民国时期的天津城市自治*

摘 要：地方自治始于清末“新政”。天津地方自治一如全国各地，经历了清 末、北洋政府和南京国民政府时期。清末天津自治走在全国前列，尤其是袁世 凯成立警区，并颁布了一些地方性法规；继而北洋政府时期的天津县自治，在 曲折中进一步发展，从各区自治到议事机构天津县议会的成立，并由选举产生 议员；南京国民政府时期，天津城市自治取得较大进展，市自治机构和市政府 的建立，明确了自治的职责和范围。

关键词：北洋政府 南京国民政府 天津 自治

中国近代的“地方自治”概念是个舶来品。西欧各国地方自治源于传统方式，资本主义制度加以利用，是民主政治的重要基础。天津自治是近代天津发展历史上重要内容，大致经过了清末新政时期、北洋政府时期、南京国民政府时期（沦陷前）。现有研究成果较少，且集中于清末新政期的天津自治，如《北洋新政体制下地方自治制度的形成——天津县各级议事会的成立及其权限》探讨袁世凯省政改革前提下北洋新政体下的区域性社会，《清末天津的地方自治及其示范效应》从分析天津地方自治兴起的社会背景和运行情况入手，探讨这种模式的特征及其在全国推行的示范性，《袁世凯、徐世昌与天津地方自治》以袁、徐二人的系列举措为例，论证地方自治系晚清政治体制改革中君主立宪方案之社会基础，进而讨论其必然性。而少见着墨于后两个时期的学术论著。《从分割到自治——天津城市行政管理体制近代化简论》一文虽然涉及北洋政府和南京国民政府时期的自治，但论述的是行政管理模式。天津民国时期的档案对这两个时期的自治有所记载，以天津之个案或可管窥中国城市自治风貌。

一、法规引导及天津县自治初步发展

1.晚清新政与天津地方自治制度的引进

自治思想萌芽于晚清。清廷鉴于国内政治腐败与国内外高涨的革命形势，为了维护统治，缓和革命浪潮，不得不进行君主立宪，推行自治。1906年夏，清廷下令先于直隶、奉天试办地方自治；1908年颁布《各省咨议局章程》，1909年又颁布《京师地方自治章程》《城镇乡地方自治章程》《府厅省地方自治章程》。其中关于府厅州县的议事机构与执行机关有以下内容：（1）府厅州县的议事机关为议事会，议员由地方公民选举产生；（2）相应的府厅州县官署为执行机关，长官由督抚任命；（3）官署认为议事会所交提案不合法时，首先要求议事会复议，再不行就呈交督抚核办；（4）官署无权解散议事会。清廷推行自治的目的当然是为了挽救腐败的满清王朝统治，并非近代西方的自治，但它未必是一场闹剧，也不完全是挂着自治招牌的官场。尽管清末地方自治失败了，但通过这些规定可以看出，自治的确有了一定革新，与传统“官治”相比是进步的，是有历史意义的。

清廷命袁世凯在天津试办自治。在1906年，他饬令于天津府设立自治局，以天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办。该举措取得一定成绩：一是培训自治人才，宣讲自治法理；二是设立天津县自治期成会，选举成立天津县自治机关。自治期成会设立后，拟定《天津县地方自治公决草案》111条，经直隶总督袁世凯批准实行。这一阶段的天津自治具有浓厚的官办自治色彩。

天津官绅推动下的地方自治，重点在于地方自治组织机构的建立，加强地方官府对地方自治机关的监督和控制，以稳固基层社会的统治。天津自治局的议案，主要在于章程规则的制订和自治经费的筹集，很少涉及地方建设问题，最终未能施行成为一场闹剧。但在提高民众参与意识、推进地方政治革新方面，仍有一定的积极意义。

1909年，清政府公布《城镇乡地方自治章程》。1910年，天津县根据《城镇乡地方自治章程》开始推行地方自治的具体事宜。1910年12月11日，天津县议事会在公函中称：“天津县城议事会、县城董事会知会内开，为知会事案查本年二月十四日接天津县遵照内开，宣统二年二月初五日，蒙自治局宪札开，案查宪政编查馆奏定《城镇乡地方自治章程》第一百零八条内载，城镇乡议事会城镇董事会及乡董各备木质图记，由督抚核定样式通行各该管地方官刊发。”根据《城镇乡地方自治章程》的规定，天津县城议事会要提交木质图记，随后公函中称“嗣奉督宪札饬，由本局分别拟定图记样式，详蒙批准，饬令通行各属，一体遵照”。公函内容表明，天津县城议事会的图记样式取得了直隶总督的认可，并得到了“通行各属，一体遵照”的指令。

随后，天津县城议事会在致天津商务总会的公函中称：“查城镇乡自治宪政攸关各属均应迅筹遵办，兹特详定城镇乡议事会城镇董事会及乡董图记样式照印多份，札发各属以归划一。查贵会于本月二十日成立所有图记，前已由敝会刊就相应备文并图记一颗，送请贵会启用施行。至董事会图记俟成立时再为照送，即祈查照附送图记一颗。”

1910年12月21日，天津县第三十五乡议事会天津商务总会的公函中提出：“将图记收讫，随於十一月初五日开临时会，启封印用。”关于天津县城董事会的成立过程，在天津县城董事会致天津商务总会信函中有详细描述，“敝会於本年正月二十三日成立开会，由天津县城议事会当场提交到木质图记一颗，文曰‘天津县城董事会之图记，当经收讫，即於本日启用所有启用图记日期”。其中“敝会”便是天津县城董事会，信函的落款处标明时间为“正月二十二日”，“本年”即1910年。因此，天津县城董事会成立时间是公历1910年12月21日。

1911年2月28日，天津县城议事会致函天津商务总会，就新副议长任命事宜知会天津商务总会，称：“天津县遵照覆敝会，正拟举正副董，恳请照章办理一案，内开，王观保为该董事会总董，以资任用，等因。遵查王观保为敝会副议长，自应开缺照章补选。随於本月二十三日开会举行补选事宜。呈请天津县尊监视投票，计分省试用州同孙凤藻十六票当选副议长。”此函的落款处有议长和副议长的姓名，可以发现议长仍然是李家桢，副议长已经变成了孙凤藻。

1911年6月16日，根据天津县的通知，天津县议事会成立，并选举议长和副议长。“召集到会议员四十五人，随即当场亲同地方各长官分次互选投票，刘橒寿得三十六票当选议长，穆文敬得三十七票当选副议长。”根据相关档案记载，直隶天津县当场交给直隶天津县议事会钤记和直隶天津县参事会钤记，但当时直隶天津县参事会尚未成立，所以天津县议事会决定现将天津县参事会的钤记收下，等天津县参事会成立后再将钤记移交。7月3日，直隶天津县参事会成立，“直隶天津县议事会当场交给直隶天津县参事会钤记一颗，当经收讫，随经公同决定，於本日敬谨启用，以昭信守”。

武昌起义是清末天津乃至全国自治中断的导火索，还有其他原因，诸如办理自治制度不完善，没有根据中国实际情况，完全照搬国外；政变影响，格阻不行；自治团体自身成员素质不高，对自治不能悟透其本质；政府官办自治无诚意等。但其历史成绩也不能完全抹杀，它颁布了一些政令法规并进行了自治实践，为中国的地方自治迈开了第一步。又如，它为地方政府的自治搭建起轮廓与架构，以后的自治大多是在这个基础上发展起来的。

2.北洋政府时期法规导向与天津县的自治

1911年，辛亥革命推翻了清王朝的统治，建立了中华民国。从而为在全国范围内推行“自治”创造了条件，并进而推动城市管理体制的变革。

1913年，北洋政府公布《划一现行各县地方行政长官厅组织令》，将府厅州县一律改称县，县行政长官成为县知事，由该省行政长官呈请中央任命；各种议事会统一改为县议事会。

1914年2月3日，大总统袁世凯借口各地自治机关把持税捐，干涉词讼， 妨害行政，于是下令停办各级地方自治，县议事会等随即解散。后来，他为了利用“自治”作为强化统治的工具，于同年6月18日令内务部通咨各省区详细调查各地社会情形及公益事业管理方法等，作为约定自治章程的依据。而后，于12月29日公布了由内务部重新厘订并经参政院议决的《地方自冶试行条例》。次年4月14日又公布了《地方自治试行条例施行细则》，提出了分三期调查自治事宜、整理提倡及实行筹办自治的办法。虽然没有恢复县的自治，但确定了县辖区的自治；7月21日以京兆区作为筹办地方自治模范区，指派王达负责办理，并于两月后公布《京兆地方自治章程》。1917年7月19日，以大总统黎元洪的名义发布《地方自治令》，由于府院矛盾，并未实行。1919年公布《县自治令》，恢复县的自治。

1920年11月4日，天津县各地方代表在天津商会召开会议以促进天津地方自治事业，会议议决“每机关各派代表二人，一为议事，一为理事，以便组织天津地方自治促进会”。1920年11月10日，天津地方自治促进会议决孙俊师为理事员。1921年3月26日，天津地方代表仍旧借总商会的房屋召开会议，“本会兹由要事急待筹商，特定於本月二十九日（即星期二日）准下午七点半钟，仍在北马路总商会内开议事、理事两部联席会议”。

1921年7月3日和9月9日，北洋政府在之前的基础上又开始推行自治，先后公布《市自治制》和《市自治施行细则》，与天津自治相关的主要内容如下：

第一，人口达1万以上的地方即可设市。

第二，市为自治团体，并为法人。管理机构为自治会（议决），自治公所（执行），参事会（辅助）。

第三，市分为两种：特别市和普通市。特别市相当于县，与县同属于省；普通市则受县管辖。特别市由地方最高行政长官监督，其中首都由内务次长直接监督；普通市由县级行政长官监督。特别市没有规定严格而明确的设置条件，而是由内务部认为必要时呈报设置；其余未定为特别市的均为普通市。

第四，市以固有的城区为其辖区。特别市区域可以再划分为各区以便于管理。

这两部有关中国城市自治的法规推动了中国地方自治的进程。然而，《市自治制》公布推行之后，城市自治却并非一帆风顺。1921年8月，天津地方自治促进会在天津北马路总商会召开成立大会，并接连召开讨论会和演讲会，会议一共召开了3天，制定了6条详细办法。此次会议每村、镇推举代表2人，但是如果还有人愿意出席会议，也可以参加只是没有表决权，会议的详细办法分别是：

（一）会期三日，由8月4日起至8月6日止。

（二）本会在开会前二日即8月2日已备招待所於天津南开学校寄宿舍，凡代表到津，即在此处住宿，并预备茶水，惟铺盖饭食、往来川资均由代表自备。

（三）各代表到津后，由招待所发给每位徽章一个，随时佩戴，以便认识。

（四）会场设在北马路总商会。

（五）开会之前一日晚八时有演讲会，以后每日上午九时开讨论会，讨论议案。下午二时参观各处名胜，以作消遣。晚八时开演讲会，演讲自治各事。

（六）各代表对于自治各事如有意见，可以提出作为议案，最好将议案作好写来。

但是，地方自治工作尚在筹备阶段，地方自治本就是舶来品，中国人对此仍较为陌生，会议日期也因此拖延，举行时间由8月4日改为8月11日。可以看出，此次会议对与会人员也有一定的要求。首先，铺盖饭食、往来川资均由代表自备，这要求与会人员要有相应的财产，其次，与会人员要参与演讲会、写出议案，对其知识文化水平有一定要求。召开自治会议并且各村、镇均有代表参加，是实现基层的民主自治第一步，是从专制走向向民主政治转变的重要一步。

北洋政府为争权，推行以“县”作为自治单位的地方自治来架空“省”一级的权力，其根本在于要消灭地方割据、加强中央集权、实现专制统治。同时，由于时局动荡，北洋政府没有能力在全国推行新的城市自治及管理体制，这一时期的天津城市自治及管理体制始终处于迂回曲折的发展过程之中。各地制度不能统一，即使是北洋政府公布的制度，也不能得到全面的遵守和执行。

北洋政府时期，自治虽有波折，但也有了进一步的发展，尤其是1921年颁布《县自治法施行细则》和《市自治制》，将过去区一级自治制改为县市与乡镇二级自治制。规定市为法人，称市政公所，在地方自治演进的过程中，为市脱离县的羁绊打下了法律基础。

二、南京国民政府时期天津市的自治

1928年北伐成功后，南京国民政府宣布训政，以党权代民权，治权属于政府。以党治国和地方自治构成了训政理论的两大核心内容。1928年，南京国民政府先后颁布了《特别市组织法》和《市组织法》。1930年6月，南京国民政府内政部公布了《省市县勘界条例》，对全国包括建制市在内的各类政区的划界做了详细的规定。1930年又颁布新《市组织法》，其中的要义之一就是规定“市行政区之内，可划分为区、坊、闾、邻四级基层自治区划”。1928年6月天津特别市成立，由8个“自治”区组成，天津“区”的“自治”范围是和“警区”一致的；区下设坊，共183坊，坊下设闾，闾下设邻，建立了一整套城市自治的体系。1930年6月，天津特别市改组为天津市，直隶于行政院，同年11月25日，改组为普通市，隶属于河北省。天津的近代城市管理体制源于天津的自治，随着三部法一部条例的先后颁布，天津市的近代行政管理体制确立。至于天津自治的特色，以下八个方面应予关注。

1.天津市制确立

1928年天津特别市成立，构建了完整的自治构架。天津特别市为法人单位，特别市政府为执行机关，第一任市长南桂馨由国民政府行政院任命，市政会议为辅助机关，市政府内设秘书处等机构以及教育局等各局科，市长对政府各职员有任免权力。天津特别市设立参议会，为立法机构，由选举出的市民代表组成。

明确的自治范围是落实天津市自治的重要环节。1930年6月，内政部颁布《省市县勘界条例》，为各地划界提供了法律标准。1930年7月，天津市绘制了《天津特别市现行区域图》和《天津特别市市街全图》，因为划界纠纷，天津市与天津县及河北省政府矛盾重重；1930年11月，河北省会迁来天津，天津成为省辖市，划界成为天津市与天津县之间的问题，河北省政府于1932年通过《市县划界办法草案》，天津市县间的第一阶段划界完成，天津市包括原有的5个警区，4个因裁撤租界而出现的新警区，再加上各国租界区，面积达到约56平方公里。

2.区、乡、镇自治

天津特别市下辖各区，区公所为行政机关，区长由区民选举产生并报特别市政府备案。根据《区自治施行法》在城区实施自治。《区自治施行法》共六章六十七条。第一章总纲对区自治进行了总体概述，其中第六条规定了当选区长的条件，首先要是区公民且年满35岁，其次要达到以下条件中任意一项：（1）候选公务员考试或普通考试、高等考试及格者；（2）曾任中国国民党区党部执监委员或各上级党部重要职员满一年者；（3）曾在国民政府统属之机关任委任官一年或荐任官一年以上者；（4）曾任小学以上职员或在中学以上毕业者；（5）经自治训练及格者；（6）曾办理地方公益事务著有成绩，经县政府呈请省政府核定者；（7）曾任乡长、副乡长、镇长、副镇长或镇监察委员一年以上者。可见担任区长的条件在当时比较高，值得一提的是，曾任小学以上职员或在中学以上毕业者也具有当选区长的资格是十分合理的，担任小学以上职员或中学以上毕业的人是拥有知识的群体，他们具有担任区长的资格，有助于提高自治的效率和质量。

第二章区民大会规定了区民大会的职权、组织原则、开会时间等。第三章区公所规定了区公所的职权、组织原则、开会时间，区长的职责、任期等，区民的权利和义务，区助理的职责，以及相关经费问题。第四章区监察委员会规定了区监察委员会的职责、组织原则，以及区监察委员会委员的任期等。第五章区财政规定了区财政的各项来源，对区财政预算有着详细的规定，此外在该章第六十六条规定区财政之收支应于每月终公布。第六章附则规定了该法的实施日期问题。

1929年1月17日天津特别市政府训令天津社会局，称“奉国民政府第989号训令，内开，为令行事，查《乡镇自治施行法》及《区自治施行法》前经制定公布并分别规定施行日期以明令定之，各在案。自本年十月十日为各法施行日期，除明令公布并分行，合行令仰遵照并转饬所属一体遵照”。《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》实施日期最终定为1929年10月10日，也就是1929年的辛亥革命纪念日。

天津特别市下属乡镇也施行自治。1929年9月27日，天津特别市市长崔廷献给天津社会局下达训令，称：“奉国民政府训令877号内开，为令知事查乡镇自治施行法，业经制定明令公布，应即通令饬知。除施行日期另以命令定之，并分行外，合行抄发原条文令仰知照，并转饬所属一体知照。”训令之后附有《乡镇自治施行法》，其共七章五十八条，第一章总则规定了该法的适用范围，以及乡镇的名称、区域、界线的规定。第二章乡镇大会规定了乡镇大会的职权、乡民大会或镇民大会的组织原则、召开时间、职权等。第三章乡镇公所规定了乡公所或镇公所的地址确立原则、职权、开会频率等，还规定应在乡镇公所内设立调解委员会以调解民事事项和依法撤回告诉之刑事调解事项。可见，显然这一时期的自治带有国民党稳固其政权的倾向。第四章监察委员会规定了监察委员会的职权、驻所、选举方式等。第五章财政规定了乡镇财政的五大种类，对其中乡镇特别捐和财政支出程序进行了详细的规定。第六章闾邻规定了闾邻的组织原则、闾长和邻长的职权等，并规定有十户以上之要求时可以召开闾居民会议，有两户以上之要求时可以召开邻居民会议。第七章附则规定该法的施行日期。

《乡镇自治实施法》公布实施后，江西省临川县第六区区长姜寿齐对其中“宗教师”一词表示了疑问，姜寿齐在给江西省民政厅厅长王尹西的公文中称“《乡镇自治实施法》第十一条第二项第三款规定僧道及其他宗教师应停止其乡镇长、副乡镇长及监察委员之当选。查所称宗教师究应专指传教教师，抑或信奉宗教之教徒亦包括在内，又名非教师而信奉有年，在社会担任工作类似教师者”。1931年司法院对此做出解释，并通令全国以消除疑义。1931年4月25日，天津市政府向天津社会局转达了南京国民政府对于《乡镇自治实施法》第十一条第二项第三款关于“宗教师”称谓的解释。根据行政院第928号训令，“前据该部民字第255号呈为，据江西省民政厅呈，据临川县第七区区长呈请，解释宗教师一案，请转咨司法院核复”。根据江西省临川县第七区区长的请求，江西省民政厅呈请民政部转呈司法院解释宗教师。司法院的回复是：“司法院院字第444号咨开，为咨复事，前准贵院上年八月五日咨（第177号）开，据内政部呈请解释宗教师疑义一案，转请查照解释见复等由。当经发交最高法院拟具解答案去后，兹据呈复内开，教徒仅信奉宗教并非居于领导地位，自不得谓系《乡镇自治施行法》第十一条第二项第三款所称之宗教师，又其名虽非教师，而实际在教会所担任工作确居于领导地位，自应以宗教师论。”司法院的解释是，这些人在教会中的地位、作用和教师相仿，又因其为宗教人士，所以称之为“宗教师”。对宗教师的解释完善了地方自治中的自治群体问题。

3.乡镇坊自治职员选举及罢免

1930年7月24日，行政院训令天津特别市政府，“奉国民政府第416号训令，内开，为令知事，查《乡镇坊自治职员选举及罢免法》现经制定，明令公布。除实施日期另以命令定之并分行外，合行抄发改法条文，令仰知照并转饬所属，一体知照，此令”。1930年8月8日，天津市政府向天津社会局转达了行政院的《乡镇坊自治职员选举及罢免法》。

《乡镇坊自治职员选举及罢免法》共四章五十四条，第一章“总则”对乡镇坊自治职员选举及罢免法进行了规定，强调《县组织法》《乡镇自治施行法》《市组织法》之外的内容，均依照该法执行。《乡镇坊自治职员选举及罢免法》是对《县组织法》《乡镇自治施行法》《市组织法》的补充。该法规定乡长、副乡长、乡监察委员、镇长、副镇长、镇监察委员、坊长、坊监察委员为自治职员。第二章“选举”规定了自治职员的选举方式、选举日期、以及选举的各项程序等，并设有投票管理员和开票管理员。投票管理员负责票区的投票、投票人名簿以及维持投票秩序；开票管理员负责计算投票数目、检查投票纸的真伪、决定投票是否合法、维持开票时的秩序并保存选举结果。第二章第二十六条规定，自治职员当选人只能在久病、因职业上或学业上常须外出或须长时间之旅行、年龄满七十岁、经区公所认可的正当理由时才能辞职。第三章“罢免”规定了自治员的罢免程序，由全体公民30%以上亲自签名可以提出罢免案，罢免的投票流程与选举类似，也设有机票员和开票员等。第四章“附则”规定了该法实施后实践的程以及该法的实施日期等。在民主制度尚未全面普及的中国，实施基层自治并采取投票的方式选举自治员是一次伟大的尝试。该法突出了孙中山先生提出的“四大民权”中的“选举权”和“罢免权”，孙中山先生在《民权初步》中指出：何为民国？美国总统林肯氏有言曰：“民之所有，民之所治，民之所享。”此之谓民国也。何谓民权？即近来瑞士国所行之制：民有选举官吏之权，民有罢免官吏之权，民有创制法案之权，民有复决法案之权，此之谓四大民权也。必具有此四大民权，方得谓为纯粹之民国也。革命党之誓约曰：“恢复中华，创立民国。”盖欲以此世界至大至优之民族，而造一世界至进步、至庄严、至富强、至安乐之国家，而为民所有、为民所治、为民所享者也。南京国民政府至少在表面上延续了孙中山先生《建国方略》的思想，维护四大民权。

4.地方自治的进一步规范

地方自治的进一步规范主要体现在《天津市政府自治事务监理处组织规程》、《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》和《修正天津市政府自治事务监理处组织规则》三部文件中。

1930年11月17日，天津市政府要求天津市社会局实施《天津市政府自治事务监理处组织规程》。《天津市政府自治事务监理处组织规程》共十二条，该规程的提出依据是《市组织法》第十一条规定，天津市政府自治事务监理处秉承监督自治团体的职责，在其未成立之前先亦督促指导地方自治为职责。该规程规定，天津市政府自治事务监理处设两个分股，第一股负责收发公文，保管档案，区坊闾邻的编制、选举和罢免，计划进行自治和编订各项章则，视察地方自治状况等；第二股负责撰拟文稿，编订统计图表，编撰训练讲义和推行自治的一切文告，编辑宣传自治的定期刊物等。

1931年2月3日，天津市政府要求天津市社会局实施《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》。“《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》经核定公布，自应通令施行。除分行外，合行抄发原条文，令仰该局知照，并转饬所属一体知照。”《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》与《天津市政府自治事务监理处组织规程》相比，天津市政府自治事务监理处所设立的两个股各自的职责发生了变化，其职能更为健全、分配更为合理。第一股改为负责收发公文，保管档案，区坊闾邻的编制、选举和罢免，计划进行自治和编订各项章则，拟办例行文稿，审核区坊各公所的收支款，视察地方自治状况等；第二股负责撰拟特殊文稿，编订统计图表，编撰训练讲义、宣传文稿和推行自治的一切文告，发行定期刊物等。其余方面变化不大，而且仍然共十二条。

1935年1月8日，天津市政府要求天津市社会局实施《修正天津市政府自治事务监理处组织规则》。“《天津市政府自治事务监理处组织规则》业经本府第241次市政会议议决‘修正通过，除公布并分行外，合行检发原修正规则令仰该局知照。”《修正天津市政府自治事务监理处组织规则》虽然是“规则”，却继承了之前《天津市政府自治事务监理处组织规程》《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》的自治精神，该规则规定，天津市政府自治事务监理处设处长一人、主任一人、处员三人或四人。该处的职责是规划、推进、编配、调查自治事务，监督指导自治人员的工作，训练考核自治人员，编订自治章则，改善人民固有组织，公民宣誓登记事项，审核自治机关工作报告，选举筹备事项，制备各种表册、刊物，保管自治档案等。该规则突出了市长在其中的作用，改变了之前主任由处长任命的规定，自治事务监理处设处长，处长由市长遴选委任，当人少事多需要增加处员时，也要取得市长的许可。

5.天津市八个自治区和区公所职能的制定

1931年4月24日，天津市政府下令天津社会局：“《天津市各自治区公所办事规则》及《天津市教育局民众读物编审初简章》均经核定公布，自应通饬施行。除分行外，合行抄发原条文，令仰该局知照，并转饬所属一体知照。”《天津市各自治区公所办事规则》共二十条，该规则依照《市组织法》第六十条的规定，对区公所的职责、区公所职员的职责进行了详细的规定。《天津市各自治区公所办事规则》规定区公所的职责是户口调查和登记、调查坊长和区长候选人的资格、选举事项、预算的编制、财政收支和公款公产的管理、办理市政府的委办事项等。4月28日，天津市社会局将市政府的命令下达到其所属各机关，“奉市政府第234号训令，内开，查天津市云云。并转饬所属一体知照，此令。等因。附发《天津市各自治区公所办事规则》及《天津市教育局民众读物编审初简章》各一份”。

1931年7月8日，天津市政府在给天津社会局的训令中提到，“本府为实施地方自治起见，依法划定区坊并提出八区区长人选，呈奉省府，分别委任在案。所定自治区之界段，除第一至第五区与五警区之地域及顺序相同外，其余三区以特别二区为第六自治区，特别三、四两区为第七自治区，特别第一区为第八自治区。即就原设之街村联合办事所改组为区公所，日内即将成立”。自治第一区至第五区与警区第一区至第五区的管理范围及序号相同，简化了管理程序，也易于推行。尤其是第一区至第三区为原租界区，在原租界区实施自治，既可以展现中国自治的风貌，也可以更好地借鉴外国的城市管理经验。

1931年7月8日，天津市政府在给天津社会局的训令中还提到，“区坊公所为依法施行自治之机关，与试行自治之街村旧制既有不同，自治员之身份职权亦与旧制之街村长、副村长有别。除依法应受市政府之监督外，此后市属各机关对于地方事务有需自治职员协助时，应依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之，以示提高待遇。此为市属机关所必须注意者”。协助有从旁帮助、辅助之意，委托即将把事情托与其他机构处理，可见自治员与市属机关并非上下级关系，而是合作关系，处于平等的地位。亦能看出天津市政府对地方自治颇为尊重，特意要求市属机关要以委托方式来取得自治职员的协助，不能再像之前那样以命令的方式进行。笔者认为这是地方自治的重要标志，即地方自治机关不再是市政府或某机关的下属机构，而是一个独立的地方自治机构，不同于中国古代的里坊制也不同于中国古代的保甲制。地方自治是近代西方资本主义文明的成果，它同马克思主义一样从西方来到中国。地方自治是近代西方管理模式的创举，地方不再是中央的下级，地方能够决定地方的事务，地方能够发挥地方的能动性。而不是像中国古代一样将地方当作中央的附属，地方完全听命于中央。

1931年7月8日，天津市政府在给天津社会局的训令中除《八自治区区长名单》外，还有《区公所办事规则》。《区公所办事规则》共十二条，该规则依照《市组织法》第六十条的规定制定，明确区长为区公所的办事主体，区助理辅助区长办理事务。区公所的职责为，第一、人民宣誓登记及公民移转事项；第二、调查户口及人事登记事项；第三、调查坊长候选人及区长候选人资格事项；第四、选举事项；第五、预算决算编制事项；第六、财政收支及工款、公产营业管理事项；第七、市政府委办事项；第八、依其他法令应办事项。可见区公所是地方自治的重要机构，具有对坊长和区长候选人资格的调查权。其中第三、第四、第五、第六项职责属于纯粹的自治事务，由地方办理；第七项职责为传统他治事务，协助市政府办理地方事务，或依据法律规定办理地方事务；第一、第二、第八项职责则兼而有之。

6.区乡镇坊调解委员会权限

司法行政部和内政部之前公布的《区自治施行法》、《乡镇自治施行法》和《市组织法》均奉南京国民政府的命令公布实施，依照《区自治施行法》第二十八条至三十条、《乡镇自治施行法》第三十二条至三十三条以及《市组织法》第八十一条至八十二条内，均有设置调解委员会的规定。按照以上三部法律的规定，调解委员会主要办理民事调解和依法撤回告诉的刑事事项。司法行政部和内政部认为调解委员会的设立“本意系为息事宁人起见，固属甚善。惟当此自治萌芽之时，一般人民尚无行使政权之充分能力。倘区乡镇坊各调解委员会滥用职权把持讼案，不问法律上是否许可调解，亦不问当事人是否愿听调解，一任己意操纵其间。不独侵及法权，亦且转为民累。况调解委员会各委员均由公民选出，即各委员自身亦未必全具法律知识，而能依法调和毫无伪误。若不明定标准，严加限制，流弊所底，讵堪设想”。因此，司法行政部和内政部呈请行政院和司法院转呈南京国民政府，请南京国民政府核定其制定的《区乡镇坊调解委员会权限规程草案》。南京国民政府的意见是，“照准饬由两部会同公布施行”。因此，命令层层下达，天津市政府便对天津市社会局下达了相关命令。

《区乡镇坊调解委员会权限规程》共十六条，其中对区乡镇坊调解委员的权限进行了详细的规定。其中，对民事案件规定，已经法院受理的民事案件经调解后需依法定程序向法院声明销案，此外法院附设的民事调解处调解的案件不需要调解委员会调解。对刑事案件规定，只能调解妨害风化罪、妨害婚姻及家庭罪、伤害罪、妨害自由罪、妨害名誉及信用罪、妨害秘密罪、盗窃罪、侵占罪、背信罪、毁弃损坏罪，而且必须经告诉者在第一审辩论终结前仍得调解，但应由告诉人向法院依法撤回其告诉。可见南京国民政府对于地方自治中的职权问题很关注，为防止地方自治中出现流弊和滥用职权等行为从法律层面进行种种限制。国民政府既想学习西方实施地方自治，又不敢放手完全实施地方自治。

7.市政府对管辖自治机构的规定

1931年10月15日，天津市政府向天津市社会局转发了内政部的《市县地方自治机关行文办法》，从相关公文中可以看出，该办法是自治实践的产物。内政部认为“本部以各市县地方自治机关多已次第成立，惟市县行政机关与政治机关及自治机关与人民间往来行文，尚无一定式。当于本年一月间提经全国内政会议议决通过，即经拟订《市县地方自治机关行文办法草案》十二条，呈请行政院核示”。可见是实践中发现行文定式问题，进而进行修正。行政院认为“该部所拟《市县地方自治机关行文办法》当属妥适，应准照办”。行政院认可了内政部制定的《市县地方自治机关行文办法》，并检送《市县地方自治机关行文办法》十份，河北省政府查照转饬所属遵照办理。也就是要求河北省政府执行此办法。河北省政府将一份《市县地方自治机关行文办法》交给天津市政府，要求其遵照办理，天津市政府将这份办法交给了天津市社会局执行。

《市县地方自治机关行文办法》共十二条，分市、县两种模式，对市而言该办法适用于区民大会、区公所、区民代表会、区监察委员会、坊公所、坊监察委员会、闾居民会议、邻居民会议、闾长、邻长；对县而言该办法适用于区民大会、区公所、区监察委员会、乡民大会、镇民大会、乡公所、镇公所、乡监察委员会、镇监察委员会、闾居民会议、邻居民会议、闾长、邻长。该办法要求，市县政府对区坊乡镇用“令”，区对市县政府用“呈”，市县政府对闾邻用“批”。市县政府各局与区之间用“函”、与坊乡镇之间用“令”，坊乡镇对市县政府各局用“呈”，市县政府各局对闾邻用“批”。区对坊乡镇、坊乡镇对闾邻用“通知书”“通告书”，闾邻对坊乡镇、坊乡镇对区用“报告书”“声明书”。区坊乡镇对人民用“通知书”“通告书”，人民对区坊乡镇用“报告书”“声明书”。闾邻对人民用普通书函或口头接洽。市县参议会与市县政府及局、区之间互用函，区以下用“通知书”“通告书”，区以下对市县参议会与市县政府及局、区用“报告书”、“声明书”。区坊乡镇调解委员会的行文办法暂未规定。可见该办法是地方自治的倒退，市县政府及市县政府各局对区坊乡镇重新用“令”，区坊乡镇对市县政府及市县政府各局用“呈”。“令”与“呈”展现出明显的上下级关系，地方自治机关成为市政府或县政府的下属机关。与之前天津市政府对区坊乡镇的尊重态度有所不同，天津市政府认为区坊公所为依法施行自治之机关，除依法应受市政府之监督外，此后市属各机关对于地方事务有需自治职员协助时，应依法以委托方式行之，不得再以命令方式行之。但行政院的《市县地方自治机关行文办法》将区坊乡镇置于市县政府及市县各局之下，是对地方自治的损害。在《市县地方自治机关行文办法》颁布之前，天津市政府至少在态度上表明了对地方自治的尊重，但是《市县地方自治机关行文办法》要求天津市政府及天津市所属各局对地方自治机构以“令”的行文方式发送文件，则与之前天津市政府对地方自治的尊重态度截然相反，此举至少在行文方面将地方自治机构置于天津市政府及其所属各局之下，对地方自治的推进和民国地方自治实践等均将造成影响。

8.政府对自治人员的培训

1932年2月24日，天津市政府要求天津市社会局实施《天津市政府训练自治人员简章》，天津市政府提出《天津市政府训练自治人员简章》“业经本府第一六一次市政会议议决修正通过，除公布并分行外，合行抄发简章令仰该局知照，并饬属知照”。《天津市政府训练自治人员简章》共十一条，该简章的主要目的是训练人员，为此将根据该简章设置训练班。训练班的科目共五种，第一、《建国大纲》；第二、《地方自治开始施行法》；第三、教育行政；第四、现行地方自治法令；第五、《自治要义》。该简章规定训练分三批进行，首先训练坊长，之后训练区助理，最后训练坊监察委员。坊长训练班分三个班，每班60人，每周授课3小时，随后训练人员参照坊长训练班设置。教员由市长函聘或指派，并发给工资和车马费。

1932年9月6日，天津市政府将《修正天津市政府训练自治人员简章》发给天津社会局并要求其遵照实施，天津市政府提出《天津市政府训练自治人员简章》“前经指定公布并分令遵照在案，兹据本府自治事务监理处处长刘孟杨签呈修正，请提会公决等情。当经提交本府181次市政会议议决，修正通过”。此处的“修正”便是《修正天津市政府训练自治人员简章》。《修正天津市政府训练自治人员简章》共十二条，训练科目增加至十四种，除之前的五种外又增加了卫生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、经济学概要、社会学概要、政治学概要、合作制度、户籍要义。此外还将坊长的训练班由三个班改为两个班，每班90人，每周的授课时长增加至5个小时。《修正天津市政府训练自治人员简章》比《天津市政府训练自治人员简章》更加详细，授课科目增多，从其增加的科目来看，从教授基本的自治知识转为提升自治人员的自治素养，卫生行政、交通行政、警察行政、行政法概要、经济学概要、社会学概要、政治学概要、合作制度、户籍要义是地方自治所需要的知识和技能，能够提高地方自治的效率。

1934年12月8日，天津市政府将《天津市政府自治训练班简章》发给天津社会局并要求其遵照实施，天津市政府提出《天津市政府自治训练班简章》“业经本府337次市政会议议决通过，除公布并分行外，合行检发原简章，令仰改局知照，并饬属自治”。《天津市政府自治训练班简章》与《天津市政府训练自治人员简章》、《修正天津市政府训练自治人员简章》一脉相承，训练班的目的是为天津培养自治人才，训练科目变化较大，但仍为十四种，分别是：建国大纲、《地方自治开始施行法》、现行地方自治法令、地方自治要义暨自治制度、法学通论、户籍法暨施行法、教育行政暨民众教育、卫生行政、警察行政、违警罚法、经济学概要、政治学概要、合作制度、土地法。可见科目日渐专业化，对训练班的学员也有了更高的要求。该简章规定训练班为期一年，但未规定毕业期限和授课时间。此外，该简章较之前相比增加了市民的报送资格，要求是在地方上素孚并热心地方事务，或初中以上毕业及有同等学力者。增加了学员的受众面，可以吸纳普通市民进入训练班。该简章规定每班定员60人，增加了考试一项，期满考试合格者由天津市政府给以毕业证书。考试60分以上为合格，不到60分的学员则要留级补习。《天津市政府自治训练班简章》与之前的《天津市政府训练自治人员简章》《修正天津市政府训练自治人员简章》相比，对学员的要求加以提高，设置了毕业要求，并发给毕业证书，这样的修正更为合理化。

1928年后，南京国民政府先后颁布了《特别市组织法》和《市组织法》，1930年又颁布《市组织法》《省市县勘界条例》，这三部法律一部条例是天津乃至全国地方自治的法规基础。随后天津市根据《乡镇自治实施法》《区自治实施法》《乡镇坊自治职员选举及罢免法》《天津市各自治区公所办事规则》《天津市教育局民众读物编审初简章》《区乡镇坊调解委员会权限规程》《区公所办事规则》《市县地方自治机关行文办法》《天津市政府训练自治人员简章》《修正天津市政府训练自治人员简章》《天津市政府自治训练班简章》《天津市政府自治事务监理处组织规程》《修正天津市政府自治事务监理处组织规程》《修正天津市政府自治事务监理处组织规则》等文件实施自治，天津的自治事业有一定发展。并在一定时期内明确规定，地方自治人员并非地方政府的下属，双方乃是平等关系，地方政府需要地方自治人员时，双方乃是被协助与协助关系。此外，还对地方自治人员的资格进行了严格的规定，保障了地方自治人员的文化素质和知识水平。

综上，地方自治虽是个舶来品，但因其既有原发地西方资产阶级用以取代封建“官治”的“民治”意味，又一定程度上契合基层乡绅自治传统，从清末被引入之初起，地方自治从思想到实践就与中国社会的近代转型历程扭结在一起。又因地方自治在推行层面，相继遭遇清末的“官治”、民初的“军治”及南京国民政府的“党治”等大环境的挤压，再加上横向层面，近代时期城乡、沿海与内地、中心与边缘等差异构成的“一个中国，多个世界”的现实，致使不同时期的地方自治在实践中各有特色，时代和地域差十分明显，这使得中国近代的地方自治问题变得十分复杂，其历史原貌似乎未被完全认知。虽面对复杂情况，天津自治成果最为突出。通过对清末以来尤其是对南京国民政府时期天津自治的探讨，能够以点窥面，在地方自治的蹒跚步履中透视天津城市近代化的转型。

本文作者曹煜晴，北京外国语大学中华文化国际传播研究院助理研究员。北京  100089

（责任编辑   王培利）

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