新时期高校工程管理审计面临困难与转型研究

张思凡

摘 要：本文从审计的本位职能出发，论述了高校工程管理审计的目标和价值。目前高校工程管理审计工作还存在诸多不足，如理念转变不及时、职责界定不清晰、结果应用力度不足等，过往三年的特殊时期也对审计工作造成一定的深远影响。本文在指出当前工作所面临困难的同时，就新时期高校工程管理审计如何转型变革进行思考并提出对策建议，以期对高校提高工程管理审计水平、促进持续高质量平稳发展提供借鉴和参考。

关键词：工程审计；管理审计；转型变革；对策

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.12.051

0 引言

党的十八大以来，中央加强了对审计工作的集中统一领导，2021年国家颁布第二次修正版《中华人民共和国审计法》，在法律层面明确审计工作的作用和内容，如今审计监督已成为国家监督治理体系的重要组成部分。2018年审计署颁布《审计署关于内部审计工作的规定》（第11号令），明确了内部审计工作是对本单位财务收支、经济活动、内部控制、风险管理等实施独立、客观的监督、评价和建议，其目的是促进组织完善内部治理、实现组织目标。因此内部审计作为推动组织治理的重要手段，也是推动组织管理科学化和实现组织高质量发展的重要抓手。

高校工程管理审计是高校内部审计的重要组成部分，其是指内部审计人员依据相关法律法规和学校相关制度，采用科学、合理的方法和程序，对建设工程项目各阶段业务活动开展审查，判断其是否合理、合法、合规，并对建设项目的内部管理情况进行评估、优化，最终确保达成工程项目建设目标的专业活动。近年来我国高等教育事业发展突飞猛进，各高校新建工程规模显著扩大，且随着教学和科研需求的变化，大批老旧基础设施开始进入修缮周期，大量资源投入工程项目建设，由此对高校内部审计尤其是工程管理审计的要求也水涨船高。2016年12月，教育部发布了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》，明确在新形势下高校建设工程管理审计要突出审计重点、完善结果运用、规范组织实施，高校工程审计工作得到进一步关注和重视。由于受到内部管理因素、队伍人员配置等多方面的掣肘，目前高校工程审计的作用并未得到完全发挥，各高校工程审计开展实施情况也各不相同，部分高校尚局限于项目造价的核准，审计的本位职能未能充分体现。

三年特殊时期对项目工程管理和审计工作都是一次大考，传统的项目管理、审计管理模式所存在的问题在此期间集中呈现，新时期如何加快转变过往审计模式，适应今后形势需要，充分发挥工程审计的职能作用，更好地为高校持续高质量发展提供有力支持，是当前高校内部审计人员需要思考的问题。基于此，本文着力探究高校工程管理审计所出现的问题，对过往长期存在和近期集中呈现的问题进行归纳总结，并辅以项目实例分析问题原因，结合相关政策法规及制度改革的要求给出相应思考和措施，以期为高校工程审计工作进一步提升规范化、科学化提供借鉴和理论参考。

1 高校建设工程审计现状

高校的工程项目大体可分为两类：一类是基建工程，另一类是修缮工程。基建工程通常为新建或大型改造，投入资金多、工期较长，往往需实施全过程跟踪审计，从项目可研阶段开始，关注项目建设全周期的重要节点，对资金使用、造价、违规行为等方面实施审查，数据量多，工作量较大，高校一般会委托社会审计机构辅助。修缮工程是对已有设施的小型维修或改造，投入资金较少、工期较短，通常为设施功能无法满足当前需求而做的提升，往往在假期组织实施，规模虽小但工种专业齐全，管理和审计工作并不简单，一般由内审人员自行审计。在高校工程管理审计的长期实践过程中，各项工作虽逐步规范，但总体看来尚未完全达到预期：

1.1 审计队伍建设任重道远

当前各高校建设项目数量和规模均大幅提升，但无论自审项目还是外审项目都需要逐一跟进，内审人员往往需要同时应对多个项目，工作量大幅提升，且项目复杂程度也较以往有所提高，更增加了审计难度，审计工作安排和人员调配难免捉襟见肘。因此，能否建设一支知纪守纪、专业过硬的审计队伍，将直接关乎高校工程管理审计能否适应新形势下的要求。

1.2 审计独立性未充分贯彻

2013年发布的《第1101号—内部审计基本准则》和2018年发布的《审计署关于内部审计工作的规定》均强调内部审计要独立、客观，然而在实际工作中，审计人员需要参与工程建设的数个甚至全部重要环节，角色从监督者转变为参与者，无法真正从具体事务中抽离出来独立审查、评估。这种角色的转变可能导致审计与项目管理者的角色混淆不清，此外在具体业务环节的流转中常需审计确认，长此以往可能导致责任主体部门的依赖性，出现职能越位、错位，甚至责任推诿、以审代管等情况。造成问题的原因多为内控制度建设不完善、已有制度但贯彻不彻底、治理层对审计独立性认识不足等。

1.3 内控管理评价关注不足

高校工程建设包含可行性研究及立项、概预算编制、招投标及合同签订、过程管理、竣工验收、工程结算等全周期阶段，审计人员可对重点或全部节点实施核查，然而不少高校工程审计的重点仍聚焦于造价，对审核结果偏差与建设周期内项目管理之间的联系关注较少。

1.3.1 对立项决策关注不足

项目前期论证、立项阶段对方案的评估深化将直接影响项目能否顺利开展，相关各方充分沟通并制定科学合理的方案有助于学校做出合理的投资决策，避免“错漏”和后期大量变更，从根源上推动项目成本管控和投资效益达成，因此对高校工程审计人员来说，有必要对项目决策和方案论证予以关注，如该项目未实施全过程跟踪审计，无法直接参与科研论证，则至少应在预算审计阶段回看审核。

某高校学生公寓装修改造，拟对楼内进行拆改并重新施工电气、给排水等，因未实施全过程跟踪审计，项目于预算阶段报审。审计人员核准时发现，该公寓两年前因党团工作需要曾对活动室、研讨室、阅览室等部分房间进行过改造提升，而本次改造对这些房间并未剔除，继续按原方案招标实施会重复装修、浪费资源。

1.3.2 对合同条款关注不足

多数审计人员在招投标阶段往往重点关注预算核准和招投标程序合规性，容易忽略对招标文件及合同条款的把控。招标文件和合同的条款应对甲乙双方责权利予以明确，尤其应当体现建设部门的内控和管理要求，如工艺标准、工期约定、变更签证准则、违约罚则及索赔、价款和付款方式、质保条款等。部分项目因施工周期紧张而盲目压缩前期准备时间，如果订立的合同无法对保障双方顺利履约的条款加以约定，后续建设过程中管理部门将很难有效约束合作方，进而影响项目建设。

1.3.3 对变更事由关注不足

现在看来，对变更签证的审核只有内容和造价是不够的，很多时候变更签证过多往往意味着设计方案和过程管理的疏漏。在核准内容造价的同时把控变更程序的规范性，并了解变更签证产生的缘由更有助于发现项目管理层面的问题，便于后续管理水平的提升。某项目在结算阶段出现数个材料二次搬运费用签证，经核准内容属实，审计人员深入了解后发现签证发生的根因在于施工场平布置存在问题，区域划分和动线设置不合理导致现场未能给部分进场材料提供固定存放场地，因后续挪移搬运产生签证。

1.4 审计方法与工具更新慢

随着新技术和理念快速发展，项目管理模式不断创新，EPC、PPP等新模式不断拓展，工程涵盖的数据量大幅上升，过往的审计模式和方法已逐渐无法满足需要。信息化、数字化广泛普及，各企事业单位也陆续加快信息化建设，基于数据的审计信息化是下阶段的发展方向，然而多数高校内部审计仍采用传统模式，信息化建设较为滞后，未来可能限制高校内部审计的发展提升。

1.5 审计结果应用效果不佳

内部审计是对高校工程项目管理的检查与评价，审计提出的问题、建议是促进组织自我纠偏的“对症良方”，然而审计结果的应用牵涉各相关部门，整改效果往往不佳，问题根源在于内部审计“权威性”不足。对内部控制和项目管理的整改通常涉及一个或多个业务部门，整改落实和监督需跨部门开展，部门间协调统筹需要自上而下的明确支持以确保顺利进行。

1.6 特殊时期带来的若干影响

三年特殊时期高校工程项目的管理和审计工作都遭遇了不小的挑战，除因封闭隔离导致管理和审计人员无法到达现场等阶段性困难外，还呈现出如下可能持续存在的影响。

1.6.1 资料不易取证留存

由于隔离封闭等原因，建设项目过程资料大多不易取证，给后续管理和审计工作造成困难。过程资料的取证留存一直是项目管理的痛点，因管理疏漏或流程不规范也常造成如隐蔽验收等过程资料的缺失，特殊时期此问题充分呈现。

1.6.2 审计周期可能压缩

近年来建筑行业上下游产业链均承受较大压力，供应商回款和劳务支付压力较大，而高校并非所有项目都有预付款，通常审计完结后方可财务报销，压力向前传导可能造成审计工作周期被压缩，可以预见这种现象在未来一段时间将持续存在。

1.6.3 工作转型变革加快

近年来线上OA、线上会议等新技术在全社会广泛应用，这股数字化变革的浪潮正继续加速演进，基于数据的项目管理信息化软件（如BIM技术）和审计信息化软件已逐步推广应用，高校审计人员需要主动求变，适应行业发展，并能借助新技术推动审计工作水平提升。

2 高校工程审计转型思考及对策建议

为了更好地适应新形势下工作需要，高校工程管理审计面临转型调整已是大多数业内人士的共识。《内部审计实务指南第1号——建设项目内部审计》第四条指出：“建设项目内部审计的目的是促进建设项目实现质量、速度、效益三项目标”。“质量”是指工程实体和项目管理质量；“速度”是指建设进度和管理效率；“效益”则是指项目成本和投资收益。因此高校工程管理审计应当围绕这“三个促进”目标开展工作，转型的原则即强调审计本位职能，推动审计工作中心从关注造价的传统模式向现代审计模式转变，通过审计工作的实施，规范内部工程管理活动，及时发现并揭示风险，确保建设项目投资效益，提升内部管理水平。

要解决好当下困难并实现转型目标，高校工程审计应从审计定位、制度搭建、队伍建设、技术创新、结果应用等方面着手。

2.1 提升审计权威，确保工作客观独立

2.1.1 加强内部沟通，达成一致共识

多数情况下高校审计权威性、独立性得不到保障，是囿于治理层尤其是主管领导的认知，审计人员不能被动地“等、靠、要”，而应积极沟通、主动争取，在治理层达成共识后而下贯彻落实。

2.1.2 搭建制度框架，明确审计职责

科学的制度是工作正常开展的基础，高校应秉持独立、客观的原则，依据国家相关法律法规制定审计规章制度，明确审计定位和责权利，同时明确工程各相关单位及个人的责任和义务，界定各方权限分工，针对可能出现的“错位、越位、缺位”问题填补制度空白，从根源解决问题，让内部审计有法可依、有章可循。

2.1.3 规范管理流程，做到有法必依

审计制度既是约束工程建设相关各方，也是约束审计人员自身，只有审计人员严格自我要求，知纪守纪、依法依规开展工作，才能更好地树立审计权威性，进而要求相关单位重视并遵守审计制度，保证内部审计独立性、客观性的实现。

2.2 加强队伍建设，整合外部审计资源

多数高校内审人员数量受编制、人事调配等多重因素限制，一般较难在现有人员基础上进行补充，因此强化队伍自身建设、充分利用外部资源成为应对新形势下建设项目增加但审计人员有限这一问题的有效手段。

2.2.1 强化内部建设，打造专业型、学习型团队

如果个人专业能力薄弱，不但审计人员难以开展工作，审计发声也无法在部门协作中获得尊重。工程管理审计的工作性质要求审计人员掌握工程、审计、经济、管理等跨专业理论知识，综合性强且需要丰富的实践经验，高校审计可以通过强化业务培训、鼓励自我提升、注重事后复盘、丰富对外交流等方面提升人员业务能力，同时紧跟政府和行业制度更替，杜绝“躺平、吃老本”等不良心态，打造专业型、学习型团队。

2.2.2 严格资源选用，用好外部“助推器”

高校委托审计的项目一般造价金额较大、工程技术复杂，如果外审单位专业性不足或与施工方存在利益纠葛，将给学校造成损失。高校应考虑遴选两家以上优质外审单位形成竞争，互相对比印证，在遴选阶段要严控外审资源引进，做好资质审查及调研，合作阶段应对外审机构进行考核，把控审计成果的科学性、合理性，对外审单位的廉洁度、配合度、效益性开展考核评价，结果可作为后续合作的评判标准。通过用好、管好外审机构，充分发挥外部资源优势，更好地辅助内审人员开展工作。

2.3 转变审计理念，构建科技强审

2.3.1 回归审计职能，扩充审计内容

审计人员要转变审计理念，从以造价核准为主的状态复归审计本位，履行审计监督、评价、咨询服务职能。要制定审计计划，规划工作安排，在控制造价的同时，围绕“组织治理、内部控制、风险管控”的目标，聚焦制度执行、质量安全、投资效益等内部管理问题。审计人员还应发挥专业优势，做好审计咨询，服务组织决策和建设项目管理。

2.3.2 应用技术创新，拓展部门协同

注重创新技术运用，打造科技强审。不少高校已开始探索审计信息化建设并有初步成果。借助信息化工具辅助，审计人员既能全面掌握工程项目的数据资料，提升审计效率，缩减审计时间，也便于针对性地就某项问题深入开展审计，同时信息化的特性可以链接财务、资产、工程管理、纪检监察等业务部门，使跨部门联动协作更加便利。

2.4 重视结果应用，倒逼整改提升

审计流程在出具审计报告后并未结束，高校工程管理审计应健全审计结果运用长效机制，挖掘审计问题背后的“隐患”，压实相关部门整改责任，形成常态化、动态化约束。此外要由点及面，推动组织在体制和制度上查漏补缺，完成审计流程闭环，倒逼相关部门和人员履职尽责，促进组织管理水平提升。

3 结语

新时期高校工程管理审计所面临的局面要求审计人员认清形势转变，正确面对当前存在的不足，可以看到部分高校已开始思考工程管理审计如何转型并付诸实践，但步伐较慢且存在不完善之处。只有跳出过往囿于造价核准的思维模式，重归内部审计的本位职能，在制度建设、审计定位、队伍建设、资源整合、技术创新等方面下功夫，切实发挥内部审计监督、评价、咨询的功能，坚持管理导向、风险导向，才能持续推动高校治理水平提升，以良好的基础设施为师生服务，助力我国高等教育事业在新时期持续高质量发展。

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