绿水含“金”，青山有“价”

王剑英

2023 年7 月16 日清晨，游客乘坐“竹筏”造型电动游船，在建德新安江的江雾中前行（徐昱／摄）

2024年6月1日，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》）正式实施。这是世界首部专门针对生态保护补偿的立法，是我国深化生态文明体制改革的里程碑。

《条例》自2010年纳入国务院立法规划，历时14年终得以落地。它结束了生态保护补偿领域没有系统立法的历史，各级政府财政纵向补偿有了法律依据和责任，地区政府横向补偿有了法律框架和规范，市场机制补偿有了发展方向和空间。

中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山自2010年参与《条例》立法相关工作，日前，在接受《瞭望东方周刊》专访时，靳乐山表示：“与其他国家相比，我国的生态保护补偿有五大特点，即力度大、投入多、领域全、法治化进程快、对生态环境保护贡献显著。”

靳乐山

里程碑式成果

《瞭望东方周刊》：中国为何最先对生态保护补偿全面立法？

靳乐山：中国对生态保护补偿的探索已历经25年，领域不断扩大，从最早的森林补偿（1999年）开始，逐步扩展到草原（2003年）、水流（2005年）、海洋（2010年）、荒漠（2013年）、湿地（2014年）、耕地（2016年）、其他重要生态环境要素（2020年），积累了丰富的经验，形成了有效的做法。目前，山东、河南和湖北正在探索大气生态补偿，新疆和甘肃在探索冰川生态补偿。

在生态保护补偿投入方面，与世界其他国家相比，中国投入的资金最多。

中国传统文化中历来就有生态保护理念，如“天人合一”“斧斤以时入山林，材木不可胜用也”“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼”等。

这些因素，都为立法创造了有利条件。

《瞭望东方周刊》：中国投入的资金规模有多大？ 

靳乐山：我国退耕还林工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一。1999年以来，先后开展了两轮大规模退耕还林还草，中央累计投入5700多亿元。中央补偿标准是每亩地每年16元，有的地区以地方财政增补，比如北京市每亩地每年实际补偿70元，苏州市达到了250元。

自2016年起，国家实施第二轮草原生态保护补助奖励政策，每年安排资金达187.6亿元。

2020年，《长江十年禁渔计划》发布。至2022年末，中央和地方累计落实补偿补助资金近270亿元，用于退捕渔民安置。

据不完全统计，2022年，中央财政生态保护补偿资金投入达2200亿元；2023年，仅在重点生态功能区转移支付方面，中央财政下达资金1061亿元。

如此规模的生态保护补偿资金投入力度，在世界上绝无仅有。

美国最大的生态补偿项目是土地休耕，每年投入财政资金量不超过60亿美元（约合435亿元人民币）。而其他国家相关资金投入量就更小了。

《瞭望东方周刊》：法治化进程快，如何理解？

靳乐山：自20世纪80年代起，国际上出现不少类似生态保护补偿的生态系统服务付费项目，如法国的毕磊矿泉水水源地保护付费项目、美国联邦政府的休耕补偿项目和纽约市的水源地补偿项目，但立法进程普遍缓慢。

哥斯达黎加1996年在全国范围内开展森林生态效益补偿，但主要涉及森林法中有森林生态保护补偿的条款。越南2008年对森林生态系统开展环境服务付费项目，制定了全国性的政策条例。秘鲁2014年通过了“生态系统服务付费分配法案”，中央政府不提供生态保护补偿资金，也不参与生态保护补偿具体实施。欧盟的共同农业政策（CAP）对农业环境保护实施生态保护补偿，只限于农业部门。

相比之下，我国探索生态保护补偿的时间不长，但法治化进程很快。

我国退耕还林工程是世界上规模最大、历时最长的生态保护补偿项目之一。1999年以来，中央累计投入5700 多亿元。

覆盖八大领域

《瞭望东方周刊》：如此大力度的生态保护补偿投入，成效如何？

靳乐山：我国生态环境质量改善取得了显著成效，全民环境保护意识日益提升。

近年来，在全球森林覆盖率持续下降的背景下，我国森林覆盖率却从1999年的18%提升至2022年的24%，成为全球森林资源增长最多最快的国家。

长江十年禁渔启动后，长江干流国控断面连续4年保持二类水质。2023年，长江流域优良水质断面比例从2015年的81.8%提高到98.5%。

这些成绩的取得，是一系列措施综合施治的效果，生态保护补偿是其中重要一环。

《瞭望东方周刊》：《条例》中哪一条令你最有感触？ 

靳乐山：最有感触的是首次明确给出了生态保护补偿的明确定义。

之前25年，虽然中国探索了很多生态补偿的形式，已有20余部法律法规对生态保护补偿作出了规定，相对“碎片化”地体现了生态保护补偿理念。但仍大多是围绕某一种生态要素或为实现某一类生态环境保护目标设计，没有统一的概念和主体，缺乏系统性和可操作性。很多人对生态补偿的边界不清楚，形成两种不同看法：一种认为生态补偿是个筐，什么都能往里装，如将新能源车补贴之类的经济手段都视为生态补偿；另一种是认为只有政府财政出资才是生态补偿。

《条例》明确了生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排。

“激励性制度安排”的界定，将它和惩罚性制度安排如生态环境损害赔偿进行了区分。

生态环境损害赔偿，是用法律手段处罚生态环境的破坏者，确定原则是“谁破坏，谁赔偿”。生态保护补偿，是用政策手段激励生态环境的保护者，确定原则是“谁受益，谁补偿”。

《瞭望东方周刊》：《条例》中生态保护补偿涉及的领域有森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地和水生生物资源、陆生野生动植物资源等其他重要生态环境要素。2016年国务院办公厅出台的《关于健全生态保护补偿机制的意见》中，涉及的领域只有前7项，为何《条例》增加了最后一项？

靳乐山：此处调整也令我印象深刻。

为保护长江生态，2020年国家启动长江十年禁渔，退捕渔民原有生计受到影响。此外，近年来我国陆生野生动物数量逐年恢复，如云南野生大象入侵农田、青海棕熊伤害牛羊等现象明显增多，为了缓解因保护野生动植物资源而导致的群众损失，这方面的补偿呼声越来越高，所以《条例》加入了这一项。

这从侧面说明我国的生态保护取得了重大成效。

《瞭望东方周刊》：如何理解将荒漠纳入生态保护补偿领域？

靳乐山：荒漠是自然生态系统重要组成部分，虽然其生态服务量无法与森林、草原、湿地等相比，但在水文调控、气候调节、生物多样性保护等方面也发挥着重要功能。它是沙漠与草原、森林等的过渡与缓冲地带，一旦遭到破坏，向沙漠转变，带来的危害会很大，所以需要保护。

保护生态环境不仅仅是政府的事，社会力量应该更多参与，鼓励更多的市场创新模式。

重视薄弱环节

《瞭望东方周刊》：在未来贯彻落实《条例》的过程中，哪些内容需要引起更多重视？

靳乐山：我认为，市场机制补偿会是相对薄弱的环节。

生态保护补偿一共有三种机制：财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿。前两种实际上都是政府出钱。我国生态保护补偿政策的特点之一，就是政府投入补偿的资金占比大。

保护生态环境不仅仅是政府的事，社会力量应该更多参与，鼓励更多的市场创新模式。这将为生态农业、生态旅游、生态环境保护等相关产业带来更多发展机遇。

《条例》明确提出，国家鼓励、引导社会资金建立市场化运作的生态保护补偿基金。此类事项，建议根据实践再出台一些指导意见和细则，从筹资、运作、项目、评估等方面加以规范。

《瞭望东方周刊》：市场机制补偿的创新模式，有何好的案例？

靳乐山：杭州市余杭区青山村的实践值得点赞。

青山村附近的龙坞水库是周边几个村庄的饮用水源地，水库周边种植了1600亩毛竹林。村民为获得更高竹林收益，曾大量使用化肥和除草剂，影响了饮用水安全。

2014年开始，公益组织“大自然保护协会”与青山村合作，采用水基金模式开展了小水源地保护项目，通过建立“善水基金”信托、吸引和发展绿色产业、建设自然教育基地等措施，引导多方参与水源地保护并分享收益。

当地村民将林地承包经营权以财产权信托的方式委托给“善水基金”集中管理，每年从“善水基金”获得不低于以往毛竹经营收益的生态补偿金，并参与分红。

“善水基金”出资成立“水酷”公司（后由青山乡村志愿者服务中心等青山自然学校团队作为“善水基金”运营方），作为产业开发和市场运营的主体，引入各方资源，拓展农产品销售渠道、开发文创和传统手工艺品、发展生态旅游等。而随着水库周边的面源污染问题逐渐解决，村民生态意识得到提高，乡村也实现了绿色发展。2021年，青山村模式入选自然资源部发布的第三批生态产品价值实现典型案例。