关于M区社区治理体系和治理能力提升的调查研究

谢小兰 陈珍珍 周海丽 张加薇

摘要：为促进M区加强社区管理、完善社区治理体系、提升社区治理能力，文章调研组通过网络问卷、社区走访、座谈会、实地考察、交流等方式广泛深入了解情况，发现M区社区存在治理体系建设缺乏创新、治理能力有待提高等问题，认为应该创新社区治理理念，将“党建+公益”融入社区治理，创新社区治理路径，引导公益创投参与社区治理，创建“党建引领、政府主导、社会参与”的公益创投联动机制，从而创新社区治理体系建设和提升社区治理能力。

基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程[1]。M市M区坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九届四中全会精神和深刻领会习近平总书记关于加快推进市域社会治理现代化的重要论述，紧紧围绕坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，坚持以人民为中心的发展思想，以防范化解市域社会治理难题为突破口[2]，在完善社区治理体系和提升社区治理能力中取得一定成效。

研究方法与研究过程

问卷调查：2021年6月上旬，调研组通过网络问卷（问卷星）分别对M区社区工作者和居民开展不同的问卷调查，参与问卷调查的社区工作者有280名，有72.43%的工作者有3年以上的社区工作年限。有1 134名居民参与了本次调查，其中男性473人（41.71%），女性661人（58.29%），未满18岁3人（0.26%），18～29岁297人（26.19%），30～49岁670人（59.08%），50～69岁162人（14.29%），70岁以上2人（0.18%）。

集体座谈：2021年6月下旬，调研组深入7个镇（街）不同类型的社区进行调研，并采取分层抽样的方式选择老旧社区、村改居社区、党建模范社区等不同类型的社区专门针对社区治理体系和社区治理能力开展集体座谈，以了解基层社区治理的现状。2021年7月上旬，调研组邀请M区委组织部、区民政局、区政法委、区团委、区财政局、区人社局、区住建局和区妇联一起召开专门座谈会，了解各职能部门在社区治理中发挥的作用和可整合的资源。

实地研究：在2021年7月中旬，前往佛山市南海区、广州市海珠区、江门市新会区等地进行实地研究。通过实地观察、走访、座谈交流，广泛深入了解情况和学习借鉴珠三角地区社区治理成功经验，以期思考和探讨对推进M区加强社区管理、完善社区治理体系、提升社区治理能力工作提出意见和建议。

M区的基本状况

M区属于四线城市的下辖区，经济水平相比于珠三角地区较为落后，人口外出流动较多。M区居民约55万人，下辖8个街道，城市社区76个，现有社区党委3个、党总支7个、党支部66个。纯居民社区40个，农转非社区36个。全区城市社区已构建一级网格76个，二级网格453个，三级网格1 394个。在社会治安防控体系建设方面，目前在辖区239个村（社区）打造了实体化运作综合警务室。M区社区专职工作者队伍方面，社区专职工作者共611人，大专及以上学历占95.58%；本科及以上学历占23.73%；高中及以下学历占4.42%。M区社会工作机构情况，M区仅社会工作服务机构1个，凝聚10多名专业社会工作者，主要开展社区民政兜底工作、禁毒宣教活动、青少年服务等社会工作。

M区社区治理的现实困境

M区党建引领社区治理效果明显，社区治理能力有所提升。但M区与其他城市的社区治理水平还有一定距离，尤其与珠三角地区的城市社区治理相比，各方面还比较落后，具体表现如下。

基层党组织建设的传统方式，影响社区治理体系创新

M区党建引领社区治理开展得有声有色，取得不错成效，但工作理念、思路、制度有待继续创新。长期以来，M区基层党组织大多遵循传统方式，以行政角色嵌入到社区治理中，影响了社区治理理论创新、实践创新、制度创新。

据调查数据显示，居民们参与社区治理的方式较为单一，从性别来看，不管是男性还是女性，工作单位安排的方式是比较常见。如图1，通过工作单位安排有575人（50.71%），通过社区招募参与有138人（12.17%），通过朋友推荐有20人（1.76%），自主参与有233人（占20.55%），没有参与过158人（13.93%）。从性别上看，不管男性还是女性，主动参与社区治理能力有待加强（见图1）。

图1 社区居民参与的方式（作者自制）

政府各职能部门工作分明，统筹协调参与社区治理能力有待加强

M区政府职能部门都有参与社区治理，但据调研发现，政府各职能部门财力、人力、能力有限，只能在自己能力范围内参与社区治理。2021年4月，区政法委牵头出台了《M区推进市域社会治理现代化试点工作实施方案》（以下简称《试点工作实施方案》），明确了具体的牵头单位和参与单位，很大力度上加强了统筹协调各职能部门，但在方案执行中存在未能整合各职能部门的资源，联动社会力量参与的问题。据图2调查数据显示，社区基层治理工作人员认为目前社区治理工作难以开展，存在一些迫切需要解决的问题：不健全的工作制度（44.64%）、人手不够（67.1%）、待遇低（81.79%）、工作负担大（57.5%）、安全得不到保障（57.5%）、发展前景不可观（39.64%）等问题（见图2）。这些问题需要政府各职能部门统筹协调才能解决。

图2 社区治理工作中迫切需要解决的问题（作者自制）

基层群众性自治组织承受压力重，未能有效开展社区治理

随着社会转型，社区居委会和村民委员会作为基层群众性自治组织，其服务内容包括民政、计生、居民养老、维护稳定、调解群众矛盾、居民医保、普法、双拥、低保救助、社区文体、社区教育、残疾人管理、司法援助、社会治安等百余项，除此之外，还要应对需要上报的各种台账、报表、检查、评比、各部门各类调查统计，以及下其他任务，多数居委会需要处理的工作事务繁重[3]。

缺乏联动机制，未能调动社会组织和社区居民参与社区治理的积极性

社会力量是微观层面上的社会资本，在社会治理中发挥了重要作用。但社会力量的培育需要一个长期的过程，特别是在基层社会治理新格局尚未健全的新时代，社会力量未能协同参与到社区治理中来。具体表现如下：一方面，社会组织缺乏培育和联动机制。辖区内社会组织数量少、发展缓慢、缺乏政府的支持和培育，缺少生长发展的社会环境，相关党政职能部门未形成合力提供公益创投平台等。因此，社会工作组织还未能发挥其社会服务的优势。另一方面，社区居民参与社区治理的积极性不高。居民对于社区举办的活动参与度不高，特别是商品房小区，大多数居民只有在办理相关手续需要盖章或证明时才与社区发生联系。参与社区活动的内容也大多集中在文娱活动、治安巡逻、志愿者活动、社区选举、参加社区座谈会等，而且频次偏低、年龄偏大、人群相对固定，被动参与多，主动参与少；身体性参与多，思想性参与少；“在场”式参与多，意见性参与少。

社区治理能力有待提高

1.社区治理基层工作队伍建设水平不高

据调查显示，M区社区治理队伍建设水平不高，如图4所示，基层工作者队伍存在的主要问题包括人数少（76.07%）、整体能力水平不够（39.64%）、社会尊重度不够（56.79%）、年龄结构不合理（19.29%）、学历结构不合理（17.14%）、工作状态不佳（14.29%）、其他（21.07%）（见图3）。

图3 基层工作者队伍存在的主要问题（作者自制）

2.社区治理基层工作者专业能力不高

据调查显示，M区社区治理基层工作者中具有社会工作职业资格证书的人少，仅占8.21%，绝大多数工作者没有相关资格证书，具体如图4所示，专业服务技能还需加强与提高。

图4 目前所持有的社会工作职业资格证情况（作者自制）

另外，社区治理基层工作者欠缺社区治理的相关知识。调查对象认为现代社区治理工作比较复杂，认为不是仅通过积累经验就可以处理好事情，更需要储备相关的知识才能应对。据调查数据显示，均有超过50%的调查对象认为应该具备以下知识，做好群众工作的知识、专业知识、日常工作的处理方法、党的基本知识、法律知识、计算机知识、人际交往知识，具体如图5所示。

图5 有必要加强学习的知识（作者自制）

3.动员社区居民参与的能力较低

作为社区居民应该参与社区治理，但倘若没有组织主动发起或发动，社区居民主动参与社区治理等事务的主动性较低。在调查中，M区社区居民缺少共同体责任意识，缺少志愿者精神。

社区工作者在发动社区居民参与的能力较低，比较被动，如上述图1所示，自主参与社区治理的只占20.55%。动员居民参与的方式也比较传统，在本次调研中，居民对社区事务的了解方式较多但比较传统，有66.75%社区居民是通过社区宣传栏得知、61.99%是通过居委会通知，46.03%是通过小区物业通知，50.71%是通过居民相互告知，26.81%是通过其他渠道，还有6.7%没了解过（见图6）。

图6 社区居民了解社区各项信息的渠道（作者自制）

总体来说，M区社区治理体系还不够健全，未能充分调动社会力量协同参与社区治理，社区治理基层工作队伍建设水平有待提高，社区治理基层工作者专业能力和发动社区居民参与的能力都比较低，社区治理能力总体还有待提高。搭建多元化协商平台，动员群众参与，并以制度化的方式固定下来，有利于改变基层社会治理手段单一、资源匮乏的状况，进一步拓展群众参与的广度和深度。

借鉴其他社区治理的成功经验

以社区为平台，社会组织为载体，社会工作专业人才为支撑的南海新型社区治理机制

佛山市南海区建立了以社区为平台，社会组织为载体社会工作专业人才为支撑的新型社区治理机制，形成了一套集“发展、治理与服务”三位一体的城乡社区治理体系。始终坚持以村（社区）党组织为工作核心，以驻点联系、社会治理网格化为手段，以提升组织力为重点，夯实农村、城市社区两大基层阵地。以互联网+大数据技术为依托，完善镇级智慧城市管理指挥（应急）中心。“三社”联动，激活社区服务活力。创建“熟人社区”（以下简称“创熟”）。佛山南海区桂城街道以“创熟”为抓手，推动社会治理与社会服务的创新。“创熟”以“楼长制”为基础，成立街坊志愿互助会，打造小区党建阵地，搭建居民公共参与的平台，完善多方联席会议制度。另外，加强社会工作人才队伍建设，培育发展社区社会组织，建立“政府积极支持、民间力量兴办、专业团队管理、公益组织受益”的社会组织培育模式。

全民齐参与、愿参与、能参与和常参与的社会治理中山模式

中山市委、市政府坚持以包容增长、共建共享理念为引领，努力实现全民共享经济发展成果、共享基本公共服务、共享平等发展机遇的目标，将参与式治理的精髓融入社会治理实践。以问题为导向，以解决问题为目的，调动群众了解问题、参与解决问题的热情，促全民“齐”参与；从群众的切身利益入手，打好“民生牌”和“民心牌”，促全民“愿”参与；畅通全民通过社会组织、基层单位、具体项目参与的渠道，促全民“能”参与；在全国地级市中率先出台了中长期社会建设规划纲要，成立了市社会工作委员会，设立市级社会管理与创新专项资金，促全民“常”参与。

“蜂巢党建”引领基层共建共治共享社会治理格局的广州海珠区瑞宝经验

广州市海珠区瑞宝街“蜂巢党建”创新“党建+社工”理念，由党委团队、居民代表团队、专职社工团队、物业管理团队、区域单位团队和专业人士团队等六大团队组成，在瑞宝街在区委、区政府统筹协调下，将金碧二街接近1 900m2的公配投入于党群服务中心建设。设街道党校、“初心使命”教育观、民族之家、瑞宝街综合养老服务中心等功能区域，中心还创建“蜂声汇意室”（居民议事厅）、组建“先蜂服务部”（居民互助小组），开展社会服务工作。开展的特色服务有：“瑞宝党校课堂”、民族之家、广报老年瑞宝学院、瑞宝街综合养老服务中心、“杨班长党员志愿服务工作室”以及“妇女儿童之家”。

公益创投参与社区治理的江门模式

江门市自2014年已开展公益创投，2015年，江门新会区综治办牵头，司法所、派出所、妇联、残联、团委等政府部门参与发起公益创投，连续六年不断带动新会本土企业参与公益事业，不断激发多元社会服务主体共同参与农村社会工作服务体系的构建。项目充分发挥党员志愿者先锋模范作用，采取“社工+党员+热心人士”的模式，共组织380多名党员志愿者，200多位社会热心人士参与志愿服务。打造了睦洲镇长者食堂项目、睦洲镇社区戒毒（康复）项目、退役军人专项服务、四工结合进校园、幸福龙泉——长者关爱计划等品牌服务，进一步深化社会治理成效。

完善M区社区治理体系和提升社区治理能力的对策

M区2021年4月出台的《试点工作实施方案》对如何完善社区治理体系给出了很好的答案，在《试点工作实施方案》的基础上，调研组建议以“党建+公益”融入社区治理，创新社区治理理念，以公益创投参与社区治理，创新社区治理路径，创建“党建引领、政府主导、社会参与”的公益创投社区治理联动机制，从而完善社区治理体系和社区治理能力。

“党建+公益”融入社区治理，创新社区治理理念，提升社区准确定位能力

“党建＋公益”，即整合各领域党组织的资源，将基层党建工作与公益工作融合，充分发挥基层党组织的引领作用和党员先锋模范作用，使更多社会公益力量投入社区治理中来[4]，构成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，提升社区准确定位能力，从而促使基层党组织各类资源最大化服务群众，缓解了社区治理中财力、物力、人力的困难。

公益创投参与社区治理，创新社区治理路径，完善社区治理体系

公益创投是“党建+公益”理念的一种实践路径。公益创投的本质是属于公益性质的创业投资。但在实践中会有不同的模式，企业或基金会作为投资主体，为公益类创业过程中的企业（或社会组织）注资，帮助其成功创业，并通过投资间接地参与社区治理，帮助解决社会问题。公益创投实践具备社会需求导向、重视赋能、助力成长和有效的检验退出机制等特点，可以迅速有效地培育和构建多元化社会治理体系，促进社会管理创新。

自2014年发布《国务院关于促进慈善事业健康发展的指导意见》，全国各省市开始陆续推出公益创投专项资金或社会组织培育扶持资金，各种社会组织也通过公益创投的方式参与社区治理，创新了社区治理路劲，完善了社区治理体系。例如，与M市同等发展水平的三线城市——江门，自2014年组织公益创投，现已全市铺开，很大程度上激发了社会组织积极性。其中江门新会，现共有98个社会服务项目，进一步深化社会治理成效。

创建“党建引领、政府主导、社会参与”的社区治理联动机制，提升社区治理能力

1.提升组织参与社区治理能力，释放基层工作者压力

党建引领下M区社区治理取得较好成绩，应继续发挥M区党建引领的优势，加强对企业、社会组织的党建引领，充分发挥党组织的战斗堡垒作用，将党建和社会服务结合在一起，并由政府主导作为主办方，将政府的社会服务打包向社会征集项目，由社会团体（由主办方招投标的方式决定或主办方审核同意）作为承接方向征集和评审项目，以项目的形式交由社会组织作为运行方实施落地，并通过社会组织自评、政府和企业共同参与评估的方式，对项目中期、末期所实施的情况和效果进行评估，最后对评估的情况和结果进行，为下一届公益创投提供借鉴和准备。该联动框架具体如下图7所示。“党建引领、政府主导、社会参与”的联动机制，不仅可缓解政府在财力、物力、人力等方面的压力，提升组织参与社区治理能力，释放基层工作者压力，还可对公益创投的项目进行扶持，进一步促进社会公益组织能力的建设，同时还推动M社区治理多元化、精准化和专业化发展。

图7 公益创投的联动框架（作者自制）

《试点工作实施方案》已经将社区治理的内容体系化和精细化了，而且也明确了各内容的牵头单位和参与单位[5]。在此基础上，建议出台公益创投参与社区治理实施方案，并联合各牵头单位和参与单位作为主办方。主办方可将社区环境、社区文化、社区服务、社区照顾、社区安全、社区公共卫生、社区营造等社区治理内容作为公益创投项目，选出适合作为公益创投的项目内容，并形成项目目录。并制订公益创投的相关工作意见（含项目合同期限项目资金支持，建立诚信制度，厘清服务内容、服务要求项目督导和评估公益创投的发展规划等内容）。所有筹备工作完备后，主办方启动项目，社会组织作为运行方将具体项目实施落地。

2.联动机制促培训，提升社区治理专业能力

要提升社区治理专业能力，就需要提升社区多元主体的专业能力。在“党建引领、政府主导、社会参与”的联动机制下，社会组织调查社区治理工作者能力现状，分析其需求，提出培训方案。政府部门联合高校教师、企业管理人员、社区工作人员等作为培训指导委员会，共同研讨培训方案、评议培训的重要教学环节、反馈学员的评价机制。相关企业发挥创业指导、技术支持的作用。基层治理工作者，各社区居委会组织居民参与学习和反馈。通过联动机制发挥整合多方资源的作用，开展多元化培训，从而提升社区治理专业能力。

3.通过公益创投项目，激发群众参与意识和提升参与能力

公益创投项目最终由社会组织在社区落实开展，在此过程中，公益项目不仅可以将公益福利惠及社区居民，还可以撬动社区居民参与到公益创投项目实施与管理中，促使其从社区治理的观望者变为参与者，甚至是变为倡导者的角色转换。例如，社区营造类项目中，通过开展群众喜闻乐见的传统节日活动，在营造和谐温馨社区的同时，也可组建志愿者队伍服务于社区，从而提升社区居民自我管理和自我服务能力。还可以通过楼栋自治类创投项目的推动和实施，促进居民与居民、物业与居民、社区“两委”与居民之间的互动，提升居民社区意识，激发群众参与意识和提升群众参与能力。

社区治理工作需要紧紧把握党的方针政策，坚持社区治理工作原则，根据各自的现实情况，逐渐完善党建引领基层治理机制，激发基层群众自治活力，最终实现基层治理体系和治理能力现代化。文章通过问卷调查和集体座谈的方法开展实证研究，描述了M区社区治理体系和治理能力现状，指出存在的问题；通过实地观察、走访、座谈交流的方法对社区治理成效较好的珠三角地区进行研究，汲取成果经验，并结合M区实际情况，提出了以“党建+公益”融入社区治理，创新社区治理理念，以公益创投参与社区治理，创新社区治理路径，创建“党建引领、政府主导、社会参与”的公益创投社区治理联动机制，从而完善社区治理体系和社区治理能力的建议，进一步丰富了社区治理体系和社区治理能力现代化的研究。

参考文献：

[1]中国政府网.中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见[EB/OL].（2021-04-28）[2024-03-11].https：//www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5627681.htm.

[2]肖金明.新时代人民代表大会制度的创新发展[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（05）：7-18+2.

[3]李越.基层党组织在社区治理中领导和服务功能研究[D].秦皇岛：燕山大学，2019.

[4]谭能志.新时代社会组织党建工作的实践与探索——以湖州市“党建+公益”模式为例[J].产业与科技论坛，2020，19（06）：209-211.

[5]夏莹.“村改居”背景下昆山市H镇社区治理能力提升研究[D].上海：华东政法大学，2021.

2022年茂名市科技局产学研结合项目“‘项目+任务+服务交互式《社区工作》课程思政全程育人路径研究”（项目编号为220427154551408）。2022年度广东省普通高校青年创新人才类项目“三全育人视角下00后新生入学教育课程设计研究——以M校新生训练营为例”（项目编号为2022WQNCX236）。2023年茂名市科技局“基层治理人才队伍能力的现状及提升研究——以M市为例”（项目编号为2023394）。2023年度茂名市哲学社会科学规划课题共建立项项目“茂名市双百工程社会工作者职业现状及对策研究--以M区为例”（项目编号为2023GJ05）。

（作者单位：茂名职业技术学院）