多元与协同：西藏农牧区基层社会治理新格局

张永超 陈诗敏

良好的基层社会治理是地区稳定和发展的基石。西藏农牧区基层社会的不断发展和农牧民素质的大幅提高要求当地具备更加完善的治理体系和更高的治理能力，而多元主体协同治理模式就是一个可行的选择。文章分析西藏基层社会治理过程中存在的问题，并提出加强基层群众法治意识建设、培养基层干部法治思维、充分发挥基层司法机构的职能作用等建议，以期为各治理主体积极参与乡村治理提供遵循，进一步促进西藏农牧区基层社会治理体系的完善。

西藏农牧区基层社会治理的水平不仅关系到我国边疆地区的稳定繁荣，而且对西藏地区的长治久安和长足发展也有着不可忽视的影响。在新时代，西藏农牧区基层治理面临着经济社会发展程度较低、维稳任务较重、基层治理力量较为薄弱等问题。如何创新完善西藏农牧区基层社会治理体系，合理定位政府、市场、社会、农牧民等多元主体是实现西藏农牧区治理体系和治理能力现代化需要重点思考的问题。

基层社会治理主体的形成与发展

一元到多元：治理主体的演变轨迹

基层社会治理的国家主体主要是指地方政府，包括省、市、县、乡（镇）、街道办等权力主体；社会主体包括各种社会组织、社会工作者、社区等社会力量；市场主体包括国有、集体、民营、股份制等不同所有制的经济组织。改革开放前，我国社会治理模式主要是以政府为主体的“一元”结构，政府扮演着重要角色，社会组织和个人的作用没有受到重视。在我国社会治理从“一元”管理到“二元”治理的转变阶段，国家的法律法规不断完善，以往被乡风民俗和礼制规范所约束的基层社会开始被国家法律所影响，西藏地区形成了以村委会和基层政府在法律框架下对基层社会进行治理的模式。21世纪以来，随着国家经济体制改革的推进，国家行政体制也发生了深刻变化，在国家治理体系现代化背景下形成了以国家、社会、市场为平等治理主体的“多元”共治局面。随着我国基层治理体系的完善，基层社会原本由政府承担的一些公共事务渐渐转由农牧民委员会、行业协会、街道办事处，甚至个人等主体共同承担。

多元治理主体的共同发展

治理主体的多元化促使政府由“管理型政府”向“服务型政府”转变，进一步促进政府职能的改变，由原来的全能管理型角色转变为以服务群众为行政活动的价值取向，把群众满意度作为绩效考核标准的服务型角色。这种社会治理模式下，政府的社会管理权力进一步分散和下放，公共产品和服务由不同的治理主体提供，从而形成以共商为基础的共建格局，拓宽了公共资源的来源渠道，为群众提供了更加多样化的服务和产品，满足了人民群众的多样化需求。

西藏农牧区基层社会治理主体的现状与关系框架

西藏农牧区基层社会治理的一般主体

乡镇政府。乡镇政府在农牧区基层社会治理过程中起着管理、指导和引导的作用。在基层治理的具体实践中，乡镇单位不断加大对农牧区基层公共基础设施建设的投入力度，以提高当地公共服务水平，增强农牧区基层经济的“造血”能力；基层派出所通过联合化解矛盾纠纷确保农牧区社区稳定，切实维护好农牧民的人身安全和财产安全等。

村党支部。村党支部是党在乡村的基层组织，是乡村各类组织和工作的领导核心，是实现乡村振兴最基层的战斗堡垒。

驻村工作队。驻村工作队是西藏自治区强基惠民工作的重要组成部分。驻村工作队积极开展维护社会稳定、拓宽致富渠道等强基惠民工作，并且取得了积极的成效。

农牧民专业合作社。农牧民专业合作社是为了促进西藏基层地区经济发展，改变农牧区原有生产形态而设立的组织。截至2019年底，西藏农牧民专业合作社已达13 726家，加入合作社家庭164 749户537 159人，合作社社外辐射带动77 632户213 830人。可以说，农牧民专业合作社作为经济组织，对西藏基层社会的发展贡献巨大。

农牧民和个人。这里的农牧民指未加入任何组织和团体的群众，他们作为西藏农牧区基层社会治理最基础的重要元素，是基层社会治理的基本力量。西藏农牧区基层社会治理的各项措施和手段只有得到农牧民的理解、支持和配合，才能更好地贯彻实施。这里的个人主要指基层农牧区中的“能人”和“有威信的人”，比如退伍军人、老党员、致富带头人等。

多元主体协同治理的关系框架

多元协同治理模式是指政府在管理的过程中面对公共问题和事务时，与社会组织、个人等不同治理主体开展稳定且有效的合作并进行协商对话，进而达成共同治理的模式。首先，乡镇党委政府是最重要的凝聚主体，要改变传统的“统治”观念，重新定位自身，做到在党的领导下以现代化的治理理念引导其他治理主体共同参与基层治理。其次，村“两委”是农牧民自治的实践主体。村“两委”要明确自身职责，在乡镇党委政府的指导和协助下全面开展农牧民自治工作，不断规范权力范围，做好多元主体的黏合工作。再次，农牧民代表大会要做好监督工作，密切联系群众并积极向组织反映群众最关心的问题。最后，其他社会组织和团体是不可缺少的助力主体。其他社会团体、组织和个人不仅可以为乡村带来更多资源，而且可以通过对政治组织的监督促进乡村发展，在乡村振兴中发挥着积极作用。

图1 西藏农牧区基层治理中多元主体间关系

（图片来源于网络）

西藏基层社会治理中存在的主要问题

基层群众法治观念普遍淡薄

一是多数基层群众在面对各种纠纷时，普遍倾向于选择信访而非法律途径。二是不履行调解协议和法院的判决。具体表现为执行法律不到位，缺乏诚信意识和法律意识。三是选择解决纠纷的方式时，私下解决成为很多人的选择。四是村规民约落实不到位。每个村都制定了村规民约，但部分村规民约缺乏科学性，适用性不强；同时，对于部分违反村规民约的行为，也缺乏相应的惩罚措施。

基层干部法治思维的欠缺

虽然基层持续开展普法宣传教育工作，全社会的法治氛围不断增强，用法律处理和解决问题的行为有所增加，但是不少基层干部依然存在法律观念淡薄的问题，缺乏依法办事的观念。

基层司法机构的作用未能有效发挥

虽然基层地区设立了司法所等机构，但在实际工作中，这些组织并未充分发挥自身职能，职能边缘化问题严重。此外，基层缺乏专业的法律工作人员，现有的工作人员大多是兼职。从工作内容来看，法律宣传工作开展得较多；从工作形式来看，基本是象征性地购买一些普法读物，普法宣传形式单一，普法效果不理想。这些都是普法“最后一公里”需要解决的问题。

西藏农牧区基层社会治理的对策

加强基层群众法治观念建设

加强法治宣传教育是提高基层群众法治观念的重要方式。通过开展形式多样的法律宣传教育活动，如法律知识讲座、法治文化展览、法治电影放映等，让群众在日常生活中接触并了解法律知识，增强法治意识；构建完善的法律服务体系，提供便捷的法律咨询服务，让群众在遇到问题时能够及时获得专业的法律帮助；鼓励和引导群众参与法治实践活动，如人民调解、法律援助、社区矫正等，让群众通过亲身体验加深对法律的认识。考虑到西藏地区的民族特色，还可以将法治宣传教育与藏族文化相结合，利用民族节日、宗教活动等进行法治宣传，增强当地群众的法治观念。

培养基层干部的法治思维

定期组织基层干部参加相关培训，重点讲解宪法以及与基层工作密切相关的法律法规，提高他们的法律素养和法治思维。将法治思维和法治能力纳入基层干部的考核，通过考核结果激励干部学习法律知识，提升自身的依法行政水平。还可以为基层单位配备法律顾问，以便为基层干部提供法律意见，引导基层干部树立正确的法治观念。上级政府和监察机关要加强对基层干部法治思维的监督，发现问题及时纠正，确保基层干部在工作中严格遵守法律规定。通过媒体宣传、法治教育等手段，营造尊重法律、崇尚法治的社会氛围，为基层干部树立正确的法治观念提供外部支持。

充分发挥基层司法机构的作用

加大对基层司法机构的投入力度，改善办公条件和基础设施，提升信息化水平，确保司法服务覆盖所有基层社区。定期对基层司法人员进行法律知识、业务技能和职业道德方面的培训，提高其专业能力和服务水平。同时，建立严格的考核和激励机制，提升司法人员的工作积极性。简化诉讼流程，降低诉讼成本，为群众提供更加便捷高效的司法服务。例如，设立巡回法庭、法律服务站，推广在线诉讼服务等。完善基层法院和检察院的职能设置，明确职责权限，加强内部管理，提升司法公信力。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的基层社会治理体系，确保司法机构在社会治理中发挥核心作用。

面对困难，基层社会治理主体只有通过协作，才能使得整个基层社会治理系统有序、良性运行。各治理主体要坚持在党的全面领导下、政府的支持引导下和制度条例的规范下，通过平等、互信、协商的方式对基层社会事务进行管理和服务。同时，多元主体在协同治理的过程中要避免“纵向分工”和“横向分工”中出现权力不均、职责不清的情况，要加强顶层设计，建立互信平台，完善相关法律法规，以制度化的方式促进主体之间合作共治，进而为西藏基层社会实现“善治”目标奠定基础。

（作者单位：西藏大学经济与管理学院）