财政视角下农村养老服务体系建设

刘思远

摘要：随着我国老龄化程度的不断加深，农村养老服务的需求持续增长。加强农村养老服务体系建设是实施乡村振兴战略、促进农业农村现代化的重要内容。财政资金是推进农村养老服务体系建设的重要保障。文章从财政视角出发，围绕农村养老服务体系建设这一主题展开论述，首先阐述财政支持在农村养老服务体系建设中的重要作用；其次剖析当前财政支持农村养老服务体系建设面临的主要问题；最后提出进一步推动农村养老服务体系建设的对策。以期为推进农村养老服务高质量发展，增强广大农村老年人的获得感提供有益参考。

随着改革开放和现代化建设的不断推进，我国城乡面貌发生了翻天覆地的变化。然而，人口老龄化问题日益严重，给经济社会发展带来了严峻挑战。农村地区养老服务供需矛盾突出，发展不平衡。加强农村养老服务体系建设是破解农村养老难题的必然选择。这不仅关系农村老年人的晚年幸福，也关乎农村社会的和谐稳定。财政投入是支持农村养老服务体系建设的基础性、引导性力量。文章聚焦财政支持农村养老服务体系建设的若干问题，提出相应的对策，以期推动农村养老服务高质量发展。

财政支持是农村养老服务体系建设的重要保障

农村养老服务体系建设是一项复杂的系统工程，需要政府、市场、社会等的参与。政府主导、市场参与、社会协同是推进农村养老服务体系建设的基本方式。其中，财政支持具有基础性和引导性作用。财政资金可以直接投入农村养老服务设施建设、运营维护和人才队伍培养等方面，为农村养老服务供给提供保障。政府还可以通过财政补贴、购买服务、税收优惠等方式引导和带动市场主体、社会组织等参与农村养老服务供给。

加强农村养老服务体系建设需要各级财政不断加大对农村养老服务的投入力度。地方财政的养老服务支出逐年增加。在有力的财政支持下，农村养老服务体系建设取得显著成效，农村养老服务队伍不断壮大，服务资源不断完善，服务网络日益健全，为农村老年人安度晚年提供了坚实保障。

当前财政支持农村养老服务体系建设面临的主要问题

财政投入总量不足，难以满足农村养老服务需求

随着农村人口老龄化程度的不断加深，农村养老服务的需求持续增长。空巢、独居、失能、高龄老人数量不断增加，对农村养老服务提出了更高层次的要求。然而，当前农村养老服务供给总量严重不足，难以满足农村老年人多层次、多样化的养老服务需求。养老服务设施存在区域差异，部分农村地区养老服务设施不足，导致农村老年人的养老服务需求难以得到有效满足。

究其原因，财政投入总量不足是主要的制约因素之一。近年来，中央和地方财政虽然不断加大对农村养老服务体系建设的投入力度，但总体投入水平仍然偏低。财政投入总量不足直接影响了农村养老服务设施的建设和运营，制约了农村养老服务体系的高质量发展。只有建立与农村老龄人口增长速度相匹配的财政投入机制，加快补齐农村养老服务体系建设短板，才能从根本上扭转农村养老服务供需失衡的局面。

财政资金使用效率不高，资金沉淀现象较为普遍

财政资金的使用效率有待提高。调查发现，当前农村养老服务财政资金在分配、使用、管理等环节存在诸多问题，导致资金使用效益不高，资金沉淀现象较为普遍。一些地区的财政资金管理分散，规模效应不明显，资金使用“散、小、弱”的特点较为突出。与此同时，部分地区在资金使用上存在“重硬件轻软件”“重建设轻运营”的现象，导致已建成的农村养老服务设施开放率不高，资源浪费严重。

农村养老服务的特殊性和复杂性对资金使用管理提出了更高要求。然而在实践中，部分地区财政和民政等部门职责边界不清晰、沟通协调不充分，资金下达不及时、进度缓慢，影响了资金的使用效率。一些养老项目前期规划不够科学，超出了当地财政的承受范围，埋下资金沉淀的隐患。同时，农村养老服务项目点多、面广、线长，客观上增加了资金监管的难度。此外，财政资金使用的事前绩效评估、事中监控、事后评价等全过程监管不够精准有力，资金使用的规范性、安全性、有效性亟待提升。

财政资金投入方式单一，难以调动社会力量参与

当前，农村养老服务领域的财政投入主要靠政府主导，社会力量参与明显不足，难以形成多元投入、多方参与的格局。从投入方式看，农村养老服务体系建设以项目补助、定额补贴等直接投入为主，缺乏综合运用政府购买服务、PPP等市场化方式引导社会资本投入的有效手段。补助方式单一、针对性不强，对社会力量参与的引导和激励不够。从投入领域看，财政资金主要用于农村养老服务设施等“硬件”建设，对养老服务人员培训、适老化改造等“软件”投入明显不足，难以满足农村老年人多样化、个性化的养老服务需求。

进一步加强财政支持农村养老服务体系建设的对策

加大财政投入力度，优化支出结构，提高投入效率

加大财政投入力度是推进农村养老服务体系建设的关键。各级财政部门要积极响应党中央、国务院的相关决策部署，在现有投入的基础上，继续加大对农村养老服务体系建设的投入力度。要优化财政支出结构，适当对农村养老服务体系建设给予政策倾斜。例如，政府可以在财政预算中提高农村养老服务投入的比重，将其作为重点民生支出优先保障。我国财政用于农村养老服务的资金与城乡老年人口占比差距明显，必须逐步缩小这一差距，确保农村养老服务投入与农村老龄人口规模相适应。同时，要健全部门间协调配合机制，统筹整合各类涉老资金，将其集中用于农村养老服务薄弱环节。

要健全稳定的投入增长机制。目前，各地农村养老服务投入大多依赖上级专项转移支付，缺乏稳定来源。要建立与经济社会发展水平相适应、与农村老龄人口增长相匹配的投入增长机制，将农村养老服务纳入政府预算体系，并建立与经济增长挂钩的投入增长机制，确保投入能够持续稳定增长。

要加大对养老服务设施建设的投入力度。农村养老服务设施是提供基本养老服务的物质基础，但农村地区普遍存在养老服务设施总量不足、布局不合理、功能不完善等问题。政府可以结合新一轮农村人居环境整治提升五年行动，以中央预算内投资等方式支持农村特困供养服务设施、区域性养老服务中心等的建设，并将其纳入乡村公共服务设施“十四五”规划，切实加强农村养老服务设施供给。

要提高养老服务运营投入水平。养老服务设施既要“建得起”还要“管得好”，确保其发挥应有作用。然而在实践中，不少农村养老服务机构存在运营困难，入住率低的现象。针对农村养老服务机构运营困难的问题，政府可以制定养老服务运营补贴制度，综合考虑服务人数、服务质量、运营成本等因素，科学合理地确定补贴标准，将运营补贴及购买服务支出纳入财政预算并予以保障。

要加强养老服务人才队伍建设。养老服务事业是“智力”密集型事业，需要一支人数充足、结构合理、素质优良的专业化人才队伍。当前农村养老服务队伍存在人才紧缺、服务水平低下的问题，已成为制约农村养老服务发展的突出短板。要将养老人才纳入人才培养范畴，加大培训投入力度，组织开展养老服务人员职业技能培训，着力提升养老服务人才的专业化、职业化水平。同时，要提高养老服务从业人员的待遇，切实提升养老服务岗位的吸引力。

创新财政投入方式，发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本参与

当前，农村养老服务的资金来源仍以政府投入为主，可持续性不强。单纯依靠政府投入难以满足快速增长的农村养老服务需求。因此，要积极创新财政投入方式，充分发挥财政资金的杠杆作用，引导更多社会资本参与农村养老服务。首先，要加大政府购买服务力度。政府通过购买服务可以有效调动社会力量参与的积极性。近年来，各地政府在农村养老服务领域购买服务的规模和范围不断扩大，取得了积极成效。但从总体上看，政府购买居家社区和互助式养老服务的覆盖面有限，尤其是针对农村失能、失智、高龄、空巢老年人的专业化、个性化服务购买不足。此外，还应加快出台农村养老服务领域政府购买服务的指导性文件，明确服务事项、质量标准、支付方式等，引导更多社会资本进入农村养老服务领域。

要创新养老服务补贴方式。当前，政府对农村养老服务机构运营的补贴主要采取“定额补助”的方式，存在补贴标准偏低、补贴项目单一的问题，补贴的精准性和有效性有待提高。可以积极探索“以奖代补”等新型补贴方式，将运营补贴由“定额”向“定量”转变，根据服务人数、服务质量、满意度等因素确定资助额度，实行差异化补贴，提高补贴资金的使用效益。同时，鼓励各地出台家庭养老床位补贴、居家适老化改造补贴等优惠政策，引导更多社会力量参与农村居家养老和互助式养老服务。

积极应用PPP（政府与社会资本合作）、公建民营等方式。PPP、公建民营等模式在盘活存量资源、引导增量投入、提升服务质量等方面独具优势，可为农村养老服务发展注入强劲动力。当前，这些模式在农村养老服务领域的应用还不够广泛，缺乏成熟范例。因此，政府可以在有基础、有条件的地区开展试点工作，鼓励社会资本以独资、合资、联营等方式参与农村养老服务中心的建设运营。大力推广和应用PPP、公建民营等市场化运作方式，在降低政府投资压力的同时，有效激发社会活力，提升农村养老服务供给质量和效率。

要积极引导社会力量参与，完善相关优惠政策。通过进一步完善和落实针对社会力量建立农村养老服务机构的投资补贴、税费减免、水电气热价格优惠等扶持政策，切实减轻社会力量的资金负担。同时，鼓励有条件的地区在规划、土地、融资等方面给予倾斜支持，降低准入门槛，引导更多社会资本投身农村养老服务。此外，还可以开发养老产业专项债券、养老慈善信托等金融产品，拓宽社会力量参与农村养老服务的资金渠道。

除了完善优惠政策外，还可以采取多种有效举措，进一步调动和凝聚社会力量参与农村养老服务的积极性。第一，加大政策宣传力度。通过电视、广播、报刊、网络等渠道，广泛宣传国家支持社会力量参与农村养老服务的政策。第二，积极搭建合作平台。依托县级养老服务指导中心等平台，为社会力量参与农村养老服务搭建桥梁，提供政策咨询、项目推介、交流合作等服务，引导更多社会资本投身农村养老服务。第三，要加强协同联动。充分发挥工会、共青团、妇联等群团组织以及慈善公益等社会组织的作用，广泛动员社会力量，以志愿服务、慈善捐赠等形式参与农村养老服务。各级财政、民政部门要会同有关方面建立协同工作机制，加强与金融、自然资源、税务等部门的沟通协调，形成工作合力，共同营造社会力量参与农村养老服务的良好环境。例如，湖北省十堰市近年来通过加大养老扶持政策宣传力度、开展养老项目推介会、建立部门协调机制等举措，引导更多社会资本参与农村养老服务，取得了显著成效，为破解农村养老难题贡献了“十堰经验”。此外，还可发挥村（居）委会、老年协会等基层组织的作用，通过召开村民（居民）会议、组建志愿服务队等方式，引导和支持更多村民、社区居民等参与农村养老互助服务，不断拓展社会力量参与农村养老服务的深度和广度。

完善相关法律法规，健全财政资金使用管理机制，提高资金使用效能

加强农村养老服务体系建设需要加强法律保障。当前，我国支持农村养老服务发展的法律制度还不够健全，难以为农村养老服务持续健康发展提供有力的法治保障。因此，要按照党中央、全国人大的决策部署，加快制定保障老年人权益的相关法律法规，根据农村实际情况、农村养老服务需求等建立农村养老服务基本制度框架。同时，要结合实际制定农村互助养老服务管理办法，探索村级互助养老服务等新型服务模式。通过健全法律制度，确立政府在农村养老服务中的基本地位，明确农村养老服务机构的功能定位、设置标准、管理规范，同时明确各参与主体的权利和义务，使农村养老服务有法可依、有章可循。

推进农村养老服务体系建设，还要全面加强财政资金管理，建立科学规范的资金使用和管理机制。当前，我国农村养老服务领域的财政资金管理还存在一些薄弱环节，预算绩效管理的广度和深度还有待拓展。因此，政府要按照全面实施预算绩效管理的要求，将农村养老服务项目纳入预算绩效管理范畴。通过加强事前绩效评估，强化绩效目标管理，科学合理地制定绩效目标，增强绩效目标的严肃性和可考核性。

要强化绩效运行监控，加大绩效监控频次和力度，及时纠正偏差。同时，要加强事后绩效评价，运用多种评价方式，加强绩效评价结果的应用，将绩效评价结果作为优化支出结构、完善政策措施的重要依据，不断提高农村养老服务的财政资金配置效率和使用效益。还要加强农村养老服务项目全过程预算管理，提升预算编制的科学性、规范性和透明度，严格按照批复的预算执行，加快预算执行进度，提高资金使用效率。此外，建立健全农村养老服务领域的财政监督问责机制，对资金分配、使用、管理不规范等行为严肃处理，确保每一笔养老资金都用在“刀刃”上，切实发挥应有作用。

推进农村养老服务高质量发展，必须立足于新发展阶段，贯彻新发展理念，切实加大财政投入保障力度，优化投入结构，创新投入方式，健全投入机制，加强资金监管，确保财政资金精准安全、高效便民，让农村老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年。只有持续加大财政支持力度，加强制度供给，提升保障水平，才能全面推进乡村振兴，不断增强农村老年人的获得感、幸福感和安全感，为加快建设农业强国、全面推进中华民族伟大复兴提供坚实支撑。

2023年度河北省财政科研课题“河北省优化营商环境激发市场主体活力的财经政策研究”。

（作者单位：中共河北省邢台市临西县委组织部）