美国通过双反损害初裁，东南亚光伏产能陷入停滞

郑慧

当地时间6月7日，美国国际贸易委员会（USITC）通过东南亚四国光伏产品反倾销、反补贴调查关于损害的初步裁定。委员会认为，有合理迹象表明，美国的产业因从柬埔寨、马来西亚、泰国和越南进口的晶硅光伏电池（无论是否组装成组件）而遭受实质性损害。

这意味着，美国商务部将继续此轮双反调查，并预计于7月18日作出反补贴税初裁，10月1日作出反倾销初裁。如无延期，相应关税将于初裁通过后开始征收。

据美国商务部，此次双反调查中，越南、柬埔寨、马来西亚、泰国被指控的倾销幅度分别为271.28%、125.37%、81.22%、70.36%；被指控的补贴率较低，仅高于最低限度（发达国家1%，发展中国家2%）。倾销幅度、补贴率是美国商务部确定关税税率的基础，一般来说最终确定的税率会等于或低于上述幅度。

此轮东南亚四国双反调查，源于七家美国太阳能制造商于4月24日提交的请愿书。这些公司包括美国最大的薄膜光伏制造商First Solar、总部位于瑞士的Meyer Burger、总部位于韩国的Qcells、美国多晶硅制造商REC Silicon、美国钙钛矿路线光伏企业Swift Solar、美国光伏制造商Mission Solar，以及拟在美国建立电池片产能的可再生能源开发商Convalt Energy。

东南亚是中国光伏企业出口美国的主要生产基地。此次双反虽然不只波及中国企业，但某种程度上，可以看作是针对中国光伏制造在全球的优势地位，基于此前一系列措施的“堵漏”和强化。

此前，美国对中国生产的光伏产品发起过两轮双反调查，并通过《1974年贸易法》第201条、301条征收高额关税，导致多家中国光伏企业在东南亚国家设厂出口美国。

5月14日，美国在原有对华“301”关税基础上进一步提高了包括光伏电池在内的多种产品的关税。

中国商务部新闻发言人对此表示，美国出于国内政治考虑，滥用301关税复审程序，进一步提高部分对华产品加征的301关税，将经贸问题政治化、工具化，是典型的政治操弄，中方对此表示强烈不满。

外交部发言人汪文斌在记者会上表示，美方继续将经贸问题政治化，进一步增加对华关税，是错上加错，只会显著推升进口商品成本，让美国企业和消费者承担更多的损失，令美国消费者付出更大的代价。

近年来全球光伏需求不断增加，中国光伏对美国市场的依赖已远不如十年前。但另一方面，在各国市场降价内卷的当下，美国市场仍然维持着相对较高溢价，是当前为数不多的利润市场。

尽管在《通货削减法案》（下称“IRA”）的支持下，美国本土光伏组件产能扩产迅速，但在硅片、电池片等上游环节，美国几乎没有可用的本土产能，且扩产面临诸多困难。因此，美国清洁能源组织与部分光伏企业也对此轮双反提出异议。

当前，欧美国家对于保证供应链安全、维护本土制造的意愿已经超越全球化时期对于专业分工的信仰。随着美国持续加码贸易壁垒，中国光伏企业的东南亚产能走到进退十字路口。

堵截中国光伏，新双反的必然性

2012年、2015年，美国两次对中国光伏发起双反。中国生产的晶硅电池、组件（无论是否用别国生产电池），以及别国利用中国晶硅电池生产的组件，均被列入制裁范围，面临高额的惩罚性反倾销税和反补贴税，不同企业通过复审，具体税率不同。

随后，美国又针对进口光伏产品展开多次贸易救济，主要包括根据《1974年贸易法》第201条、301条展开的贸易保护和关税征收以及所谓“涉疆法案”。

其中“201”关税始自特朗普政府，从2018年1月起对进口美国的太阳能电池和组件征收30%的关税，之后逐年降低5%。2022年2月，拜登政府上台后将这一关税政策延长至2026年，税率调整为14.75%，逐年降低0.25%。有少数发展中国家和部分产品有豁免。

2018年7月，特朗普政府针对包括光伏产品在内的多种中国出口至美国的产品实施为期四年的“301”关税，光伏电池与组件的税率为25%。拜登政府上台后延续了这一关税政策。

此外，拜登政府还发起所谓“涉疆法案”（UFLPA），要求出口至美国产品不含新疆成分，进一步围堵中国光伏产业链。

中国生产的电池、组件被全方面堵截后，光伏企业开启海外布局。最普遍的做法是在东南亚设厂，利用中国进口的硅片等材料，在东南亚生产电池片和组件，再出口至美国。由此，东南亚取代中国成为美国进口光伏组件的主要来源，但背后主要是中国企业。

目前中国生产的光伏产品面临“双反+201+301+涉疆法案”的关税组合和贸易壁垒，税额高昂，已经几乎很少直接出口至美国。也因此，拜登政府不久前宣布的加征“301”关税，对中国生产的光伏产品实际影响很小。

而东南亚的光伏产品，仅需征收“201”关税（柬埔寨豁免）。2021年，针对“201”关税，拜登政府提高电池片豁免额度至5吉瓦（GW），并豁免双面组件的关税。考虑到近年来双面组件逐渐成为主流，东南亚产能受“201”关税的影响也有限。

表1：头部光伏企业东南亚布局情况

资料来源：索比光伏网、公司公告等。制表：颜斌

但就在2021年，美国光伏制造商又开始要求调查“反规避”行为，即利用中国硅片等上游原材料，在马来西亚、越南、泰国、柬埔寨生产电池、组件，以规避对中国光伏的双反关税。2022年3月，美国商务部展开调查，并于2023年8月下达终判，认定部分企业的规避行为存在，将加征双反关税。

不过，拜登政府就反规避关税给出了两年豁免期。且针对所谓的“规避”，仍有应对方法：其一，采用非中国生产的硅片，硅片产地以“完成”制造最终步骤的国家为准，也就是说，只要切片地点不在中国，即非中国生产；其二，虽然采用中国生产的硅片，但生产组件的六种主要辅材中，来自中国的不超过两种。

反规避豁免已于今年6月6日到期，但在此之前，头部中国光伏企业已加强东南亚地区的硅片产能布局。

据彭博新能源估计，东南亚不受新关税影响的预期年产能达到55GW，随着东南亚产能不断整合优化，生产的组件预计还会更加便宜。

据其预测，到2024年底，东南亚制造的光伏组件生产成本约15.6美分/W，2025年底，售价将从2024年的略高于23美分/W降至16美分/W。而相比之下，在获得补贴之前，美国组件生产成本约23.2美分/W，如果采用本土电池片，则成本将增至近30美分/W。

这意味着，即使在IRA补贴的作用下，美国组件产能大增，却仍然很难与东南亚产能竞争。

据标普全球市场情报数据，2023年美国进口的光伏组件飙升至54GW，同比增长82%。其中，第四季度进口量达到15GW，越南、泰国、马来西亚、柬埔寨的占比分别约29.8%、22.6%、20%、11.6%，东南亚四国合计约84%。

美国太阳能制造商联盟（SEMA）认为，从东南亚涌入的进口组件远超美国自身的供给与需求，且可能会在2024年进一步恶化，库存量将达到预期需求的2.4倍。

基于此，美国的光伏制造商发动了对东南亚光伏的新一轮双反指控。

东南亚光伏产能进退

有贸易壁垒、产品价格更高的美国，是东南亚光伏产能的主要市场。业内人士认为，此轮双反对东南亚产能的影响较大，一是会将此前未被认定为规避的企业纳入征税范畴，二是会削弱此前针对“反规避”的应对措施。

据《财经》了解，东南亚很多二三线小厂，甚至包括一些大厂，目前均处于停产或半停产状态。“现在大家都不敢从这四国向美国运组件。”一位美国当地经销商透露，目前其收到的某光伏企业报价均为美国产组件价格，由于东南亚关税存在不确定性，无法报出完税价格。

表2：中国上市光伏企业美国建厂情况统计

资料来源：上市公司公告、北极星太阳能网、国金证券等公开资料

据上海有色网（SMM）调研，中国组件企业在东南亚的组件生产基地通常开工率维持在80%以上，但自5月起，组件企业为预防风险逐步下调东南亚产量，5月，中国组件企业在东南亚产量约2.4GW，环比降幅33.3%，开工率约56%；6月，中国组件企业在东南亚产量约1.3GW，环比降幅45.8%，开工率约30%。

东南亚工厂的停滞并非完全是由于此次提出的双反。5月16日，拜登政府宣布取消“201”关税的双面组件豁免条款，并确认反规避的豁免期于6月6日结束，多重因素影响之下，东南亚产能走到进退的十字路口。

据索比光伏网统计，截至2024年一季度，东南亚多晶硅、硅片、电池片、组件产能分别达到8.2万吨、34.2GW、69.6GW、93.2GW。其中，中国光伏企业在东南亚的产能占据显著地位，硅片、电池片、组件产能分别达到27GW、45GW、50GW。

6月4日，有消息称隆基绿能在马来西亚的光伏组件厂将从当周开始逐步关停，隆基在越南电池片工厂的五条产线也已经全部停工。6月5日，天合光能的泰国工厂也被传停产，其中组件产线已于5月底停产，电池产线计划6月13日左右停产。

对此，隆基在6月7日公告回应，称公司在马来西亚布局硅棒、硅片、电池和组件产能，目前工厂均处于生产状态。在越南布局的电池和组件产能，其中组件工厂目前处于生产状态，电池工厂因市场原因临时性停产，后续将根据市场情况进行评估和决策。

天合光能回应称，公司在泰国和越南的产能即将进入停产检修状态，类似检修在每年的年中都会有。天合表示，两地产能主要面向美国，但是美国市场的需求受到一些政策环境影响，短期会有一些波动，公司会依据行业和市场的情况，对生产计划进行动态最优调整。

复杂的贸易环境下，从去年开始，头部光伏企业纷纷宣布新一轮产能出海规划，新的目的地主要包括美国、中东等。

协鑫集团董事长朱共山在6月11日上海国际太阳能光伏与智慧能源展（SNEC）的发言中表示，当前，全球产业链深度重构，中国光伏全面出海成为必然。欧美、印度等国愈发重视本国的产业链自主性与可控性，不断挥起“关税大棒”，倒逼中国光伏从取道东南亚的“曲线出海”向全面出海转变，从单一的技术、产品出海，向包括设备、原材料在内的产业链抱团出海转变。

他预计，三年到五年内中国光伏行业将完成第一阶段的全产业链出海，面向美国、欧洲、东南亚、印度、中东、北非、南美等全球重点区域，建立全球化运营新优势。

杀敌一千，自损八百？

这份由七家美国光伏制造商联合发起的请愿书，在美国国内并未得到一致拥护。

针对此轮双反请愿，美国太阳能产业协会（SEIA）、美国清洁电力协会（ACP）、先进能源联合组织（Advanced Energy United）和美国可再生能源委员会（ACORE）曾发表联合声明，认为该申请给美国太阳能产业带来了市场不确定性，并对本土供应链建设构成潜在威胁，希望拜登政府用其他方案来解决请愿者的担忧。

美国清洁能源组织的忧虑不无道理。据Infolink预测，到2024年底，美国的组件产能将达到56GW，但电池片产能仅约7GW，存在大量的电池片缺口。如果东南亚的电池片面临“双反”，那么美国的组件厂商则需要寻找四国以外的供应商，如印度尼西亚、老挝、印度等，但这些地方的电池片产能并不足以满足美国的市场需求。

表3：海外电池产能情况（GW）

资料来源：PVinfolink，中信建投

表4：美国本土组件产能

资料来源：PV Infolink，中信建投

美国葡萄太阳能创始人袁海洋告诉《财经》，美国当前能生产出电池片的企业极少，仅Suniva拥有约400MW的PERC电池产能，且其未来三年的产能均已被光伏制造商Heliene以27美分/W的高价买走，而其成本仅约15美分/W，还不包括4美分/W的补贴。

中国企业目前在东南亚四国以外布局的电池片产能也不多。中润光能拟在老挝建设约9GW电池产能，其中5GW电池片在去年宣布投产。据悉，前不久已有在美建厂的中国光伏企业向中润采购电池片。

袁海洋表示，由于去年及今年一季度美国囤了太多组件，目前库存达到40GW，已足够今年全年的预期安装量，因此目前美国的终端市场还未感受到影响。预计明年一季度后，会面临供应紧张、价格上涨的局面。

拜登政府在5月16日的公告中提出，将支持陆上晶硅光伏硅片、电池片的技术研发，美国能源部已宣布将提供超过7000万美元的研发资金，以培育太阳能产业链的新技术。此外，未来将密切关注电池片的进口情况，或将“201”关税中豁免电池片的进口配额提升至7.5GW。

除了美国的清洁能源组织，部分美国光伏企业及中国在美投资或参与合资的光伏制造企业，也对此轮双反调查表达了不满。此外，据UTILITY DIVE报道，在5月中旬美国国际贸易委员会（ITC）举行的听证会中，有企业代表对此次双反发起者的立场和意图表达异议。

开发商NextEra Energy认为，发起此轮双反的企业联盟并不能代表美国的硅基光伏产业，因为First Solar生产的是与晶硅组件直接竞争的产品——薄膜组件，且初创企业Convalt Energy尚未生产任何产品。目前，Convalt Energy已从发起者队伍中除名。

阿特斯（Canadian Solar）的代表律师指出，此案并非美国制造商与外国制造商的矛盾，而是韩华（Qcells）等美国组件生产商试图在其他美国组件生产商中占据商业优势，“这并不是为了减少进口，而是为了垄断市场”。

韩华成立于韩国，目前在美拥有5.1GW组件产能，且有电池扩产规划。

据Infolink预测，2024年末韩华在美组件产能将达到8.4GW。届时在美国本土，其光伏组件产能排名第二，晶硅光伏组件产能排名第一。

针对电池片的供应问题，韩华在听证会上表示，并不担心此举会引发美国市场不稳定，因为“一个电池厂可以在两年内建成”，且现有的太阳能扩产公告“远高于可能的需求”。