“城乡共富”何以可能：县域共同富裕示范区建设的驱动机制

2024-06-26刘卓知

中共乐山市委党校学报 2024年3期

摘要：实现共同富裕，关键在城乡融合发展。“城乡共富”是在共同富裕视域下将县域主动介入城乡融合发展战略的任务导向。基于“结构-过程”的分析框架和D市T区的实证研究，建立县域共同富裕示范区建设的驱动因素指标体系，包含城乡基层民主政治建设、城乡经济高质量发展、城乡文化建设、城乡社会治理、城乡生态文明建设5个准则层指标和15个要素层指标。采用AHP层次分析法，制定驱动因素指数权重打分表进行评价，利用Yaahp软件的群决策功能对所比较的准则层、要素层指标数据进行集结，对矩阵进行专家排序、向量加权算术平均获得各指标的权重系数。经实证分析可以发现：县域单元作为城乡融合发展的切入点，可通过研究城乡政治建设互通、经济建设互补、文化建设互鉴、社会建设共治、生态文明建设共保等驱动机制，证实以城乡融合发展驱动实现“城乡共富”的可行性。

关键词：城乡共富；县域；共同富裕示范区；驱动机制

中图分类号：F126 文献标识码：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2024.03.005

文章编号：1009-6922（2024）03-46-10

党的二十大报告提出：“以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”［1］25县域作为我国乡村与大中城市的连接载体和经济社会发展的基本单元，对实现共同富裕目标起着重要作用。与此同时，异质性与同质化因素丛生、虹吸效应与空心化交叠、资源外流与内耗等多重因素引发的城乡二元结构矛盾依然存在，“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大”［1］14的难题亟待破解。面对县域不平衡不充分的发展现状，习近平总书记在2022年的中央农村工作会议上强调“率先在县域内破除城乡二元结构”［2］。2021年5月20日，《中共中央、国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》决定在浙江省建设共同富裕示范区，为实现全体人民共同富裕探索路径、提供范例。同年7月19日，中共浙江省委、浙江省人民政府随即印发《浙江高质量发展建设共同富裕示范区实施方案2021—2025年）》。2021—2023年，先后公布三批浙江省高质量发展建设共同富裕示范区试点名单，共计由地级市、市辖区、县组成的93个共同富裕示范区试点，而其中县域（包括市辖县、县级市、自治县、市辖区等）共同富裕示范区有70个。将以市辖区为主体的县域单元作为城乡融合发展的关键切入点纳入共同富裕示范区部署规划中，同时改进优化城乡空间布局、体制机制、要素禀赋等内容，这对推进高质量建设县域共同富裕示范区具有参考意义。

一、文献综述与问题的提出

回顾既有文献，学界对共同富裕的驱动机制已形成一定的研究，具体表现在三个方面：一是共同富裕对城乡融合发展的必要性研究。集中在所有制基础［3］、分配方式［4］23、科学内涵［5］78等方面，如有学者认为共同富裕实现城乡融合需要以社会主义公有制为前提［4］23；或认为共同富裕不是简单机械的再分配和绝对平均富裕，而是通过共建共治共享实现城乡共同富裕目标［5］79。二是城乡融合发展在共同富裕目标中的可行性研究，目前形成两种意见相左的判断。持否定态度的学者认为，目前城乡融合发展在城乡发展、要素集合、社会融合上存在问题［6］；也有学者认为在提质扩容、普惠共享、机制构建上也有难点，驱动共同富裕的预期功效难以达到［7］。持肯定态度的学者认为，城乡融合发展必然要推动新型城镇化以解决城市虹吸效应［8］、推动乡村振兴以激活乡村内生动力［9］、具备城乡“生命共同体”的共同富裕内涵旨要［10］。三是共同富裕与城乡融合发展的辩证统一性研究。有学者认为城乡融合发展是新时代共同富裕的驱动要素，实现新时代共同富裕需要县域城乡间平衡、协调、包容发展［11］；作为城乡融合发展的根本前提，空间融合、资源整合、制度融合是新时代实现共同富裕的支撑保障［12］。

综上所述，目前学界对共同富裕与城乡关系的研究已呈现出丰富多维的理论图景，但这幅图景缺少实践佐证，致使各驱动因素的内在关联性不强，削弱了理论研究对具体实践的指导价值。之所以如此，一方面是虽然学界对其相关理论作出系统阐释，但并未探究城乡融合发展促进共同富裕的驱动机理，忽略了对县域相关制度的调试与完善，在城乡关系重构后的研究有所不足；另一方面是学界对探讨城乡关系驱动实现共同富裕的研究具有形塑作用，但现有成果多集中在省域、市域等宏观场域中，忽略了县域单元作为微观场域主体的嵌入。因此，本文立足于城乡关系与共同富裕的理论视角，认为“城乡共同富裕”相关理论需要嵌入县域治理单元结构中，这不仅会引发县域结构变迁，还会对城乡结构两端治理主体的行为逻辑产生影响，驱动共同富裕过程的嬗变。

为此，提出以下问题：市辖区作为县域单元中的城乡基层载体，是否可以作为共同富裕示范区的主导性视角？县域城乡融合如何推动建设共同富裕示范区？由此，县域城乡融合发展如何来驱动城乡共同富裕的实现？基于浙江省县域共同富裕示范区创建的启示，深度呈现D市T区共同富裕示范区的创建工作并构建共同富裕建设驱动机制，为我国县域共同富裕示范区建设提供有效参考。

二、案例选取与分析框架

（一）案例选取：四川省D市T区“三城三地三片区”的创建启示

本研究选取四川省D市T区在纵深推进争创共同富裕示范区中的启示为研究对象。D市是四川省下辖的地级市，是全国“两横三纵”城镇化战略格局中的交互地带。T区位于D市中部，辖区面积约900平方公里，是D市最大的市辖区。2022年，T区区政府正式实施“三城三地三片区”，这标志着以城乡融合、乡村振兴建设为主的共同富裕之路正式开启。“三城”指“聚焦产业赋能、创新驱动、以文润城”，打造“实力之城、活力之城、魅力之城”；“三地”指发挥城镇地理区位、人口集聚、城乡宜居宜业等优势，打造“通达开放前沿地、城郊旅游目的地、幸福宜居首选地”；“三片区”指以划分县域国土空间片区为契机，统筹城乡地理特征、资源禀赋、发展水平等因素打造“都市商贸物流集聚片区、产城一体发展片区、农旅融合发展片区”。同年，T区在区委党代会上明确提出2023年工作目标：加快率先建成共同富裕示范区。其中，针对城乡地区生产总值、城乡居民人均可支配收入、城乡产业增加值、城乡公共服务普及率等指标作出了明确的要求。

本文选取T区“三城三地三片区”的案例源于对当前县域城乡发展不平衡不充分存在的普遍问题进行反思，是对县域共同富裕示范区建设的一次科学规划，在很大程度上弥补了共同富裕示范区创建构想中偏重市域及以上单元而忽视以县域为基础的规划“短板”。同时把县域作为城乡融合发展的重要切入点，在县域共同富裕示范区建设上以城乡统筹规划布局为前提［13］。T区在共同富裕示范区建设细则中提出对城乡政治、经济、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局作出相应的规划，为本文针对县域共同富裕示范区建设驱动因素的指标构建提供了分析框架。

（二）分析框架：基于县域城乡共同富裕的“结构-过程”维度

在县域内破除城乡二元结构并在县域内建立共同富裕示范区，本质上是国家试图介入城乡以带动基层社会治理的行为，符合“国家-社会”关系的分析范式。从理论逻辑的角度上看，“国家-社会”关系的分析范式来源于20世纪中后期在西方政治社会中形成的结构功能主义，该理论侧重于对社会系统的制度性结构进行功能分析，如塔尔科特·帕森斯（Talcott Parsons）基于“总体社会系统”提出的结构功能分析解释社会问题［14］。该理论在被学界引入国内后，本土的基层治理研究者亦推演出多种分析范式，如费孝通形构了以“个人-家庭-社会-国家”层层推进的“差序格局”［15］25-34。随着新制度主义的兴起，在我国政治社会研究领域逐步形成“制度-行为”的主导性视角。张静（2006）将新制度主义与结构主义结合而提出“结构-制度”分析范式，并将现实情境下复杂的主体行为、策略博弈、实践经过归结为“现时各种制度、社会关系（结构）复杂作用的产物”［16］。这种范式强调顶层设计的静态思辨，但忽视了结构的动态性和过程性，无法解释县域城乡驱动共同富裕的过程逻辑。而为了克服以上问题，孙立平（2010）提出“事件-过程”分析范式，用“以静改动”的过程来融入具体事件的情境［17］。这种范式具备时效性与解释力，但过于侧重对事件的微观描述而忽略了宏观的结构逻辑，无法呈现县域城乡结构的多元面向和逻辑深度。

为链接宏观结构与微观主体，本文在总结两种分析范式优劣的基础上，遵照“结构-过程”的分析范式（见图1）。主要设想是通过罗伯特·莫顿（Robert Merton）的中层理论主张，聚焦城乡关系的宏观结构和县域的微观主体相互衔接的“中间地带”［18］。首先，结构在空间维度上呈现出系统各要素的静态秩序关系，结合城乡关系结构驱动共同富裕的过程逻辑，可以用结构设定过程的行动秩序。其次，过程在时间维度上呈现出系统各要素相互作用的动态关系，将过程带入到结构并设定条件，既作为宏观与微观的中介、结构与行动的端口，又将县域共同富裕示范区的创建过程嵌入城乡关系结构。最后，主体作为结构与过程的首要载体存在，是“结构-过程”系统中各要素发挥作用的中枢环节，利用县域微观主体的视野，可直接为县域共同富裕最终目标的达成作出功能判定。

城乡融合发展驱动共同富裕是以县域单元的城乡关系结构作为基点的一种系统变迁，表现为城乡关系结构的驱动来构建县域共同富裕的基本图景，故本文从“结构-过程”的分析出发，在T区县域单元推动共同富裕示范区建设的结构逻辑中，形成多维互构与流程再造的过程逻辑。

三、结构设定：县域共同富裕示范区建设的驱动因素

（一）指标体系的构建

县域城乡融合发展驱动逻辑的创新之处在于其在广泛的城乡共同富裕内涵基础上提出建设指标。依据D市T区“三城三地三片区”的共同富裕示范区创建启示，从县域城乡融合发展的驱动逻辑分析框架，以政府职能理论为视角，归纳出城乡基层民主政治建设、城乡经济高质量发展、城乡文化建设、城乡社会治理、城乡生态文明建设等5项一级指标，每个一级指标包含3项二级指标共计15个二级指标（见表1）。在城乡发展战略与县域治理的前提下，对县域基本单元的城乡关系进行系统整合塑造，尤其是消解城乡虹吸效应，推动各项要素向农村延伸和激发城乡融合发展的内生动力。可以看出，此框架的内涵聚焦于在县域破除城乡二元结构，超越以往城乡统筹过程中“撤村并镇”和“资源倾斜”等运动式治理模式，迈向政治、经济、文化、社会、生态文明的多元化视角。

（二）指标权重的确定

在确定各项指标后，需要对指标的驱动因素进行比较分析。本研究基于Thomas Saaty提出的AHP层次分析法制定了《T区共同富裕示范区建设驱动因素指数权重打分表》（见表2），并邀请行政管理与公共事业管理领域的相关专家学者、T区政府部门的行政人员进行评价，测量表中指标权重采用两两比较法进行比对。数据收集完成后利用Yaahp软件的群决策功能，对其所比较的准则层、要素层指标数据进行集结，对矩阵进行专家排序、向量加权算术平均获得指标的权重系数［19］。并通过对判断矩阵的一致性检查，一致性CR值均小于0.1，故矩阵通过验证。

四、过程逻辑：县域共同富裕示范区建设的驱动机制

（一）驱动机制的指标权重分析

根据权重指标的统计结果可知，城乡经济高质量发展对县域共同富裕示范区建设的驱动作用最强，其他按由强到弱排序为：城乡社会治理、城乡基层民主政治建设、城乡文化建设、城乡生态文明建设。

在城乡基层民主政治建设指标中，其重要性由大到小排序为：“先富带动后富”的国家帮扶机制（0.1229）＞县域基层政府治理能力（0.0537）＞基层群众自治能力（0.0235）。国家帮扶机制作为主导驱动因素，这表明评价者重视顶层设计的宏观构筑嵌入县域城乡政治生活，T区的城乡政治更符合“上下分治”［20］、“行政发包”［21］等特色的央地事权关系格局；对县域基层政府治理能力的重视表明评价者认为县域基层政府具有“业务部门”和“政治单位”的双重角色，面向“流动责任边界”更有优势［22］；基层群众自治能力的低权重表明T区存在基层治理“收得太紧、管得太死”的现象，以政社关系为主的城乡基层自主空间仍受到国家、政府治理制度空间与社会空间的双重约束［23］。

在城乡经济高质量发展指标中，其重要性由大到小排序为：城乡居民收入分配均等化（0.1547）=城乡市场主体合理化（0.1547）＞城乡产业结构规范化（0.0774）。居民收入分配均等化和市场主体合理化关系县域单元实现公平正义的价值向度，这表明缩小贫富差距、宏观调控市场初次分配是实现全体人民共同富裕的经济基础。但从权重指标看，城乡产业结构规范化的权重值只是前两者的50%，说明评价者认为T区产业结构的规范程度对经济高质量发展的影响作用不显著，存在产业结构比例不平衡的内因（如2022年T区三大产业结构比重分别为17.5 ∶ 35.5 ∶ 47）。增加居民收入和激发市场主体活力能提高人民生活水平，但城乡产业是城乡融合的主引擎，忽视产业融合不符合县域城乡“四化同步”的实践逻辑。

在城乡文化建设指标中，其重要性由大到小排序为：城乡公民文化精神（0.0571）＞文化产业与市场一体化（0.0314）＞城乡公共文化服务水平（0.0173）。城乡公民文化精神的驱动作用尤为明显，有助于弘扬优秀传统文化、增强文化自觉自信，对文化产业与市场一体化驱动作用的重视旨在加强公共文化资源供给带动社会效益的软实力。但城乡公共服务水平的权重较低，这表明T区仍存有乡村文化“空心化”与精神“边缘化”的问题，文化惠民工程、群众文化活动、公共文化数字化建设倾斜于城市工业文明建设，而城市文明的“工具理性”意识销蚀乡村文化精神的内生秩序［24］。

在城乡社会治理建设指标中，其重要性由大到小排序为：城乡社会治安防控体系（0.1171）＞城乡基层社会治理体系（0.0644）＞城乡社会保障体系（0.0355）。城乡社会治安防控体系的驱动作用最为明显，这表明加强乡镇（街道）和村（社区）治安防控网建设是社会治理的重要环节，城乡基层社会治理体系中加强“党建引领，自治、法治、德治融合”亦是推进基层治理现代化的重要基石，这两者以城区网格化管理和村社基层综合服务管理的全覆盖为发展方略。但城乡社会保障体系的较低权重表明T区仍存在医疗卫生资源约束、社会保险待遇差距、社会救助水平不足、社会福利支出短板的现实挑战［25］。

在城乡生态文明建设指标中，其重要性由大到小排序为：城乡居民绿色宜居水平（0.0486）＞城乡生态环境联治（0.0268）＞城乡产业环保宜业方式（0.0147）。城乡居民绿色宜居水平和城乡生态环境联治是主导作用因素，这表明评价者更重视县域城乡的整体生态环境，达到人与自然和谐共生的现代化。但城乡产业环保宜业方式的权重较低，其原因是T区处在两座山脉交汇处的狭长地带，污染物降解扩散条件差，生态环境的承载功能有待改善。

（二）驱动机制的构建

机制是指各要素之间的结构关系和运行方式，在“结构-过程”的分析框架中，结构与主体之间的耦合关系是以过程的中介环节呈现出来的驱动机制，因而县域建设结构中城乡融合发展的不同驱动因素如何适应性地嵌入并发挥城乡共同富裕驱动机制的作用，必须依靠对于驱动过程的实然描述。本文使用“驱动机制”这一表述是为了凸显县域城乡从“融合到共富”的性质转换。从对驱动因素的指标权重进行分析发现，城乡关系中政治、经济、文化、社会、生态文明的结构驱动因素之间的相互作用分别形成了策略、发展、精神、整合、持续等驱动过程，由于驱动过程的行为统合和相互影响，分别构成了县域共同富裕示范区建设的城乡政治建设互通、经济建设互补、文化建设互鉴、社会建设共治、生态文明建设共保等驱动机制。互通机制和互补机制具有双向作用，并且促成了互鉴机制、共治机制、共保机制的形成和优化。

县域城乡差距最深层次的问题是城乡政治权力差距，城镇的政治权力更加理性且具有现代批判性，而乡村的政治权力更加感性且具有传统色彩［26］。在中国县域语境下，由于受“村落、市镇、国家”的“差序格局”影响［15］25-34、权限等级明确的压力型“科层制”约束［27］，T区作为基层政府的权限被上下压缩。T区通过策略力驱动县域城乡政治资源配置，构建县域城乡政治建设互通机制，一方面是作为国家与社会互通所型构的“结构场”［28］，在政府治理的中观视角下将国家权力融合于社会权力才能将宏观帮扶机制嵌入微观基层社会治理环节；另一方面是作为城市与乡村互通所型构的“接点场”［29］，在组织理论的视域下，作为基层自治组织与居民主体间互动过程的中间地带，基层政府是衔接城乡统筹发展策略的“先富带动后富”的“权力空间叠合”接点。

缩小县域城乡经济差距、实现共同富裕的核心在于乡村，县域场域下的城乡资源分配不均是发展不平衡的根源，要素资源禀赋直接影响县域城乡产业结构布局和生活水平。T区通过发展力驱动产业转型与市场活力，构建县域城乡经济建设互补机制。一方面是“以城带乡”机制引导资本、人才、技术等优势要素向乡村流动，以数字经济助农、城镇产业带农拓展乡村农业产业增值增效空间；另一方面是“工农互惠”机制由以工促农的单向行为拓展为工农互促的双向行为，缩小工农产品价格“剪刀差”并促进城乡产业、市场一体化。

构建城乡文化“和而不同”的共同富裕精神秩序是县域城乡文化的时代选择。在县域单元中，以工业文明为标志的城市化不可避免地导致了乡村文化的“边缘化”，同时也诱发城镇文明的“空心化”。精神力是国家软实力的集中体现，T区可通过精神力驱动县域城乡文化建设互鉴机制。一方面是利用正式制度的权责规制，表现在以村规民约、市民公约作为价值认同，破除传统封建糟粕文化桎梏；另一方面是非正式制度的协同规范，加强社会道德建设并挖掘中华优秀传统文化的价值蕴含。

城乡社会公平分配是共同富裕的本质要求，社会差距不仅体现在收入差距，还体现在教育、医疗、养老等社会保障体系方面。在马克思社会整合理论的视域下，社会整合是协调城乡二元结构、构建社会主义和谐社会的系统要件［30］，T区可通过整合力驱动县域城乡社会建设共治机制。一方面是提升乡村基层治理能力，以党建引领有效推进“三治融合”；另一方面是善用城镇公共服务资源，将城镇公共福利向乡村倾斜，保证城乡中等收入群体提质扩容，建立城乡普惠型社会保障与社会救助体系。

城乡生态文明建设是实现共同富裕的兜底保障。习近平生态文明思想表明，绿色发展方式是发展路径，其内在机理是全面协调可持续，T区可通过协调力驱动县域城乡生态文明建设共保体系。一方面是健全区域生态空间共保机制，纾解城镇空间饱和与优化乡村商业空间；另一方面是完善生态安全保障体系，构建县域绿色低碳发展、生态环境承载联治网络，统筹山水林田湖草沙系统治理。

五、结论和展望

县域是城乡融合发展的关键场域，推动县域城乡融合发展是实现城乡共同富裕的必由之路。本研究选取T区创建共同富裕示范区的案例，通过结合已有研究成果和相关权威文件，通过“结构-过程”的分析框架识别县域共同富裕示范区建设的驱动因素并探讨其驱动机制。运用AHP专家评价法的定量研究方法可知：T区作为县域城乡基本单元和面向基层单元的“向度域”，各项指标应趋于平衡，但从城乡基层民主政治建设、城乡经济高质量发展、城乡文化建设、城乡社会治理、城乡生态文明建设5个方面共计15项指标的权重分析中发现，各项指标之间仍存在较大的差异，说明县域城乡结构仍存在不平衡不充分的问题。故本文通过策略、发展、精神、整合、持续等驱动过程构成了城乡政治建设互通、经济建设互补、文化建设互鉴、社会建设共治、生态文明建设共保组成的驱动机制。

由是观之，我国近年来对县域乡村振兴和城镇化的重视使县域城乡结构在县域城乡关系变迁过程中开始形成新的范式，一方面是将县域作为主体嵌入城乡融合发展理论并形成独特的“县域社会”；另一方面是共同富裕理论嵌入到县域社会学话语体系中，凸显城乡社会中县域独特的结构性地位。城乡共同富裕本质上是城乡融合发展的任务导向，故本文旨在以县域作为城乡共同富裕的切入点，以“率先在县域内破除城乡二元结构”的问题导向，探究实现城乡共同富裕的驱动机制。但对于城乡共同富裕的相关研究仍处在探索阶段，基于上述研究，本文提出以下展望：

（一）破除“城乡空间二元化”，构建城乡区域协同机制，推动逐步共富

县域内的“撤乡并镇”“撤村建居”加快城乡空间耦合进程，但城乡常住人口占比约为6 ∶ 4，而在9.1亿的城镇常住人口中，县城及县级市城区人口为2.5亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%，城乡空间二元化结构仍然存在。

实现城乡逐步共富，需要县域在城乡区域协同机制的逻辑构建中坚持城乡空间一体化“倾斜最少优惠者”的原则，以省、市域经济高质量发展带动县域城乡集体资产股份制与土地制度改革，以区域协调机制助推城乡生活空间融合，以城乡融合发展试验区为突破口典型示范带动，内部协调城市与乡村发展水平，外部协调生产空间、生活空间、生态空间差异。

（二）完善“城乡收入差异化”，构建城乡利益共享机制，推动全民共富

一方面，城乡居民收入消费水平差距较大。全国城乡居民收入差距比已从1978年的2.57 ∶ 1下降到2023年的2.39 ∶ 1，2023年城镇居民人均可支配收入为51821元，但农村居民人均可支配收入为21691元，仅占城镇居民人均可支配收入的41.86%。另一方面，城乡中等收入群体提质扩容存在难题。如我国中等收入家庭人口仅占总人口比重的30%，而中等收入群体中有50%的成年人口处于低收入状态。

实现新时代城乡全民共富，需要以完善城乡利益共享机制构建发展层面的分配格局。一方面是拓宽农民多元化收入渠道，保证城乡居民收入增长，延长乡村产业链和供应链，拓宽流通渠道，以农业股份化合作促进农业发展，培育壮大新型农业经营主体，促进农业增效、农民增收；另一方面是以高质量收入分配机制扩大中等收入群体规模，保证城乡居民收入公平分配与市场利益联合，依托农民土地入股分红增加财产收入，破除户籍制度的就业歧视，健全就业公共服务体系，保障劳动者合法权益，通过落实减税降费政策进一步激发市场主体活力。

（三）协调“城乡资源分离化”，构建城乡要素双向流动机制，推动全面共富

一方面是物质资源配置不均。如在物质资源利用方面，农业农村仍存在大量剩余要素，包括1.5亿左右农村剩余劳动力、2.3亿亩搁荒低效利用耕地、1.9亿亩低效建设用地、近83万亿元闲置低效利用资本［31］。另一方面是精神资源普惠不均。“金钱至上”“面子至上”的风气使传统道德观念受到冲击，传统文化在乡村社会转型过程中逐渐式微。

习近平总书记指出，共同富裕是“人民群众物质生活和精神生活都富裕”［32］。一方面是鼓励和引导社会资金积极参与乡村公共服务体系建设，拓宽农民融资渠道，创新农民入股参股“企业-新型农业合作社-农户”的新型经营组织形式；另一方面是发挥“德治”引领作用，推进移风易俗和完善村规民约的长效机制，以培育和践行社会主义核心价值观引领城乡文明建设。

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