智能审计嵌入营商环境治理研究

郭枚香 项慧玲

【摘要】基于新一轮信息技术变革背景，从作用机理层面厘清国家审计与营商环境的内在联系，适时引入人工智能技术，借助新一代国家审计的数字化特征以及机器自动化在审计业务中的逐步应用，搭建审计智能化的通用技术框架，以“审”疏通营商环境建设中关于政策、资金、服务和整改方面的痛点、堵点和难点问题，以期推动审计监督职能的发挥，促进营商环境持续优化。

【关键词】国家审计；营商环境；人工智能；持续优化

【中图分类号】F239.44

★ 基金项目：本文受浙江省社科基金项目“高质量审计促进浙江营商环境优化的作用机理与实施路径研究（24NDJC202YB）”的资助。

一、引言

营商环境是企业生存和发展的土壤，良好的营商环境是实现高质量发展的重要保障。坚持有为政府、有效市场同向发力，推动构建一流营商环境。党的二十大报告强调“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”，这为推进营商环境建设提供了新的思路和方向。我国通过深化“放管服”改革、制定《优化营商环境条例》、加快建设全国统一大市场、建设高标准市场体系等，推动建设现代化经济体系，促进经济高质量发展，激发市场主体活力，释放国内市场巨大潜力。2022年发布的《全球营商环境报告》中，中国再度跻身全球前40，连续两年入选全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体，营商环境建设卓有成效。然而相较于国际营商环境水平，我国仍存在政商关系不规范、隐形壁垒、市场非正规竞争普遍存在等问题，建立健全营商环境持续优化机制至关重要。

作为国家治理体系健康运行的一个内生“免疫系统”，国家审计内嵌于国家治理机制的各个方面，凭借其预防、威慑、揭示、纠偏和抵御功能的发挥促进权力规范运行，是落实公共政策的重要手段。为强化审计的监督职能，需要明确审计机关在营商环境审计中的工作着力点，聚焦营商环境政策，财政资金直达基层、落地见效，政府权力有效运行和整改落实等路径以推进营商环境持续优化。

然而进入大数据时代，审计实务复杂性增强、审计风险提高以及审计难度增大，传统的审计方式已经不能满足营商环境审计的需求，如何识别并处理海量、多源、异构的数据成为审计人员必须关注的问题。因此，探讨跨平台、跨系统的智能化技术与审计业务的深度融合，对于进一步完善审计监督职能，助力营商环境持续优化，促进经济高质量发展具有重要的意义。

二、文献综述

（一）审计助力营商环境持续优化

优化营商环境需要调动各方力量，从不同角度协同发力。已有的文献探讨了国家审计促进营商环境优化的实施路径，发现国家审计主要通过提升行政、法制与市场环境来促进区域营商环境优化（王彦东等，2021）[1]。政策跟踪审计作为贯彻落实营商环境的重要抓手，通过点名纠偏的方式，能够显著促进当地企业制度性交易成本的降低，且在财政压力较大和营商环境较差的地方更为显著（郑伟宏等，2021）[2]。关于审计服务国家治理功能发挥方面，国家审计通过揭示与抵御功能的发挥，显著提升了区域营商环境，而预防功能对于营商环境的影响并不显著。且我国省域的国家审计治理及营商环境均存在显著的空间自相关性，本地区的国家审计治理情况对周围地区的营商环境具有正向的空间溢出效应（邢维全，2022）[3]。国家审计通过不同的审计形式服务营商环境优化。资源环境审计能够提升大气污染治理效率，促进环境改善和污染治理（喻开志等，2020；谢柳芳等，2020）[4][5]，对于经济高质量发展具有正向的促进作用（张瑛等，2022）[6]。国家审计的治理功能有助于提升公众政治信任，最终实现善治（陈希晖等，2014）[7]。经济责任审计帮助落实政府问责，建立责任政府，能够有效遏制腐败发生（马志娟，2013）[8]。通过加大国家审计投入，增强审计问责力度，促使腐败治理取得更好的成果（陈丽红等，2016）[9]。

（二）数字技术促进审计目标有效实现

国内关于数字化研究开始较早，但大数据审计领域的研究不多。石爱中和孙俭（2005）[10]初释审计模式，指出无论是账目基础审计、制度基础审计还是风险基础审计，未来的发展模式都是数字化审计。审计人员在审计工作对象发生转变之时，如何更加有效地实现审计目标亟待解决。随着大数据、云计算技术的出现，对审计的发展产生了重要的影响。通过加快建立健全审计法规、建立行业平台和加强研发等措施来强化大数据、云计算技术审计的应用，继而推进持续审计技术和方法的发展（秦荣生，2014）[11]。结合大数据的特点以及目前的数据分析技术与工具，研究探讨了开展电子数据审计的方法，并就目前电子数据审计面临的风险与挑战，给出了相关建议（陈伟和Wally，2016）[12]。基于大数据环境给数据式审计带来的影响，要求审计人员充分认识并分析审计对象、方法和程序的变化，借助大数据技术更快地提升审计能力，服务国家治理（郑伟等，2016）[13]。随着第四次产业技术变革带来的智能化技术不断兴起，对审计场景也产生了深刻的影响。基于目前数据审计的不足，张庆龙等（2020）[14]论述了未来智能审计的优势，审计智能化系统框架的设计以及智能审计在审计流程中的应用问题。科技时代下的“审计智能+”建设，需要借助人工智能、5G和区块链等新兴技术的整合，完成智能审计升级（毕秀玲和陈帅， 2019）[15]。

国外相关文献研究主要集中在数字化技术对于具体审计领域、审计主体和不同行业的影响上，而关于数字化审计的研究较少。通过研究数字化对审计业务的影响以及审计治理机制的作用，论证了数字技术对审计事务所五个关键层面的影响，尤其是对审计作为治理机制的影响，数字化将提高审计相关性和审计质量，新的审计形象随之出现使得审计内部的创新文化成为可能（Manita等，2020）[16]。在数字化的影响下，开展国家审计的程序已经发生变化，人工智能技术将成为国家审计系统发展的可能场景之一，提出了在数字技术条件下发展国家审计制度的机制以及发展国家审计系统的建议（Korol等，2022）[17]。

综上，较多文献探讨了国家审计促进营商环境优化的作用机理及实施路径，为本文的研究提供了丰富的文献基础。然而，随着数字化、智能化技术在审计领域的逐步应用，虽有学者尝试提出有关智能审计的概念以及搭建人工智能审计框架，但鲜有文献将人工智能技术嵌入营商环境审计之中。本文尝试将国家审计、营商环境和人工智能技术置于同一研究框架，探讨国家审计与智能化技术的深度融合，旨在进一步发挥审计监督职能，促进营商环境持续优化。

三、高质量审计促进营商环境优化的作用机理

营商环境优化作为政府职能转型中的重要一环，其核心在于处理政府与市场的关系。随着经济高速发展，国家治理逐步从“人治”转向更为规范的“法治”，以提升政府服务水平和服务效率（张雷云，王红兰，2023）[18]。在营商环境优化过程中，要发挥国家治理体系的功能，制约政府职能转变不到位和过多干预的情况，强化对政府职能运行的监督和政府部门的公信力。

国家审计在本质上是一种保障和促进公共受托经济责任有效履行的经济控制机制，用以监控国家经济活动的合法合规性，在经济活动中发挥着预防、威慑、揭示、纠偏及抵御的功能，全过程、全方位、全链条地监测国家经济活动，收集国家经济不安全信息并加以整理反馈，以保证国家经济的安全。国家审计要重点发挥事前预防威慑，事中揭示纠偏，事后修复完善的重要作用（蔡春等，2009）[19]，重点关注有关营商环境政策落实、财政资金直达基层、政务服务和权力有效运行等方面的贯彻落实情况，通过跟踪审计促使政策真正落地见效。国家审计促进营商环境优化的具体作用机理如图1所示。

一是防范和预警机制。具体聚焦营商环境政策落实、社会公共服务等重大领域的风险隐患预判预警，以公开发布的方式对危害国家经济安全的相关活动进行预警。二是约束和威慑机制。凭借国家审计内生的威慑作用及独立性优势，对营商环境优化进程中的各种利益寻租、徇私枉法、懈怠不作为思想进行约束和震慑。三是揭示和透视机制。及时揭示公共管理服务部门在营商环境优化工作中存在的组织协调不力等问题并透视前因后果，着重从体制机制和政策层面探究问题根源。四是纠正和修复机制。国家审计利用法律赋予的权力，对存在风险、可能危害国家经济安全的行为及时制止并进行纠正。发现经济制度设计、经济政策制定中的缺陷，促进修复漏洞和提升薄弱环节。五是抵御和进化机制。通过处理处罚、提出建议、督促整改等方式，促进健全制度、规范机制、完善体制，从而抵御经济环境领域的各种“病害”，为打造一流营商环境提供制度保障。

四、人工智能审计促进营商环境优化的实施路径

伴随着新一代信息技术革命的加速推进，数字化、智能化深入发展。数字化作为智能化的基础，更强调信息本身的形式；而智能化更注重复杂信息的处理，更多的是解决感知、记忆、思考、判断等。要注意两者之间的区分，凡是需要在人工预设的规则下才能触发的自动化都只能称之为数字化，例如大数据的计算、分析和运用，可以帮助审计人员及其实施团队更快、更为精准地完成决策分析。而智能化审计却能够凭借机器实现算法，提供算法推荐下最优的决策选择。独立的行为决策能力是区分数字化与智能化的重要特征。作为新一代审计系统，智能化审计能够帮助审计机关更为有效地实现审计目标，发挥信息化的更多价值。

结合对数字化、智能化概念的理解，以及参考张庆龙等（2020）和蒋楠（2022）[20]关于人工智能审计系统的构建，本文系统性地设计出审计智能化技术的应用框架。人工智能技术凭借其较强的数据处理能力、人机交互技术和学习拓展能力，延伸了人类关于审计决策的认知能力。毕秀玲和陈帅（2019）提出审计人员可以利用先进的网络通信和计算机技术，将人工智能应用于审计实务之中。本系统框架分为四个层次，基于数据源这一基本层级，利用计算机视觉、自然语言处理和机器学习等新一代数字技术，将智能审计系统的价值创造过程应用于营商环境的各个方面，具体营商环境智能审计应用框架见图2。

（一）基础层——审计信息收集

海量的数据信息是审计线索的重要来源，大数据审计迫切要求审计人员改变思想观念，树立挖掘大数据和分析有效数据的思维，提升审计效率和效果，更好地发挥审计监督效能。近年来，审计机关开展了市场主体科技创新发展政策落实审计、减税降费审计、民营经济高质量发展扶持政策专项审计和跟踪投资项目审批改革审计等，着重优化营商环境政策落实跟踪审计。审计机关开展审计时，需要事先梳理营商环境相关法规政策，把握营商环境管理制度的整体建设情况，对现行优化营商环境的具体措施进行归纳整理，采取随机走访、问卷调查、座谈等方式搜集反映强烈的问题。随着信息管理公开透明程序的不断深入，网站上的各种通知、公示、成果展示、情况通报等都可以作为审计证据，审计人员要充分利用相关政府部门、服务平台的官方信息以及被审计单位的财务数据，财务数据体现经济活动的痕迹，与业务信息密切相关。在海量数据中梳理出审计脉络进行抽样，是审计工作的基本方法之一。资金作为流动性最强的资产，最容易出现违纪问题。开展财政资金审计时，要切实把握资金的流向和到达基层的实效性和精准性。

数据层作为智能审计系统的基础层级，主要包含了针对企业内外部、多类型的审计数据收集的机制和方法，为技术层提供了基本的数据来源。其中，非结构化数据主要为图像、音频和视频，包含各类业务收支形成的票据、凭证、各部门往来填报的单据附件等材料扫描后形成的影像，审计访谈、审计调查过程中的录音和视频等资料；半结构化数据主要表现为审计报告、审计公告等数据的收集；结构化数据主要为产品信息、客户信息和部门信息在内的基础数据、包含订购合同和各类单据的业务数据、由凭证、账簿和报表等组成的财务数据和涵盖会议纪要、审计底稿和记录资料的管理数据等。通过不断整合各类审计信息，借助智能审计信息共享平台，实现审计资源充分共享，统一调度，及时更新，提升审计效率和效能。

（二）技术层——审计问题识别分析

技术层是系统的核心模块，运用RPA、计算机视觉、自然语言处理和机器学习等技术开展数据的挖掘分析，有助于突破审计财务和业务等结构化数据的关联分析限制，智能化技术深入业务流程，提升了审计发现、判断和分析问题的能力（崔竹，2022）[21]。充分发挥人工智能的技术支撑作用，进一步完善审计的体制机制与方式方法，更大限度地提升我国营商环境的竞争力，为我国经济高质量发展“保驾护航”。

审计作为一种劳动密集型工作，因其成熟、稳定、高重复性的任务以及高标准化的流程，并不需要过多的人工干预，因此审计工作自动化成为一种理想的选择。RPA技术作为一种新的软件实体，能根据预先设定的程序和规划，模拟人类与计算机系统的交互过程，自动执行大批量、重复性的任务，例如单据录入处理、报表生成等，并遵循简单的规则来做出决策，从而为审计部门释放更多的人力资源以从事更高价值的工作。在数据“安全可信可访问”的基础上，RPA从各个业务部门、IT部门系统进行数据检索获取审计信息，生成各种报表和分析结果，对于审计流程中出现的可疑、异常和矛盾情况，RPA可以提供快速、准确和可靠的自动化解决方案。审计系统按照预定的时间表自动调度和监控审计任务的执行，生成报告和日志，以便进行跟踪和分析，该项技术可有效解决跟踪审计面临的持续控制监控难以落地的痛点，全链条、全方位、全过程的持续跟踪，及时地提供例外事项和审计报告，提高审计流程的规范性和审计业务处理的准确性、合规性和安全性。审计人员在开展财政资金专项审计时，要依据政策目标对下拨资金是否规范有效使用展开全链条和动态化的持续监控，聚焦财政资金在筹集、分配、下拨和使用环节是否存在滞留和挪用情况，是否到达基层惠企利民，同时量化财政扶持对象脱困和发展程度，促进资金使用提质增效。

计算机视觉技术作为一种模拟人类对视觉信息理解和处理能力的工具，主要负责识别处理审计单据、票据、凭证等图像信息；语音识别能够转写和分析审计访谈录音，自动锁定有价值的信息及特定风险事件；自然语言处理技术在审计实务中的应用，首先是基于对海量非结构文本数据的处理，然后是自动摘要算法拆分文本、提取核心内容，形成包含标题及核心内容的简要审计报告，实现文档归类。国家审计开展经济责任审计和权力清单审计，相较于传统审计中的抽样，利用自然语言处理技术可以系统化、自动化地检索整理审查要点，通过掌握被审计对象涉及到的重大政策、工作职能和重要任务，重点审计投资审批制度、招标流程改革权力运行情况等政策制度问题以监督领导干部有关经济活动的履职情况。同时，利用语言处理模块可以识别出不符合政策规章制度的高风险案例，为审计人员进行初步筛查，使他们可以集中关注高风险案例并进行深入跟踪，实现高效率的审计工作。

涵盖深度学习在内的机器学习是一种人工智能的分支，通过训练算法使计算机能够从中学习并做出决策。机器学习在审计中的两大主要应用是数据清洗和挖掘，可通过算法自动去除重复、缺失和异常的审计信息，提高数据质量。其次是凭借数据挖掘功能，发现数据隐藏的模式和关联原则，筛选出异常事项作为审计重点，并能够基于过往审计发现，开展事中控制，及时发现并解决类似风险。国家审计关注各地推进简政放权、“放管服”改革以及激发企业活力等情况，如是否着力推进涉企审批减环节、减材料、减时限、减费用等措施；是否加强部门衔接，扩大简易注销范围，使市场主体退出更便捷；是否规范落实招商引资优惠政策、金融机构对企信贷扶持政策、产权法律保护政策。依法保护各类市场主体的合法权益，以创新监管的手段，推动企业公平竞争，提升政务服务水平。

更为高级的是知识图谱，通过自动构建关系图谱，摆脱了原始人工输入的繁杂，被应用于挖掘个体之间的复杂网络特征。如对于识别“红顶中介”连带的二次审批问题效果显著。在招标程序中，部分中介不通过公共招标程序而由政府直接指定为长期服务对象，更有中介掌握“二次审批”的“生杀大权”。政府职能转变不明显，过多干预市场经济自由发展，寻租腐败事件较为频繁。智能审计系统可以通过知识图谱搜索被审计对象的社会关系网络，帮助审计人员识别异常社群关系，缩小审查工作范围，更快聚焦审计风险点。例如，单位违规征收应免行政事业单位收费和政府性基金的事件不在少数，通过向企业转嫁财政资金收费，成为利益两头的操控者。审计机关要重点关注企业经营发展过程中急切的减税降费、融资贷款和财政扶持等事项，加强监管政府部门因“乱收费，乱摊派”致使企业经营成本增加，降低企业市场竞争力的行为（韩梅芳等，2023）[22]。

（三）应用层——“人智决策”

应用层是基于人工智能的通用技术与具体的审计业务融合而搭建的层级，是人工智能在审计应用中的直接体现，主要表现为技术层支撑下的审计应用流程升级，实现“人智决策”是最终目标。在应用层，人工智能审计实现了价值创造的三个层次：自动化、智能化和创新化。

基于感知技术的单点应用，审计的全自动化将审计人员从低价值重复的工作中解放出来，自动执行审计业务程序，并且拓宽了审计领域，对所有的审计业务流程和审计项目实行统一的集中管理。然而，自动化并没有从本质上改变原有的业务流程，只是简单作用于某个环节或某一业务领域。围绕营商环境治理中聚焦的问题，在执行审计业务流程中，自动化技术虽然在很大程度上提升了审计效率，但难以精准识别和分析营商环境治理中的痛点、堵点和难点问题。在技术层的支持下，系统开始具备自主分析、决策和推理的能力，深入审计业务流程，自动检测可疑、异常数据，预判矛盾数据，根据被审计对象的类型自主提炼精准适配的审计提纲，并提示审计重点，实现审计模式的创新升级。

此外，智能审计系统能够较好地实现持续跟踪审计，推动被审计对象整改落实。强化落实跟踪审计，聚焦整改落实的价值在于审计结果能够为各级政府部门权力运行规范提供制约和规范意义。智能化技术要做的，不仅是回归到被审计对象事件的前因后果之中，深入分析风险原因并提供系统最优的决策意见，还要注重国家审计的结果导向，利用自身的经济监控机制，落实整改情况，推动问题彻底解决。审计关注市场准入和退出的不合理限制是否取消；招商引资政策、财政扶持政策、企业信贷融资政策等制度是否真正落实到位；政府寻租腐败，致使市场主体不公平竞争的行为是否明令禁止等。随着知识和经验的积累，计算机开始重塑审计业务流程及功能，从而生成系统更为完善的审计业务流程或是新的审计模式，实现技术与业务的深度融合。借助智能技术，能实现审计效率和审计质量上的更优水平。但要注意的是，智能化并不意味着要摆脱审计人员的控制而实现完全的自主审计。

五、研究结论与建议

市场主体是经济发展的根基所在，要坚持市场化导向，聚焦市场主体需求，全力打造一流营商环境，以市场主体之“强”促经济发展之“进”。审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，要立足高质量服务优化营商环境，谋深抓实相关审计工作，推动问题整改落实。大数据、云计算、人工智能等技术在审计信息化中的逐步应用，促进了审计技术与方法的发展，使得审计结果更加精确、审计流程更加高效、审计质量更加可靠，对于进一步提升审计监督职能，助力营商环境持续优化意义重大。基于此，本文融合智能化技术深入探讨了国家审计促进营商环境持续优化的实施路径，通过开展营商环境政策落实跟踪审计、财政资金审计、领导干部经济责任审计等方式，聚焦营商环境政策、资金、服务和整改落实情况，以“审”不断疏通营商环境优化进程中的痛点、堵点和难点问题，更好地发挥国家审计“经济体检”的作用，进一步推动营商环境市场化、法制化、国际化。

为了进一步发挥国家审计促进营商环境持续优化的长效机制，提升审计作为国家治理体系的监督职能，可以从以下几个方面保障落实：一是提高审计机关的政治站位，站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度思考审计工作，从源头上保证审计的政治担当，体现审计的治理功能。二是探索研究型审计，既要及时揭示营商环境优化进程中存在的问题，更要注重分析问题、解决问题。三是加强审计数字化建设，不断深化审计数字化改革，利用财政、国库、民政、社保等数据，积极开展跨层级、跨地域、跨系统、跨部门和跨业务的数据挖掘和分析，不断提升审计人员的能力和素质，进而提升营商环境审计的效率和效果。

主要参考文献：

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责编：梦超