基于应急管理全过程均衡理论的甘肃省应急管理能力评价

杨亚琼 吴旭辉

摘 要：应急管理能力建设是城市建设的重中之重，应急管理能力评价是提升应急管理能力的基础性工作。文章基于应急管理全过程均衡理论，从应急准备能力、应急预防能力、临时避险能力、应急处置与救援能力、灾后恢复与重建能力、灾后学习能力和应急监测能力７个方面构建32项评价指标，对甘肃省14个市（州）开展应急管理能力评价。结果表明：甘肃省应急管理能力处于中等水平；甘肃省各市（州）应急监测能力和灾后学习能力相对较强，而应急准备能力较弱；甘肃省14个市（州）中嘉峪关市应急管理能力最强，甘南藏族自治州应急管理能力最弱。最后根据评价结果，针对应急管理薄弱环节提出对策建议，为甘肃省应急管理能力建设提供依据。

关键词：应急管理全过程均衡；层次分析；应急管理能力评价

中图分类号：C93 文献标志码：A

0 引言

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的目标。应急管理能力作为国家治理能力的重要内容，直接关系到国家治理能力现代化的实现。习近平总书记在第十九届中共中央政治局第十九次集体学习时强调，要充分发挥中国应急管理体系特色和优势，积极推进中国应急管理体系和能力现代化。《“十四五”国家应急体系规划》也明确提出，到2025年，应急管理体系和能力现代化建设取得重大进展。

甘肃省地处西北内陆地区，是国家推进西部大开发战略的核心区域之一，也是“一带一路”的必经之地，区域的稳定与安全关系到国家战略和改革总目标的实现。但现阶段依然面临着自然灾害频发、事故灾难耦合叠加、社会矛盾日益凸显等风险，给区域发展带来了极大的不确定性。为进一步降低地区社会风险因素，提升应急管理能力，有必要对甘肃省应急管理能力进行评价。

应急管理能力是指应对突发事件的能力，是衡量政府效能和社会文明的手段之一[1]。应急管理能力的全方位提升是应急管理系统建设的重点任务[2]，而应急管理能力评价是应急管理能力建设的关键一环。国外对政府应急管理能力的评价起步较早，1997年美国率先开发出应急管理能力评价程序，构建了包含法律依据、危险识别和风险评价、危险减缓等13个方面1 014 个指标体系对政府应急管理能力进行评价[3]。日本构建了包括危机的掌握与评价、灾害情况的假设、减轻灾害情况对策等防灾能力评价指标体系[4]。国内学者对应急管理能力评价主要集中在对地方政府整体应急管理能力和应急管理某一具体领域，如公共卫生、安全生产等评价指标体系的构建上。曹惠民和黄炜能[5]基于政府危机管理职能构建了政府应急管理能力评价指标体系。张永领[6]32 以应急管理阶段为基础，建立了包括突发事件应急准备、突发事件应对以及灾后重建3个一级指标和11个二级指标的突发事件应急能力的评估指标体系。李玉飞等[7]、田水承等[8]以及姜秀敏和陈思怡[9]从多个维度构建指标体系分别对中国高校、煤矿和城市社区突发事件应急管理能力进行衡量。陈培彬等[10]、王宇等[11]和李志杰等[12]分别对中国农村地区、县级公立医院和高校公共卫生事件应急管理能力进行评价。从现有文献来看，学者们大多数基于应急管理“三阶段” “四阶段”理论构建评价指标体系，过分强调预防的重要性，忽略了应急管理全过程的均衡。张海波[13]提出应急管理全过程均衡理论，强调应急管理各阶段的均衡发展，进一步提出“6+1”模型，该模型包含准备、预防、减缓、响应、恢复、学习6项分阶段机制和监测1项跨阶段机制，其中学习是该模型实现闭环管理的重要一环，监测不单独作为一个阶段，而是贯穿应急管理全过程。文章基于应急管理全过程均衡理论，对甘肃省应急管理能力进行评价，在此基础上提出有针对性的建议，推动地方政府应急管理能力提升，进而推进地方政府治理能力现代化。

1 评价指标体系构建

1.1 评价指标体系构建原则

（1）系统性原则。应急管理是一项系统工程，任何环节的缺失都会给社会发展带来不可逆的损失，评价指标体系构建应遵循系统性原则，完整反映应急管理全过程内容。（2）层次性原则。应急管理工作涵盖内容广、层次多，同时，各指标构成有机统一整体，应急管理能力是多层次、多因素综合作用的结果。因此，指标体系应由多层次内容构成，全方位反映应急管理能力的真实情况。（3）可操作性原则。评价指标的选取应当通俗易懂、便于操作，指标本身应具有明确的内涵和定义，评估所需数据应易于获取和测量，同时指标在评估过程中要具有现实可行性。

1.2 评价指标体系构建

文章基于应急管理全过程均衡理论，构建评价模型（图1），借鉴张永领[6]33 、揣小明等[14]、贺山峰等[15]、杨文光等[16]、杨青等[17]、胡俊锋等[18]学者的研究成果并结合甘肃省实际情况，从应急准备能力、应急预防能力、临时避险能力、应急处置与救援能力、灾后恢复与重建能力、灾后学习能力和应急监测能力7个维度构建评价指标体系，总共包含32个三级指标，具体指标见表1。

2 数据来源和评价方法

2.1 数据来源与处理

文章数据来源于《甘肃发展年鉴2022》、2021年和2022年甘肃省各市（州）国民经济和社会发展统计公报，未在发展年鉴和统计公报中公开的数据已通过各市（州）政府官网向相关部门依法申请公开，不予公开的数据相关指标予以剔除或替换。由于各指标计量单位不同，取值范围较大，为便于比较和分析，对基础统计数据进行标准化处理，使其取值范围在[0-1]之间，数据标准化处理公式为：

式中：X i 为标准化后的评价指标数值，N i 为该项评价指标统计数据，N min 该项评价指标统计数据中的最小值。N max 为该项评价指标统计数据中的最大值。

2.2 评价方法

文章采用层次分析法（AHP），通过向7位相关领域专家发放打分问卷，各专家根据指标的重要程度从1～9进行打分，并根据打分结果计算各指标的权重。层次分析法是一种定性和定量相结合的方法，通过建立目标层、准则层和方案层（指标层）递阶层次结构，构造判断矩阵（两两比较矩阵）得到每个层次下各指标的权重或重要程度。最后，利用权重进行计算，从而得到各个决策方案的综合评价值。最终各指标权重见表2。

3 评价结果与分析

3.1 总体评价结果

从表3可以看出，甘肃省各市（州）应急能力评价指数均处在0.4～0.9之间，其中应急管理能力最高的城市是嘉峪关市，评价指数为0.825 8，其次为兰州市（0.659 5）和平凉市（0.643 7），而甘南州和庆阳市应急管理能力相对较低，评价指数均低于0.5。从指标看，甘肃省灾后学习能力评价指数最高（0.8140），其次为应急监测能力（0.600 4）和应急处置与救援能力（0.581 7），而应急准备能力相对最弱，评价指数仅为0.452 8。

根据自然断点法，将应急管理能力分为高、较高、中和低4个等级，其中嘉峪关市位于第一等级；兰州市、平凉市、天水市、张掖市、金昌市位于第二等级；酒泉市、临夏州、武威市、定西市位于第三等级；白银市、陇南市、庆阳市、甘南州位于第四等级。总体来看，应急管理能力的高低主要与地方经济发展水平、应急管理相关财政投入、社会保障水平等密切相关。

3.2 各二级指标评价结果

（1）应急准备能力。应急准备能力是指为应对突发事件政府在人力、物力和财力等方面的投入，投入力度越大，本阶段应对效率越高。应急准备能力主要取决于政府公共安全投入、教育投入和灾害预防投入等占财政总投入的比例。甘肃省应急准备能力评价指数均值为0.452 8，嘉峪关市、甘南州和陇南市应急准备能力相对较高，评级指数在0.5以上，嘉峪关市在公共安全、教育和自然资源海洋气象等方面投入占比在全省排名靠前，应急准备能力评级指数也为最高（0.781 5）。武威市、临夏州和天水市应急准备能力评价指数相对较低，排名最后的武威市在自然资源海洋气象、灾害预防等投入占比不高，导致应急准备能力评级指数也较低（0.302 1）。

（2）应急预防能力。应急预防能力反映地区公共基础设施建设情况，基础设施越完善，应急预防能力越强。从评价结果看，甘肃省应急预防能力评级指数均值为0.571 8。嘉峪关市应急预防能力评价指数最高（0.988 2），其次为兰州市和酒泉市，由于嘉峪关市供水管道密度、排水道密度在全省排名最高，因此，应急预防能力也较强。金昌市应急预防能力指数排名最后，究其原因，主要是因为供水普及率和燃气普及率相对较低，在一定程度上影响应急预防能力。

（3）临时避险能力。临时避险能力主要指当灾害发生时，人员临时性转移和疏散的能力，该指标主要与城市人均公园绿地面积、学校密度等密切相关。

甘肃省临时避险能力指数均值为0.567 8，其中嘉峪关市人均公园绿地面积和公共厕所密度最高，因此，临时避险能力最高，评价指数为0.981 3。其次为临夏州和平凉市，临时避险能力指数分别为0.788 2和0.681 2。武威市和陇南市临时避险能力相对较弱，评价指数低于0.4，人均绿地面积成为最主要的影响因素。

（4）应急处置与救援能力。应急处置和救援能力主要指当灾害发生后，地方政府对受灾地区物资调配和对受灾群众进行救援、转移安置等能力，应急处置与救援能力的高低主要取决于城市卫生机构密度、交通网密度和劳动力比例等。从评价结果来看，应急处置与救援能力指数均值为0.581 7，平凉市和兰州市的应急处置与救援能力相对较高，评价指数分别为0.789 6和0.778 1。甘南州应急处置与救援能力评价指数最低（0.314 2），其卫生机构密度、每万人口医疗卫生机构床位数、交通网密度在全省范围内相对较低，导致应急处置与救援能力不高。

（5）灾后恢复与重建能力。灾后恢复与重建能力是指灾害发生后，采取一系列措施对受灾地区经济社会、基础设施恢复重建的能力，是受灾地区保持正常社会秩序的必要条件。灾后恢复与重建能力主要取决于地方政府财力水平和社会保障水平，甘肃省灾后恢复与重建能力评价指数为0.580 8，其中兰州市灾后恢复与重建能力较强，评价指数为0.708 2，主要由于在全省范围内兰州市财政实力较为雄厚，社会保障水平较高，直接决定其灾后恢复与重建能力较强。灾后恢复与重建能力评价指数最低的城市为甘南州（0.398 6），主要由于其财政收入在全省最低，养老保险人数比例和政府就业与社会保障财政投入比例相对较低，导致甘南藏族自治州灾后恢复与重建能力相对较弱。

（6）灾后学习能力。灾后学习能力主要指地方政府在灾害发生后总结经验、吸取教训的能力，是应急管理全过程闭环管理的重要一环，该指标主要考量各地区自然灾害农作物受灾面积和各类生产安全事故经济损失等。甘肃省灾后学习能力评价指数均值为0.814 0，在二级指标中排名最高，其中临夏州、嘉峪关市和张掖市灾后学习能力较强，评价指数均高于0.95，庆阳市灾后学习能力评价指数最低，仅为0.382 1，主要由于样本期间该地区自然灾害农作物受灾面积最大导致。

（7）应急监测能力。应急监测能力主要是指灾害发生时，能够准确快速识别、监测并播报预警的能力，根据应急管理全过程理论，应急监测贯穿于应急管理全过程。应急监测能力主要包括地区地震台站（点）、移动电话用户占比、互联网宽带用户占比、电视节目综合人口覆盖率和广播节目综合人口覆盖率5个三级指标。甘肃省应急监测能力评价指数均值为0.600 4，其中嘉峪关市应急监测能力最强，评价指数为0.925 0，其次为兰州市和酒泉市，应急监测能力评价指数在0.8以上，主要由于这些地区移动电话用户占比、电视节目综合人口覆盖率和广播节目综合人口覆盖率较高。临夏州应急监测能力评价指数最低，仅为0.295 8，由于临夏州地震台站（点）分布较少、移动电话用户占比和互联网宽带用户占比较少导致。从总体看，应急监测能力主要与地区信息化、网络化发展水平密切相关。

4 结论与讨论

随着经济发展和城市社会结构发生深刻变迁，社会不稳定因素不断增加，给政府突发事件应对带来极大挑战，建立科学的应急管理评价体系对政府应急管理能力提升至关重要，通过“以评促建”使地方政府加强应急管理能力建设。文章基于应急管理全过程均衡理论，构建评价指标体系对甘肃省应急管理能力进行评价，主要结论如下：（1）甘肃省应急管理能力总体偏低，还有待于进一步提升。由于应急管理能力在很大程度上取决于地方经济水平，甘肃省受到地理位置和资源禀赋的限制，相较于国内其他省份，经济体量较小，从根本上影响政府应急管理能力。（2）甘肃省各市（州）应急监测能力和灾后学习能力相对较强，而应急准备能力较弱。由于各市（州）电视节目综合人口覆盖率、广播节目综合人口覆盖率、移动电话普及率普遍较高，应急监测能力就越强；近年来甘肃省生产安全事故主要指标持续下降[19]，致使灾后学习能力较强；应急准备能力和地区财政实力密切相关，甘肃省各市（州）对省级财政依赖度较高，财政力量薄弱，导致应急准备能力较弱。（3）在所有城市中嘉峪关市应急管理能力最强，其次为兰州市和平凉市，而甘南州应急管理能力还有较大的提升空间。甘南州由于经济实力、财政水平、社会保障水平等在全省较低，致使其应急管理能力不高。

为加强应急管理能力建设，进一步提升甘肃省应急管理能力，结合研究结论，提出如下建议：（1）各地区加强粮油储备、灾害预防和自然资源海洋气象等预算支出资金保障。聚焦资金需求、加大预算投入、实时跟踪监管资金流向，并及时对预算资金绩效全过程评价，建立预算、财政、应急管理常态化沟通协作监管长效机制，保证预算资金效益最大化。（2）省级应急管理专项资金适度向甘南藏族自治州倾斜。甘南州经济社会发展相对滞后，灾害多发易发，成为防灾减灾的薄弱地带，加强甘南州灾害预防、监测预警能力建设，解决灾害预警“最后一公里”，同时加强防灾减灾的宣传教育等，加强城市应急管理能力建设，进一步缩小与其他地区的差距，提升甘肃省应急管理综合水平。（3）健全社会保障体系。整合财政各项资金，增加社会保障经费投入，将更多符合条件的人员纳入社保体系，有针对性地推动参保扩面，推动建设多层次、覆盖面广的社会保障体系。（4）强化数字技术在应急管理中的应用。利用大数据、人工智能等数字技术建立数字化应急管理平台，整合各类信息资源，快速处理各种信息、有效调度各类资源，实现快速响应和科学决策，提升应急管理各阶段效率。

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Evaluation of Gansu Province Emergency Management Capability Evaluation Based on the Balanced Theory of Emergency Management

ANG Yaqiong，WU Xuhui

（Gansu Academy of Social Sciences，Lanzhou Gansu 730070，China）

Abstract： The construction of emergency management capacity is the top priority of urban construction. Evalu?ation of emergency management capacity is the basic work that improves emergency management capabilities.This paper is based on the theory of equilibrium in the entire process of emergency management， and constructs 32 evalu?ation indicators from 7 aspects： emergency preparedness ability， emergency prevention ability， temporary risk avoid?ance ability， emergency response and rescue ability， post disaster recovery and reconstruction ability， post disaster learning ability， and emergency monitoring ability. An evaluation of emergency management ability is conducted for14 cities（prefectures）in Gansu and Jiangsu provinces. The results indicate that： The emergency management ca?pacity of Gansu Province is at a moderate level. The emergency monitoring and post disaster learning capabilities of various cities（prefectures）in Gansu Province are relatively strong， while the emergency preparedness capabilities are weak Among the 14 cities（prefectures）in Gansu Province. Jiayuguan City has the strongest emergency manage?ment capability， while Gannan Tibetan Autonomous Prefecture has the weakest emergency management capability.Finally， based on the evaluation results， countermeasures and suggestions are proposed for the weak links in emer?gency management， providing a basis for the construction of emergency management capacity in Gansu Province.

Key words： balanced emergency management throughout the entire process; analytic hierarchy process; emer?gency management capability evaluation