权责失衡背景下基层政府的行为选择逻辑

2024-06-16鲁敏赵国发

湖南行政学院学报 2024年3期

鲁敏赵国发

收稿日期：2024-01-05

基金项目：河北省社会科学基金一般项目“权责配置视角下河北推进乡镇基层政府减负提质增效的体制机制研究”（项目编号：HB22ZZ003）

作者简介：鲁敏，男，湖北黄冈人，华北理工大学管理学院教授、硕士生导师，博士，主要研究方向：中国政府与政治、智慧政府；赵国发，男，河北沧州人，华北理工大学管理学院硕士研究生，主要研究方向：行政管理。

摘要：在当前科层组织制度下，乡镇、街道等基层政府普遍面临权责失衡的现实困境。在实地调研和收集整理访谈资料的基础上，运用扎根理论构建基层政府的行为选择模型。研究发现，基层政府行为选择的方式包括外部引进资源、内部整合资源和规避责任。研究借助案例呈现的形式深度探究基层行为选择的行动逻辑，丰富了权责关系视角下的基层政府行为研究。实现权责失衡背景下基层政府“能”的现实路径包括：展示“晋升锦标赛”中同类政府的核心关注，善用“压力＋晋升”驱动基层政府行为选择；扩展宏观制度与微观个体的资源获取渠道，探索“内整＋外联”汲取资源的组合拳；综合运用考评监督等手段，善用“激励＋监督”具化基层政府行为选择。

关键词：权责失衡；基层政府；政府行为；扎根理论

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009-3605（2024）03-0001-11

一、问题提出与相关研究综述

党的二十大报告中强调要健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，提升社会治理效能[1]。然而，在当前的中国行政体制实践下，基层政府面临着严重的权不当责，权责失衡的体制性弊端在基层实践中被进一步放大[2，3]。基层政府的本质属性是“理性经济人”，它所做出的一切行为选择最终目的都是为了追求自身利益的最大化。那么，基层主体为有效完成上级规定的考核任务会做出什么样的行为选择呢？做出这些行为表现的行动逻辑是什么？本研究试图从经验实践层面，透析基层政府行为选择背后的机制问题。

目前，学术界对于权责失衡背景下基层政府是否能够有效完成行政目标普遍存在两种看法。一种是对基层政府有效落实行政目标持否定态度。归纳起来，一些研究者基于“形式主义论”进行探讨，如倪星等学者发现基层政府会采取形式主义行为策略规避直接责任[4]。一些学者基于“县乡共谋效应论”的角度进行剖析，如学者周雪光提出现行组织制度中决策过程与执行过程分离现象会导致基层政府与上级政府达成共谋行为[5]。另外一种观点则是正面积极的评价。归纳来看，一是部分学者基于基层政府挖掘外部“自致资源”的角度进行研究，如学者陈那波总结出基层政府扩展“自致资源”的三种途径[6]。二是部分研究者从基层政府内部整合“制度性资源”的角度进行探讨，如学者崔晶描绘出基层政府依靠运动式应对实现执行要素的整体优化和重塑[7]。

综上所述，目前学术界对权责失衡背景下基层政府的行为选择研究更多停留在经验层面。本研究试图跳出感性观察和归纳的传统范式，在实地调研收集的资料中发现基层政府的行为选择模式，尝试揭示不同任务情境下基层秩序有效运作的行动逻辑，对构建基层政府行为选择的理论体系具有一定的参考价值。

二、研究设计

（一）研究方法

扎根理论广泛使用深度访谈的方式来收集原始资料，采用归纳的方法对社会现象进行模型建构[8]。针对权责失衡背景下基层政府行为选择机制的研究，此前学术界并没有系统的理论作为参考，扎根理论在实地收集原始资料、解构社会现象间关系以及建构理论等方面有着显著优势，是探究基层政府行为选择机制的有效方法。

（二）样本选取

在扎根理论的实践研究中，理论抽样环节要求所选取的样本必须兼具代表性、权威性、时效性。研究团队依据课题要求选取了T市下属的G镇、Y街道、L镇、K街道作为研究样本。选取以上基层政府作为研究样本的原因有以下三点：其一，代表性。G镇的秸秆燃烧环保问题治理、Y街道的创设文明城市运动模式治理、L镇的制造类企业违法排污问题治理、K街道的疫情网格化管理，皆具有较强的研究基层政府治理行为的代表性；其二，权威性。G镇于2020年获得“全国文明村镇”的荣誉称号，L镇被誉为H省百强乡镇，K街道、Y街道先后于2020年、2022年获得“H省文明单位”的荣誉称号，本研究所选取的研究对象基层治理水平较高，具有较强的权威性。其三，时效性。笔者曾经于2023年9月—10月期间前往G镇、Y街道、L镇、K街道开展实地调研，累计访谈25人次，积累了课题研究所需的大量素材，研究课题具有显著的时效性。

（三）资料收集

研究课题主要针对权责失衡背景下基层政府的行为选择机制，基层政府公职人员是课题组实地走访收集原始资料的调研对象。在2023年9月—10月期间，研究团队陆续对G镇、Y街道、L镇、K街道的基层公职人员进行一对一半结构性访谈，每次访谈时间为40—60分钟，累计访谈25位基层公职人员，其中5位访谈对象具有领导职务，被采访者相关信息如表1所示。

三、基于扎根理论的编码分析

扎根理论的三级编码分析过程包括开放式编码、主轴式编码和选择性编码。针对访谈资料的编号问题主要有两种形式，其一是由访谈对象姓名以及访谈时间构成，如“LZR-20231008”，其中“LZR”代表访谈对象姓名，“20231008”代表访谈时间为2023年10月8日；其二是对调研的文本内容进行逐项编号，由访谈对象、访谈段落、访谈句子三部分构成，如“15-1-4”表示为第15个访谈者第1段落中的第4句话。

（一）开放式编码及初始范畴

开放式编码是指对收集到的原始资料中与主题相关的句子进行概念化处理，从而聚拢成不同类别的范畴[9]。开放式编码包含三个步骤，即贴标签、概念化以及范畴化。研究团队通过对25份访谈资料进梳理，共提炼出312个标签，142个概念，通过删除掉与研究主题无关的概念，合并意思相同的概念后，研究共提炼出86个有效概念，最终进行范畴化后共凝练出34个范畴，部分开放式编码的结果如表2所示。

（二）主轴式编码及主范畴

研究团队在开放式编码的基础上，根据初始范畴之间的语义关系和类别关系，对不同的初始范畴进行比较、归纳、整理和分析，最终整合出17个副范畴，7个主范畴，编码结果如表3所示。

（三）选择性编码及核心范畴

研究团队经过不断探索和比较分析，最终确定“基层政府行为选择模型”作为核心范畴，以此为基础挖掘出一条权责失衡背景下基层政府行为选择行动逻辑的故事线，范畴之间的关系如表4所示。

（四）理论饱和度检验

扎根理论是否达到饱和可以通过分析研究资料得以实现，通过向被调查者解释研究的范畴类属关系，并询问他们的态度和看法，从而检验研究理论是否达到饱和[10]142。研究团队在收集到第20份访谈资料的时候，基层政府行为选择的模型已经生成，为了验证生成的模型是否科学，研究团队继续收集另外5份访谈资料，同时将已生成的模型介绍给调查对象，询问研究成果是否符合基层实际。最终提炼的结果显示，最后5份新的访谈资料没有形成新的概念和范畴，证明研究模型已经通过饱和度检验，故停止收集与分析新的数据。

四、模型构建与案例阐释

基于前文的扎根理论编码过程分析，研究梳理出权责失衡背景下基层政府的三种行为选择模式：外部引进资源、内部整合资源和规避责任。基层政府会依据现实目标任务的行政属性做出能够有效完成上级政府行政考核的行为选择。研究进而构建出基层政府的行为选择模型（参见图1），深刻揭示出基层政府做出行为选择模式的行动逻辑。

（一）权责失衡背景下基层政府行为选择的表现形式

1.外部引进资源：制度性资源不足情境下的无奈选择

随着中国现有行政制度的规范，基层政府中本身所拥有的制度性资源缺乏可以匹配考核任务的灵活性。因此，为了有效回应上级权威主体的治理要求，对冲上级政策与现实执行效果的适配张力，基层政府在制度性资源不足情境下会做出外部引进资源的无奈选择，具体操作方式包括结对社会组织、争取领导扶持、联合同级政府。

基层政府会依据上级目标要求动态调整对社会组织角色与功能的认知，“我们街道在‘创文时期会去发动一些退休居民、党员、学生志愿者来参与完成相关任务”（LZR-20231008）。在中国宏观行政体制下，基层政府和上级政府共享“目标责任制”这一制度逻辑，“每次‘街道创文考评都是突击检查，但在我们街道下来挂职的副书记一般都能提前收到他老上司的消息”（WZY-20231007）。不同基层政府部门之间在特定的集体理性水平和联合执行压力的影响下会采取联合行动的执行策略，“针对河流污染治理问题，我们街道与邻近街道相关部门成立共同领导小组，双方形成联动”（WXT-20231008）。

2.内部整合资源：自致资源缺乏情境下的求生之道

为了有效避免基层执行过程中的“碎片化”和横向部门自我中心主义所带来的体制摩擦，基层政府在自致资源缺乏情境下探索内部整合行政资源的求生之道，通过内部条块主体的协商和程序化的运作减少行为执行过程中的耗散成本，具体方式包括整合调动行政资源、短期运动模式治理、优化内部领导方式。

隶属于同一基层政府的不同部门会对于同一监管对象采取联合式行政执法行为，“我们镇环境保护办公室、自然资源办公室联合执法，加强对村镇焚烧秸秆行为的巡查”（YDD-20230925）。权责失衡使得基层政府采取短期运动模式治理来完成行政考核，“秸秆燃烧的整治情况与我们科室人员的绩效考核挂钩，有时候我们部门会优先整治农村秸秆燃烧”（HFJ-20230925）。基层政府在应对紧急事件中会寻求建立集中统一的领导体系来应对考核难关，“我们镇建立了党政统一领导的管理制度，集中资源整治环保问题”（DLQ-20231023）。

3.规避责任：内外资源稀缺情境下的减负回应

政治催化使得产生于上级政府的宏观政策层层下压到基层，刚性的政策要求与内外资源的稀缺矛盾迫使基层政府做出靶向式减负回应，在不同主体张力空间中寻找动态平衡，实现政策行动指向与目标的调适融合。因此，基层主体依据现实情境做出多维具化的规避责任方式，包括投机式规避责任、共谋式规避责任、向下式规避责任。

基层政府在权责失衡的困境中会隐匿现实治理情况，“在整治违法排污企业的过程中我们乡镇还是保留了一些轻度排污企业，在给上边的整治报告情况是关停了所有违法排污企业”（ZYW-20231022）。研究团队在调研期间发现基层政府间有相互配合应对考核的现象，“县里面给各个镇分派的环保治理任务太重，有时候迫不得已兄弟镇之间会分工合作共同完成环境治理报告”（NYC-20231023）。向下式规避责任普遍存在于科层体制下，L镇在承接到行政任务后将责任下放给村干部，“县里面要搞环保治理，镇里面接到任务后决定树立典型模范村，选中了X村作为试点村”（WZR-20231022）。

（二）案例选择与行动分析：基于四个案例的现实解释

对于基层政府而言，最为紧迫的是高效高质地完成上级政府的行政目标，获得上级的奖励而免于问责。因此，基层政府会根据行政目标的属性进行有效区分，从而实施不同的行为选择，最终达到让上级政府与自身满意的行政执行效果。

1.常规性任务目标情境下的“内部整合”

常规性考察任务意指对某地区经济发展水平有明文要求的非重点性任务，比如提供基本公共服务、保护生态环境等，这些任务已经形成周期性规律，执政官员只需仿照以往的工作经验按部就班地执行。在中国宏观的政治体制下，基层政府执行上级政策所能获取的行政资源呈现均等化的特征。因此，为了获得比较大的竞争优势，基层政府会因时制宜地整合内部固有的行政资源，从而促进行政目标有效达成。

G镇政府在应对常态化秸秆燃烧治理情境中，内部整合制度性行政资源（参见图2）。G镇政府积极发挥自身的主观能动性调动全镇各部门整体推进政策的落实，超越碎片化的微观工作环境，通过对制度空间的充分利用谋求硬性政策目标的软着陆。同时，隶属于G镇的环境保护部门、自然资源部门组成综合行政执法专项小组，联合执法巡查整治秸秆燃烧行为。最后，G镇政府构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管”的秸秆燃烧治理体系，在乡镇党委的统一领导下，提高全镇的秸秆燃烧治理能力，取得良好的行政治理成效。

2.紧迫性任务目标情境下的“内整外联”

紧迫性考察任务主要指上级政府往往以“强制命令”的运动形式下达，如“创设文明城市百日攻坚战”，此类任务时限较短，任务完成情况缓冲空间小，运动式治理色彩浓厚。压力型体制是传统动员体制在市场化与现代化背景下的变形[11]，构成了基层政府行为选择的关键驱动。在外部压力下，当某个行政命题被上级政府高度关注并多次提出时，必然会触动基层政府的敏感神经。为此基层政府会动态调整自身的行为方式以及组织结构，以达到执行效果的帕累托最优。

在T市统一发动的文明城市创建运动中，Y街道灵活运用属地管理事务的弹性运作空间，内外整合资源应对创文行政考核任务（参见图3）。在内部资源的整合方面，Y街道采取运动式治理方式助推文明城市建设，优先处理创文专项行动；整合调动街道内部行政资源，成立创文专项小组。在外部资源的引进方面，Y街道大量调动辖区内退休居民参与到创文专项行动的任务中，触发街道内的挂职干部与直属上司的政缘关系提前获知考核信息，同时巧借上级政府的督导监察扩大行政动员范围，将治理的责任划分扩充到与邻近街道的协同治理，治理成效显著。

3.长远性任务目标情境下的“内整＋避责”

长远性考察任务一般指上级领导反复强调重视的任务，如打造生态文明宜居城市。长远性任务行政执行周期较长，是上级政府站在宏观视角下的谋篇布局。

相关研究表明，“十字型博弈”模型对揭示基层政府纵向上下级以及横向同级政府间的行为博弈具有典型的说服力[12]。理想状态下博弈双方应该是两个相互独立的个体，但在现实情境下两个自然状态的博弈个体就像物理学中的真空状态是不复存在的。正如吉登斯所说：“在社会研究中，结构使得社会中的个体束缚到一起，使得千差万别的时空向度上存在系统性的呈现形式[13]。

针对企业违法向河流排污的现实问题，L镇政府充分发挥自身在十字博弈模型中的执行自主性，通过内部整合与责任规避的组合单元整治企业违法排污（参见图4）。在内部整合制度性资源方面，L镇采用运动式治理方式整治企业违法排污，派专门负责人前往调研，明确污染程度和面积，惩治违规排污的制造企业。在实际博弈中，L镇政府采取了规避责任的行为选择，一是选择性提供治理信息给上级政府；二是联合周边乡镇政府共同应对环保考核；三是将部分考核压力向下传导到村级组织。基于内部整合资源和规避责任的行为组合单元，L镇政府有效克服权责失衡的藩篱和窠臼，取得了多种行为组合有效协同的治理成效。

4.风险性任务目标情境下的“内整外联＋避责”

风险性考核任务一般指复杂情境下的棘手任务，如新冠疫情防控。风险性任务治理效果的好坏极易产生政策接受者的不满情绪，基层官员面临着上级政府任务目标情境和辖区群众社会情境下的双重挤压，极其考验基层干部行为执行的“艺术”。

在中国现行的政治体制下，中央政府将宏观策略分解成绩效指标下放到地方政府，同时辅之以严格的绩效考核晋升制度，构成驱动基层政府官员落实政策绩效指标的强大动力[14]。在强大的晋升动力驱动下，基层政府官员广泛汲取外部社会资源，内部整合制度资源，打通组织内外资源交换机制，伴随以必要的责任规避，寻求跨越级别台阶的晋升之路。

K街道在新冠疫情防控中，积极借助行为组合单元谋求良好的政绩（参见图5）。在外部资源的引入方面，K街道借助网格化管理体系吸纳小区住户参与协同治理，建立了“街道—社区—住宅小区—楼栋—楼门”五级网格管理体系。在内部制度性资源的整合方面，K街道发动全体工作人员执行疫情管控行动方案。同时K街道提交给上级政府的信息存在一定的选择性，上级政府在检查的过程中则默认“留痕式”证明。K街道巧妙组合三种行为选择的动态单元，充分利用政策执行的制度空间和社会机遇，使得疫情风险管控任务能够顺利完成。

五、结论与进一步的探讨

在中国现行体制运行之下，广大基层政府面临着权责失衡的现实困境，用于基层主体政策执行的行政资源与上级政府目标要求的行政责任背离现象严重。研究立足于T市四个典型基层政府中公职人员的深度访谈，借助扎根理论构建出基层政府行为选择的理论模型。同时，提出基层政府有效执行上级政策目标、消解基层权责不符缺位困境的可行性建议。

首先，展示“晋升锦标赛”中同类政府的核心关注，善用“压力＋晋升”驱动基层政府行为选择。在权力集中的大背景下，自上而下的“压力型体制”不断刺激着基层政府的敏感神经，而“晋升锦标赛”作为一种强激励方式，逐渐演化为强化基层政府行为选择的重要驱动。上级政府需实现基层政权压力与竞争的动态平衡，在自上而下纵向压力的驱动下保持基层政府的竞争活力，倒逼基层官员探索增强政绩的方法。

其次，扩展宏观制度与微观个体的资源获取渠道，探索“内整＋外联”汲取资源的组合拳。基层政府应善于统筹内部制度性资源和外部引进的自致资源，打通体制内外资源的交换机制，依据现实情景选择多种行为选择的组合单元，助推基层政府克服资源无法匹配任务的治理矛盾，提高基层治理成效。

最后，综合运用考评监督等手段，善用“激励＋监督”具化基层政府行为选择。现有行政考核体制下，基层政府存在规避责任的行为选择，严重削弱了基层人员履职的热情和干劲。未来应充分发挥考核监督的正向激励作用，明确考核目的和依据，把基层公职人员行政考核结果与自身的奖惩、晋升相结合，促进考评的制度化与规范化。

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