与《中华人民共和国环境保护法》等生态保护法律有效融合。根据《大运河遗产保护管理办法》的规定，大运河的整体保护工作由文物部门负责，而环保、国土、水利、交通、航运、城建等部门则需在各自的职责范围内协同推进相关工作。跨部门管理和跨地区管理是大运河保护的现状，而不同部门和地区依据不同的法律法规和基于不同的管理目标，存在诸多交叉和矛盾，导致大运河保护没有形成统一的合力。

2019年12月中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《建设方案》提出，“到2023年底基本完成建设任务，使长城、大运河、长征沿线文物和文化资源保护传承利用协调推进局面初步形成，权责明确、运营高效、监督规范的管理模式初具雏形”；并明确要求“相关省份结合实际修订制定配套法规规章”。当前，我国已制定与大运河立法相关的地方性法规共计16部，其中包括省级人大常委会制定的地方性法规6部。此外，还有4部地方政府规章涉及大运河的立法工作（表1）。其中，苏州市采用“大运河文化保护传承利用条例”这一名称，江苏省制定了《关于促进大运河文化带建设的决定》，北京市、天津市与河北省都颁布了《关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定》，其他省市如浙江省、扬州市、沧州市、嘉兴市、绍兴市、杭州市、淮安市多采用“文化遗产保护条例”的名称。这些法规与规章的制定，为大运河的保护、管理和利用提供了重要的法制保障。

由表1我们可以得知，包含市级地方性法规在内，大运河沿线6个省（市）以及除聊城、台儿庄、镇江和宿州以外的13个市，都已经制定了大运河保护的相关法规规章。但是，仍有相应的城市在大运河保护立法领域处于缺位状态。由于大运河跨省份、跨部门的特质，不同地区依据不同的法律法规和基于不同的管理目标，存在诸多交叉和矛盾。

（二）我国现有大运河立法的局限性

当前，我国的大运河文化遗产立法方面主要表现为《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国非物质文化遗产法》以及《大运河遗产保护管理办法》等法律法规的制定与实施。此外，各地还根据实际情况，制定了一系列大运河文化遗产保护的地方性法规，以进一步完善立法体系，确保大运河文化遗产得到有效保护。然而，“大运河”作为“中华文化重要标识”，不仅需要我国积极推进大运河文化遗产的立法保护，也需要规范大运河文化遗产的合理开发、利用。实践中，我国现有的大运河立法之局限性还表现在如下几个方面：

首先，大运河文化遗产的整体性保护问题亟待解决。大运河存续时间长，文化遗产类型多，不同时期、不同形态的遗产资源相互交织，使得保护难度相较于一般遗产更为复杂。目前，大运河的碎片化保护现象尤为突出，这进一步加剧了大运河文化遗产保护的挑战性。因此，我国需要高度重视大运河文化遗产的整体性保护和统一规划问题。我国历来坚持“规划先行”原则，以确保各项工作有章可循、有据可查及稳步推进。统一的“大运河发展规划”不仅可以有效协调河道的开发、利用、管理、保护等内容，而且可以明确“大运河文化经济带”长期的、持续发展的思路与措施。

其次，大运河文化遗产的高质量传承利用问题亟待解决。大运河不仅拥有深厚的历史文化底蕴，还拥有绚丽多彩的自然人文景观，部分河段还发挥重要的航运功能。随着现代化运输方式的发展，大运河的传统水利功能利用率降低，大运河沿线遗产的活态传承面临挑战，大运河文化的传承载体和传播渠道相对有限，缺乏一个统一且高效的宣传和推广平台来全面展示和传承这些珍贵的文化遗产。这在一定程度上制约了大运河文化遗产的保护和传承工作，影响了大运河社会价值的发挥。因此，大运河作为世界文化遗产，其影响力和吸引力尚显不足。目前，各类文化生态资源的活化利用形式和途径较为单一，导致部分优质资源长期闲置，未能充分发挥其应有价值。同时，这些资源与相关产业的融合程度较低，对遗产保护的支撑作用有限，不利于大运河文化的创新性发展。因此，我国需要积极探索大运河文化遗产活化利用途径，加强资源与相关产业的深度融合，以提升大运河文化遗产的影响力和吸引力，推动大运河文化的创新性发展。

最后，大运河开发管理的合作机制问题亟待解决。大运河纵跨八个省市，不仅存在央地协调、部门协调等问题，还需要妥善处理遗产保护、城乡规划、土地利用和环境保护措施之间的关系。尤其是，大运河流域的区域间资源整合与生态利益调节的常态化协作机制尚不完善，亟须建立一个有效的跨区域协作机制，以推动大运河各类资源的保护、传承与利用，确保大运河文化遗产的整体保护和可持续发展。

三大运河国家文化公园立法的前瞻

（一）大运河国家文化公园专门立法刻不容缓

“国家文化公园”本身是一个整体，要求我国的文化遗产法制体系从“单体式”的文物保护单位制度和“个体化”的非物质文化遗产传承制度模式转变为整体性的“文化遗产保护利用协同推进”模式，并有效地整合文化遗产、公共文化设施等文化资源，采用公园化管理运营方式，为塑造“重要中华文化标识”提供法律支撑。《建设方案》明确指出，应深化对长城、大运河、长征沿线文物和文化遗产保护法律问题的研究。当前，大运河作为我国第46个被列入《世界遗产名录》的项目，纵跨中国6个省、2个直辖市，共计27座城市，其河道遗产包含27段，另有运河水工遗存、运河附属遗存及运河相关遗产共计58处遗产点，河道总长达1011公里。这一庞大的文化遗产群为“大运河国家文化公园立法”提供了迫切的现实需求，亟须通过立法手段加以保护、传承和利用。“大运河国家公园立法”需要注意如下几个方面：

第一，拓展大运河立法调整的区域空间。当前，尽管部分大运河遗产已被纳入世界文化遗产名录，但并非所有大运河区域都得到了涵盖，许多具有独特地域文化特色的文化遗产仍未能纳入保护范围。因此，大运河立法不能局限于遗产保护层面，而必须将整个大运河区域纳入立法调整范围，囊括河道遗产、运河水工遗存、运河附属遗存、运河相关遗产等，以实现整体保护和立体发展。

第二，强化跨区域保护发展的立法理念。在此过程中，不仅要充分发挥大运河文化载体的作用，更要通过创新性的转化方式，实现大运河经济社会文化生态的和谐共生与发展。同时，大运河属于线性文化遗产，具有长尺度、跨区域的特点，必须实现整体保护、系统传承、综合利用。这就要求树立整体的立法理念，防止割裂式立法。在这方面，可以借鉴美国遗产廊道理念，将遗产廊道理念贯穿大运河立法始终。具体而言，可以结合大运河文化带建设规划，根据遗产、河道、城镇等布局科学规划，实现保护、传承和利用有机结合。

第三，构建保护、利用和发展的协同管理机制。具体而言，大运河保护立法的核心在于确保大运河遗产的完整性和可持续性，这涵盖了水工遗存、伴生历史遗存以及环境景观等多个方面。该立法应明确大运河遗产保护的组织架构、遗产类型划分，以及对损害大运河遗产行为的法律责任设定。而在大运河促进立法方面，应侧重于推动大运河沿线经济、社会、文化和生态的协调可持续发展，包括加强大运河在交通运输、文化旅游以及生态环境保护等方面的功能发挥。同时，我国应明确大运河文化带建设的目标、规划制定流程，以及相应的领导体制和运行机制，从而为大运河的全面发展提供有力的法律保障。大运河管理立法则要结合各级政府及其部门行政管理职责，明确其在大运河保护传承利用过程中的具体职责，以及不同行政机关管理大运河的方式和手段，真正推动大运河立法落到实处。［14］

（二）大运河国家文化公园立法的路径

从国家文化公园建设的目的与功能来看，其内容并不仅仅限于对“大运河文化遗产”的零散保护，而且需要将与运河沿线的相关文化遗产资源与自然资源都纳入立法调整范围。为了有效推进大运河国家文化公园的建设，全国人大常委会应适时考虑制定“大运河国家文化公园法”，或者先由国务院制定“大运河国家文化公园管理条例”，从而明确各级政府在公园建设中的事权划分，并全面规划与规范大运河国家文化公园的整体建设。此外，根据大运河保护的实际需求，大运河沿线的地方人大或政府也可适时制定相应的地方性保护法规或规章。具体而言，“大运河国家文化公园法”或“大运河国家文化公园管理条例”，应包含以下内容：

第一，建立大运河国家文化公园建设管理综合协调机制。《建设方案》对大运河国家文化公园建设职权作出了初步规定，即要“建立中央统筹、省负总责、分级管理和分段负责的大运河遗产管理体制机制”。国务院办公厅《关于同意建立大运河文化保护传承利用工作省部际联席会议制度的函》明确提出，为推动大运河文化的保护、传承与利用工作，应建立由省部际联席会议制度负责的机制，并由国家发展改革委担任牵头单位，统筹协调相关事宜，为有效协调中央各部门职权并加强中央统筹能力，需要通过立法建立大运河国家文化公园建设管理的综合协调机制。具体而言，国家层面的大运河国家文化公园建设管理综合协调机制，应当由中宣部、文化和旅游部、国家发展和改革委员会等部门组成，中宣部负责统一指导，国家发展和改革委员会、文化和旅游部分别负责大运河国家文化公园的建设、管理的统筹协调等工作等。

第二，构建分区分级管治的管理模式。法国的米迪运河和加拿大的里多运河都采取了分区分级管治的管理模式，将运河划分为核心区和缓冲区两个不同的部分，核心区指运河本体，而缓冲区指运河沿线、运河分支沿线以及引水渠沿线。［15］有鉴于此，我国大运河国家文化公园管理也可采用分区分级的管理模式。为了更加有效地保护大运河文化遗产，我们可将其划分为核心遗产区与周边缓冲区两大区域。其中，核心遗产区涵盖大运河的主河道及其支线河道，以及沿岸的河段、遗存等重要区域。这一区域内，河道、桥梁、仓库、码头、碑刻等珍贵的遗产资源应被纳入严格保护的范畴，以确保其得以妥善保存。周边缓冲区则是受运河影响较大的区域，可以把与大运河国家文化公园有关的区域全部并入周边缓冲区，这是考虑到该区域遗产保护和发展项目的有效实施，最终要靠区级层面具体落实，而大运河终将会成为这些区域未来发展的重要依托。同时，我国可划定文化遗产保护红线，将其纳入未来的城市空间规划体系及“多规合一”信息管理平台。［16］

第三，构建以财政、金融、税收等为核心的政策支持体系，以立法保障政策措施的整体性、系统性、协同性和可持续性。其中，财政支持制度主要面向大运河文化遗产的保护工作，支持大运河文化遗产的传承和传播。金融支持制度主要针对大运河遗产的开发和利用工作，尤其是引导金融机构支持大运河遗产的文创开发和旅游开发等等。税收支持制度则主要用于鼓励和引导社会力量参与大运河文化遗产的保护及合理开发利用，促进大运河文化遗产相关产业的发展。

第四，通过“大运河风景道”“大运河景观走廊”打造“大运河文化带”“大运河研学旅行精品路线”，促进大运河文化遗产的保护与传承。《大运河国家文化公园建设保护规划》提出，要深入阐释大运河的文化价值，将其打造成新时代宣传中国形象、展示中华文明、彰显文化自信的亮丽名片，这说明，在有效保护大运河文化遗产的同时，还需要深入挖掘和丰富大运河的文化内涵。大运河沿线的文物资源与非物质文化遗产资源需要转化为旅游资源，这样才能充分展现大运河遗存承载的文化，突出大运河国家文化公园作为“中华文化重要标识”的地位。

为促进大运河文化和旅游融合发展，我国可通过建立大运河沿岸精品旅游线路等方式，将大运河遗产所承载的文化资源向旅游资源转化；还可通过大运河国家文化公园立法明确设立常态化城市间与河段间的交流合作机制，并引入地方政府、当地企业和社会团体、志愿者队伍等参与政策的制定和执行环节，充分发挥社会协调功能和沿岸民众的主体性，推动大运河国家文化公园的一体化管理和运行。

（三）大运河国家文化公园立法的体例

所谓“立法体例”，一般是指立法者根据某部立法文件的立法理念、立法内容之特点，依照立法文本构造逻辑形成的文本结构及内容安排。从立法文本结构上言，我国立法体例主要分为“设章”和“不设章”两种类型，分设章节的主要目的是概括并确定相关条款的内容及厘清立法的条款性质，其标准主要依这部立法的条文之繁复程度而定。《建设方案》指出，要深化对长城、大运河、长征沿线文物和文化遗产保护法律问题研究。大运河覆盖广、跨度大、河道长、遗产点众多的现实决定了“大运河国家文化公园法”或“大运河国家文化公园管理条例”的条文必然涉及诸多内容，理应设置章节。

2021年5月27日，贵州省人大常委会委员会通过的《贵州省长征国家文化公园条例》作为我国首部关于国家文化公园的立法，也分设章节：第一章“总则”，第二章“保护”，第三章“建设”，第四章“利用”，第五章“管理”，第六章“法律责任”，第七章“附则”。整体而言，该条例的文本结构主要是依循“保护优先原则”，本着先“建设”后“利用”及“管理”再“追责”的逻辑顺序，具有相当的合理性。“大运河国家文化公园法”或“大运河国家文化公园管理条例”可适当参考这一立法体例，根据大运河沿线文化遗产保护、传承与利用的需要，按照“总-分”的基本逻辑构建。其具体的立法体例为：第一章“总则”，主要规定大运河国家文化公园立法的目的、指导思想、基本概念、基本原则、功能定位、管理体制、基本制度等总体事项。第二章“规划与管理”，主要规定大运河国家文化公园协调机制的组成及其职权，总体规划与城乡规划、专项规划的衔接，协同保护与协同开发等，明确政府主导、社会参与的规划与管理机制等。第三章“保护与传承”，主要规定大运河国家文化公园的文化遗产保护、文化传承等职权划分和基本举措。第四章“建设与利用”，明确促进大运河沿线文化遗产与旅游融合的行政、财政、税收、金融等措施，破除大运河沿线地区城乡区域协同发展的体制机制障碍，构建协同推进的制度体系。第五章“法律责任”，主要是规定对违反“大运河国家文化公园法”或“大运河国家文化公园条例”等相关立法而需承担的民事责任、行政责任和刑事责任。第六章“附则”，主要规定该法的生效时间，以及“大运河国家文化公园”的概念、范围等。

四结论

“遗产不仅是既定社会和文化的产物，它也是文化的生产者。”［17］28“国家文化公园”以文物和文化资源为依托，重点建设“管控保护”“主题展示”“文旅融合”“传统利用”四类主体功能区，协调促进文物和文化资源保护传承的利用，系统推进“保护传承”“研究发掘”“环境配套”“文旅融合”“数字再现”等重点基础工程的建设等。［18］“国家文化公园”是“中华民族重要文化标识”。我国需要在充分考虑大运河国家文化公园的特殊性和独特价值的基础上，适时制定“大运河国家文化公园法”或者“大运河国家文化公园管理条例”，为推进大运河国家文化公园建设、弘扬大运河的“文化标识”价值提供坚实的法治保障。

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