政府数字化转型的动力机制与策略选择

王张华 石纯

收稿日期：2024-02-25

基金项目：国家社会科学基金项目“数字治理视域下政府与平台型企业合作模式选择及其风险管控研究”（项目编号：22CZZ037）；国家社会科学基金重大项目“数字技术赋能公共服务高质量发展研究”（项目编号：21&ZD125）

作者简介：王张华，男，湖南株洲人，湘潭大学公共管理学院讲师、硕士生导师，管理学博士，主要研究方向：数字治理；石纯，女，安徽安庆人，湘潭大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：数字治理。

摘要：政府数字化转型是数字化时代政府治理变革的现实要求。政府数字化转型受到社会环境变迁、制度环境优化、激励约束的制度要素以及行动主体协同等多重因素影响。从内在的逻辑来看，社会环境的变迁是政府数字化转型的“触发因素”；制度环境的结构性优化是政府数字化转型的“催发因素”，并通过控制成本收益、数据和合法性等制度要素“驱动”政府数字化转型；多元主体参与则构成了政府数字化转型的“行动逻辑”。在此基础上，可以从文化、技术、制度和主体四个方面共同发力，加快推进政府数字化转型。

关键词：政府；数字化转型；动力机制；行动策略

中图分类号：C93   文献标识码：A   文章编号：1009-3605（2024）03-0012-12

一、问题的提出

近年来，人工智能、大数据、区块链等新兴数字技术的兴起，深刻影响人类社会经济生活，并逐渐渗透到国家治理的方方面面。以数据驱动和数字化治理为核心特征的政府数字化转型，成为近年来全球政府治理改革的核心议题。数字技术变革与创新驱动正在加速全球数字化转型，推进政府数字化转型是现代国家实现政府治理现代化、提升经济发展水平和增强公民参与度以及社会创新力的共同战略选择。

随着世界各国政府数字化转型战略的深入实施，国内学者开始对此展开广泛的研究和讨论。从对现有文献的梳理来看，部分研究集中在对域外经验的梳理总结和国内实践镜鉴之上。随着国内数字中国、数字社会和数字政府等顶层战略设计的逐渐清晰，学者们的研究开始注重对国内政府数字化转型的理论阐释和现实对照，对“政府数字化转型”的理论内涵和实践意蕴有了更为清晰的认识，比较有代表性的观点是将政府数字化转型视作为数字技术应用的动态性过程，即通过改善政府组织内部运作和推动治理范式变革以实现为公众和社会创造更大公共价值的整体性目标。[1]与此同时，学者们对于政府数字化转型的实践机制和具体路径也进行了充分探索。[2]随着国内政府数字化转型实践向纵深推进，诸多复合因素的约束性也开始显现，影响着政府数字化转型的深入。总体来看，可以从组织运行和社会环境两个方面对现有研究加以梳理。

从政府组织运行的角度看，体制机制的制约仍然比较突出。正如简·芳汀指出的那样，未来政府发展真正的挑战不在于构建未来政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧和政治性分歧。[3]组织及其政治规制系统等非技术因素对数字化转型有着深刻的影响。在具体实践过程中也受到制度环境的影响[4]，例如受属地管理体制的影响，导致部门之间和层级之间的系统衔接不畅，严重阻碍了跨区域、跨部门和跨层级之间的协同和联动[5]。与此同时，数据的共享应用也面临着相似的困境，数据驱动是政府数字化转型的核心特征[2]，数据共享则是实现数据驱动的前提性条件。然而问题在于部门间的数据共享仍然受制于现有的数据管理体制[6]和根深蒂固的部门本位主义与部门利益[7]。从知识和信息的视角来看，不同知识水平带来的动力效果存在显著差异，影响或决定着政府信息能力水平；[8]而环境类信息、主体类信息和治理功能类信息对政府数字化转型也十分关键[9]。从社会环境的角度来看，社会发展因素依旧影响着政府数字化转型。社会面的数字鸿沟进一步加剧，不同群体间在获取信息和数字技术运用能力方面存在巨大差距[10]。

梳理现有研究不难发现，政府数字化转型既受到传统“体制惯性”的影响，又受制于整体社会发展环境，正如梅格尔（Mergel）指出，政府数字化转型需要分析内部原因和外部驱动因素[11]。但总体来看，对于政府数字化转型的影响因素分析仍然处于简单罗列和静态描述的阶段，对具体因素之间相互影响的机制和复杂的互动结构没有应有的理论讨论。由于政府数字化转型的生动实践离不开政府的创新性行动，因此，本文将研究视角聚焦于“政府”这一具体对象，尝试揭示政府数字化转型是如何发生的？哪些因素影响了政府数字化转型的进程？

二、政府数字化转型的动力机制：基于“环境—制度—行为”的分析框架

本文将政府数字化转型视为受到外部环境、具体制度及其要素与主体行为之间交互影响的系统性工程，强调政府数字化转型深嵌于外部环境之中，并尝试构建一个涵括“环境—制度—行为”三维层次的分析框架，从而整体性地阐述政府数字化转型的动力要素以及要素之间的因果发生机制链，如图1所示。

社会环境和制度环境共同构成了政府数字化转型的宏观背景和动力因素。具体来说，科技、经济和文化等社会环境的变迁是政府数字化转型的“触发机制”；制度环境的结构性优化是政府数字化转型的“催发机制”；通过控制成本收益、数据和合法性等制度要素“驱动”政府数字化转型；对行为主体的激励和约束是政府数字化转型的“行动逻辑”。社会环境变迁、制度环境更新和行为体之间的复杂互动共同构成了政府数字化转型的动力链条。

（一）触发机制：经济社会环境变迁

社会环境的变迁激发了政府改变传统治理理念和组织结构的动力，推动了政府数字化转型的发生。社会环境是指能够对政府数字化转型发生实际影响或潜在影响的一切现象，主要包括经济环境、科技环境、文化环境等，它们共同构成了政府数字化转型的“触发机制”。

经济发展是政府数字化转型的根本动因，经济水平的变化在一定程度上影响作为上层建筑的政府治理模式的变革。当前，随着以大数据、人工智能、区块链等数字技术创新和应用为代表的数字经济形态的发展，数字经济已经开始成为当下社会最为活跃的经济形态。根据中国信息通讯研究院最新发布的《全球数字经济白皮书（2023）》，我国数字经济规模位居世界第二，总体产值规模达到7.5万亿美元。数字经济的快速发展正在引发社会层面全方位、深层次的变革。一方面，数字经济快速发展催生了一系列新的社会需求，企业、社会组织、公众等社会主体都对公共治理有了更高期待和更多诉求。例如，超大型科技平台企业（腾讯、百度和阿里巴巴等）正在深度参与社会治理和公共服务等领域；另一方面，数字经济的快速发展引发了数字社会更为复杂多样的现实问题，对政府的治理理念、工具和方式都提出了更高要求，加快数字化转型被政府视为一种解决社会问题，并满足各社会主体经济利益的有效途径。

技术革命是政府数字化转型的现实动因。新技术革命使得政府治理面临着更多被数字表征的问题，政府治理环境演变为一种物理空间与数字空间交叠的复合构造，进而推动政府治理模式变革。随着计算能力的大幅提升和计算成本的大幅下降，以大数据和人工智能为代表的数字技术得到了快速发展，速度和广度远远超越了过去任何一个时期，新技术手段的应用潜力也远超旧技术，正在开启一个数字化的崭新时代。数字技术的发展已经形成了一个相互依赖和相互作用的数字技术生态系统，该生态系统包括物联网、新无线网络5G、云计算、大数据分析等七大要素，成为经济和社会变革的重要推动力量[1]。数字技术经常被视为催化剂，以塑造新形式的组织功能，并通过整合公共机构之间的各种功能，帮助政府提高公共部门在数字时代的合法性。[12]从横向上来看，数字技术的应用改善了各部门之间信息的共享和业务的联通，有效破除了部门之间的“信息藩篱”。从纵向上来看，技术的嵌入加速了政府的“扁平化”转型，冲击了传统科层运转的信息机制。政府可借助外部技术环境来推动组织结构变革以促进治理效能的提升，而政府内部数据整合、共享和开放，有效改善了信息传递的方式，畅通了信息交流渠道，提升了信息运行速度，也让政府治理更加高效和有效。[13]

文化变迁是政府数字化转型的深层诱因。政府数字化转型不仅深嵌于经济环境和科技环境之中，也受到社会文化的潜在影响，不可避免要和社会文化发生交互作用。可从宏观的社会文化与微观的行政文化两个层面来理解这种交互作用。一方面，外部社会文化通过将新的价值观、理念、行为准则传递给行为主体，推动行为主体的理念发生改变，从而促使行为主体积极主动地推动政府数字化转型。这种外部社会文化形态是一种数字文化，是数字技术在社会层面深度应用过程中所形成的文化新内容[14]，在数字化转型中发挥着重要作用。另一方面，微观的行政文化也对政府能否充分利用数字技术来加速自身变革有着重要的影响。[15]具体来看，数字行政文化是推动政府数字化转型的内在诱因，能够有效地对行为主体意识中的观念部分进行革新、替换。但是传统行政文化与强调技术、创新、效率的数字行政文化理念在许多方面相悖，只有政府及其组织成员主动革新观念，才会衍生出根据社会现实要求去变革治理模式的追求。

（二）催发机制：制度环境结构性优化

制度环境是一系列规则体系的集合，由行动主体外部的政治、社会和法律等基础规则组成，可以规范和引导行动主体的行为[16]。当外部制度营造了一个“数字化转型”的场域特征时，行动主体更易凭借“数字化”的行动话语获得更多的资源和注意力。具体来说，制度环境可划分为政治制度环境与社会制度环境，政治制度环境包括政策性维度和法律性维度，社会制度环境则包括结构性社会资本和认知性社会资本。[17]

就政治制度环境而言，一方面，国家政策层面的高位推动加速了政府数字化转型的顶层设计。十八大以来，数字化发展逐渐成为中国共产党治国理政的重要战略抓手。通过回顾党和国家的重要文献不难发现，自党的十九大报告提出建设“网络强国、数字中国和智慧社会”，到党的十九届四中全会首次提出“数字政府建设”，再到2022年6月国务院印发《关于加强数字政府建设的指导意见》，加快数字政府建设、推动政府数字化转型已经成为党和国家的战略性工程。此外，从全国各省级政府公开发布的文件来看，绝大多数省级政府已经颁布了区域性的数字政府建设规划和方案。总体而言，从中央到地方都在积极推进政府的数字化转型。另一方面，法律体系不断完善为政府数字化转型夯实了法治基础。法律的作用之一在于降低市场化制度的交易成本和鼓励开放规则体系的构建。以互联网平台企业参与数字政府建设为例，由于“数字政府”是一个崭新的领域，与现有法规所适用和针对的情境有所差异，也就需要适时进行法规设计与更新，以明确互联网企业参与的范围、评估方法、合同性质、争议处理的途径以及完善私营机构的招标方法。[18]例如，河南省完善了《政府采购法实施条例》和《政府采购货物和服务招标调表管理办法》，构建了政府采购规则体系，积极解决政府“数字化”采购过程中合法合规问题，确保“数字化”采购事业健康发展。此外，由于数字政府建设过程中存在数据安全风险，国家层面也在不断完善与数据安全相关的法律体系。目前，随着“五法一典”（《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国个人信息密码法》《中华人民共和国民法典》）的出台，数据安全的法制建设不断推进，对维护公共数据安全和化解个人信息泄露风险具有重要的积极意义。

就社会制度环境而言，由于社会制度结构所包含的内容太宽泛，致使这一概念存在“模糊性”的问题，本文参考学界采用社会资本代替社会制度结构的做法进行分析[17]，认为社会制度结构包括结构性社会资本和认知性社会资本。结构性社会资本与一系列社会组织、社会网络以及非正式制度有关，会直接或间接对政府数字化转型产生影响。在第四次科技革命的影响下，大数据、人工智能和区块链等数字技术的深度应用正在重塑政府与市场、政府与公民间关系及其互动方式。[19]通过数字治理的实践场景可以观察到，科技平台企业与政府围绕城市大脑开发、智慧政务以及数字服务供给等正在展开深度的合作与互动，政府数字化转型开始从单一的技术治理走向复合的数字治理生态的理论构造阶段。[20]多元主体合作网络成为数字时代政府数字化转型的典型特征，政府、科技企业、科技社群、社会组织/专业组织等已经成为推动政府数字化转型的重要力量。在社会主体参与水平较高的条件下，利用规则和社会网络实现有效沟通和资源互补，可以降低公共组织数字化过程的制度成本、信息成本和技术成本。认知性社会资本是指在一系列主观上共享的价值观念与情感，如信任和认同。[21]信任和认同往往建立在多元主体对政府的合理期待以及政府积极回应这种期待的基础之上。社会主体之间的信任在政府数字化转型过程中发挥至关重要的作用，可以降低交易成本并充当合作伙伴关系以及内部运作的润滑剂，使得公众、社会组织、企业等能够更加积极坚定地参与政府数字化转型，有助于消解新一轮制度创新的潜在障碍。

（三）驱动机制：制度安排激励与约束

政府数字化转型的制度安排主要指政府在运用数字技术进行体制机制创新过程中所设置的一系列正式制度结构，目的是通过引导、约束利益相关者的行为以驱动技术创新来实现政府数字化治理，主要从成本和收益、数据资源共享、合法性三个方面发挥激励约束作用。

第一，成本收益影响政府数字化转型效能。一方面，利益共享会激发社会主体参与政府数字化转型的积极性。数字化转型不是政府的“独角戏”，数字化转型内含的技术驱动属性需要政府积极主动地寻求与平台型科技公司及其他社会主体间的合作[22]。利益是驱动主体行为的关键因素，只要确保社会主体能够充分享受到政府数字化转型的红利，就能充分吸引互联网平台企业、普通公众和专家学者等主体参与其中。具体来看，互联网平台企业积极参与数字政府建设可让其在数字化市场中获取有利地位，拓展市场份额与利润空间；对于普通公众来说，参与政府数字化转型最直接的影响是公共服务的可获得性[23]。另一方面，制度性交易成本会约束社会主体参与政府数字化转型。制度性交易成本是指企业和个体因为遵循政府制定的各种制度、规章、政策而需要付出的显性交易成本和隐性交易成本[24]。较高的显性交易成本会增加企业的管理和运营投入成本，阻碍企业的自我创新和发展。而各种繁文缛节、人情文化、潜规则以及官僚主义传统等隐性交易成本的存在，会增加政府数字化创新的总体成本，提高社会主体参与数字化转型的潜在门槛。为此，政府往往通过减税降费、政策倾斜、简化审批流程等方式降低制度性交易成本，激励多元主体积极参与数字政府建设，提升政府数字化转型效能。

第二，数据资源共享加速政府数字化转型进程。政府数字化转型是一个长期的、持续迭代过程，离不开数据的交换、融合和共享，高质量的数据流通是政府数字化转型的“加速器”。通常来看，公共服务数字化供给能力是衡量政府数字化转型的重要指标，而高质量的数据共享和输入则有助于实现公共服务的精准化供给，提升公共服务数字化供给效能，如依托巨量的数据支撑可以开发出公共服务智能推送系统，精准识别公众服务需求。区域间数据资源的存量差异同样影响数字化转型进程和效率，加强数据资源的共享流通不仅有助于打破部门、层级、区域之间的“数据壁垒”，还能在一定程度上消解数据要素区域流通的非均衡性问题，推动区域间数字化共同发展。此外，公共部门与私营部门之间的数据资源共享也是加速技术创新应用、提升政府数字化转型速度的关键。囿于技术能力短板，政府部门难以对所掌握的巨量数据进行深度开发利用，向大数据企业适度开放数据资源可以有效提高公共数据开发利用水平，为开发创新适用于数字化转型的数字产品和数字服务提供有利条件。值得注意的是，政府数据共享的改革诉求经常受到主观意愿不强与相关制度滞后双重制约[5]，需要进一步破除这些制约因素，提高政府部门与数据企业之间开放共享数据的积极性。

第三，合法性机制是政府数字化转型的支撑。合法性获取是任何政治系统都不可回避的共性问题，是决定数字化转型运行发展与稳定的基础和前提。政府数字化转型是政府系统的一种自我革新，离不开合法性的不断输入和强化。政府数字化转型的合法性是被社会公众广泛认同和接受的制度通道，只有获得社会公众的普遍信赖和支持，政府数字化转型才能获得源源不断的内在动力。因此，不断完善数字化转型的合法性输入机制，是推进政府数字化转型的重要支撑，具体包含认知性和规范性两个方面。一方面，政府主体和社会公众都要不断深化对数字化转型的认知和理解。政府作为推进数字化转型的实操者，必须深刻科学认识到“数字化”的内核与本质，数字化转型绝不是“新瓶装旧酒”，而是整体性和系统性的变革。同时，“数字化”不是冷冰冰的数据化和机器化，而是能够知冷暖、有温度并且能实实在在服务公共利益的“智慧化”，社会公众的评价是衡量数字化转型成败的首要标准。另一方面，数字化转型必须在既定的范围内行动，在合理的规范体系下展开。要注意将数字化转型的系统设计转换为具有层次性、清晰性和系统性的制度体系和法律规范，确保政府数字化转型不会异变为强化资本与技术权力的帮手，而是成为保护公共利益、实现公平正义的“助推器”。

（四）行动机制：关键主体的行动策略

第一，政府与政府官员：行动的主导者与协调者。一方面，中央政府高位推动是政府数字化转型的根本保证。中央政府不仅是数字化转型的顶层设计者和领导者，还在数字化转型过程中扮演着把舵定向、调配资源和组织协调等重要角色。政府数字化转型是一场全方位、系统化的改革工程，涉及政治、经济、文化、社会等各个领域的转型升级，需要在顶层战略设计、制度机制与法律法规等层面进行系统统筹，只有中央政府的高位推动才能确保数字化转型的真正落地和系统执行。数字化转型以技术、人才、数据等资源为基础，而这些资源通常分布于政府各个部门以及各类型社会组织与企业主体之中，各主体和利益相关者之间存在着利益冲突或目标冲突，往往需要更高一级乃至中央政府等权威主体来统合协调各方面资源，推动多元主体合作共同参与这一系统工程。另一方面，政府内部的组织整合是政府数字化转型的重要抓手。例如，许多地方政府专门成立数字化转型工作领导小组，通过构建权威组织机构进行权力和职能的整合，可以有效统筹资源并协调部门、主体间的关系，为数字化转型提供强有力的组织保障。还需要注意的是，必须不断提升各级政府领导对数字化发展的关注度，因为各级政府官员是自上而下推进数字化转型的关键行动者，承担政府数字化转型政策、方案和决议的具体执行任务。

第二，企业与企业家：行动的辅助者与合作者。企业是数字化转型的先行者，较政府而言拥有更丰富的技术储备与实践经验。尽管政企双方在价值诉求、使命目标以及运行逻辑等方面存在着明显差异，但在分工协作、命令执行和约束激励等方面有着一定共性，政府可以学习借鉴企业数字化转型的理念、技术、方法和手段，以弥补自身的不足。在数字化转型初期，向企业购买技术与服务是政企双方的主要互动行为，在这一阶段，政府主导整个数字化进程，私营部门参与程度非常有限。随着数字化转型的纵深推进，私营部门尤其是互联网平台企业不仅成为掌握海量数字资源与先进算法技术的强大实体，更是数字政府建设过程中的关键行动力量，政企合作逐渐成为推动数字化转型的重要模式。在这个阶段，互联网平台企业作为合作者深度参与数字政府建设全过程，不少省份还通过与互联网平台巨头联合建立新的实体公司的形式来推进数字化转型。可见，企业在政府数字化转型中扮演着越来越重要的角色，构建和谐政企关系将是发挥市场优势、实现政府数字化转型的重要突破口。此外，企业家作为企业的领导者，所具备的战略眼光、创新精神和人文情怀也将影响企业参与政府数字化转型的程度和政企关系的可持续性。

第三，社会公众：行动的参与者和建议者。无论是从政府部门职能本位出发，还是强调整体政府变革的价值取向，都离不开为人民服务这一根本宗旨。因此，“以人民为中心”是政府数字化转型的根本价值取向，对公民参与的高度重视、对民生诉求的有效感知以及对公共服务的精准供给应当成为政府数字化转型的立基之本。公众的广泛参与和反馈是巩固政府数字化转型的根基，是提升转型效能并实现公共价值的有效进路。数字技术创新带来了信息自由，公众在公共议题上拥有了选择、制作和传播信息的能力[2]，个体的声音可以广泛传播并形成热点问题或事件，产生社会影响力。在公众的广泛参与下，政府能够了解当下的社会情况与公共议题，缓解双方之间的信息不对称，提高社会治理效率并降低治理成本。同时，公众通过数字平台与政府建立网络对话机制，将有关自身的利益诉求或政府转型的建议进行有效表达与反馈，可为政府数字化转型建言献策并实现有效监督。总的来说，社会公众的广泛参与既是夯实政府数字化转型合法性基础的内在要求，也是实现政府数字化转型核心价值的实践进路。因此，推动政府数字化转型的公众参与，畅通公众表达与反馈的沟通渠道，是实现数字化转型的重要基础。

第四，专家学者：技术支撑者与理念先行者。专家学者广泛存在于政府、企业与公众之间，掌握着前沿的数字化技术与基础理论知识，是推动数字化转型的智力基础。一方面，专家学者可以为政府数字化转型提供专业技术指导。从狭义上说，政府数字化转型是通过扩充技术在治理场景中的应用来实现治理数字化变革的复杂过程。显然，数字技术是这一过程的基础支撑，但技术的复杂属性决定了未经专业学习和训练的人难以熟练掌握其内在机理与逻辑构造。在此背景下，技术专家的介入至关重要，他们不仅可为政府数字化提供专业技术支持，还能在转型过程中发挥指导与管理作用。另一方面，专家学者在政府数字化转型中发挥理念引导作用。数字技术不断迭代更新，政府数字化转型最终要以理论知识的前瞻性来确保技术应用的前沿性。专家学者长期致力于理论与实践研究，是数字化理念的革新者与先行者，不仅能为政府数字化转型提供专业的理论指导，还能通过理念创新为政府数字化转型注入前沿性思维。为此，应重视专家学者在政府数字化转型中的角色定位以及作用，完善人才聘用机制与管理机制以巩固数字化人才基础。如美国联邦政府经常研究制定各类数字人才的人力资源规划和实施路线图，有计划地聘用软件工程师、IT专家、用户研究人员等数字专家，为数字政府建设提供必要的指导与反馈。

三、政府数字化转型的多维策略选择

外部环境、制度安排与主体行为是影响政府数字化转型效果的关键因素，但同时这些因素也是破解转型难题的要点所在。为此，可从文化、技术、制度、主体四个维度探讨政府数字化转型的有效策略，为地方实践提供参考。

（一）培育创新文化，增强政府数字化转型的内生动力

组织文化是影响政府治理变革的关键因素，是政府数字化转型的思想基础。从我国政府数字化转型的现实情况来看，最大的阻力在于传统的政府组织文化与数字政府的治理模式不匹配。与时俱进的组织文化是推进政府数字化转型的内生动力，革新组织文化是激发政府数字化转型内生动力的必然之举。为此，必须尽快建立与数字化转型相适应的行政组织文化[25]。首先，以组织文化创新推动政府治理理念革新。数字化治理创新实践经验表明，数字化理念深刻影响着政府数字化转型的行为选择。应该加快建立数字化治理理念，不断强化数字化创新理念的价值和功用，以适应数字化转型的发展需要。例如，数据是支撑政府数字化转型的基础性要素，要加快形成数据治理理念，以高质量的数据治理驱动政府数字化转型。其次，以组织文化创新引领建设学习型政府。学习型文化的形成不是一蹴而就的，要充分发挥政府人员自身的主观能动性，调动行政人员自主学习的积极性。通过完善奖惩机制引导行政人员养成自我学习的习惯，如建立完善人员的分流与淘汰机制，将难以适应数字化治理要求、数字素养水平较低的行政人员清退或者调离原岗位，以激励行政人员学习掌握新技术、适应新理念。再次，以组织文化创新带动制度文化创新，加快数字化制度创新。通过制度文化创新引导广大行政人员正确认识加快数字化制度创新的必要性和迫切性，从而激发政府及其官员推进数字化转型的意愿与动力。最后，革新组织文化需要行政人员对自身进行重新定位，破除对传统政府运作模式和官本位文化、部门主义思想等的坚守，加深对数字化转型的本质和特征的认识理解，主动适应政府数字化转型需要。

（二）加快技术更新，夯实政府数字化转型的技术基础

数字技术赋能是推动政府数字化转型的核心动力机制。数字技术的创新升级为政府数字化转型提供技术基础，加快技术更新迭代是政府数字化转型的重要标志，政府应积极探索技术的创新与应用。首先，加快适配数字化转型场景的数字技术开发与应用。一方面，政府应将“技术赋能，用户导向”的价值理念贯穿于数字技术立项、研发和应用全过程，通过强化伦理介入来引导技术创新应用的方向，注重数字技术开发应用的“伦理反思”。另一方面，积极开发适配公共组织运行规律和特性的数字政务系统，如电子审批流程系统、数字化文档管理系统、协同办公平台系统等，提高政府内部运行数字化水平。注重统筹发展与安全，建立面向技术产品应用、数字化业务流程等全方面的安全保障体系，注重根据技术应用场景来回溯技术路线，查找技术应用障碍并发现技术问题和漏洞，强化技术支持、系统维护的专业支撑能力。其次，加强数字基础设施建设，夯实数字化转型的技术底基。政府可开设专项资金通道，加强预算和资金使用管理并建立科学的资金审批制度，探索多元且适用的资金投入方式，如社会资本投入、国有资本代建等。在此基础上，加快推进5G基站、大数据中心、云平台和物联网等数字化基础设施建设与升级，推进数字基础设施与地方融合发展，进一步弥合城乡、区域之间的数字鸿沟。最后，汇聚多元主体力量，提升整体性数字技术创新开发能力。发挥政府在区域数字创新中的统筹协调作用，促进高等院校、科研院所与创新企业之间的积极互动，在理论研究、应用创新和试验发展之间建立紧密联系的渠道[26]，合力推动数字技术的创新升级与开发应用。

（三）注重制度构建，完善政府数字化转型的规范体系

制度健全是政府数字化转型的重要保障。政府数字化转型必须有一套完善的制度保障，以推动各部门规范有序运用数字技术赋能管理服务。进一步完善法律法规和相关制度体系是筑牢数字化转型制度基础的关键。首先，加强总体设计布局，建立健全地方数字法规体系。目前，政府数字化转型还处在探索阶段，无论是法律体系的完备程度还是立法的科学性等方面都还有待提高。为此，政府需要探索构建地方数字法规，通过建立省级数字化法规专家组以及专家组专题会议制度等方式，对标先进区域或先行城市的经验来完善区域性、地方数字化法规制度体系。其次，聚焦重点领域，完善公共数据开发利用制度。一方面，推进公共数据开放标准与清单的完善，推动跨部门、跨领域、跨层级数据开放共享。随着数字技术的深度开发应用，公共数据的种类与数量持续增长，亟需对海量数据进行精准分级分类，完善公共数据开放目录，并根据发展要求调整公共数据开放范围和属性，建立公共数据开放动态调整机制，逐步提升公共数据开放程度。另一方面，完善数据运营新制度，安全释放数据要素价值。公共数据授权运营是公共数据社会化开放利用的重要机制，选择具备较高数据开发利用能力和安全保障能力的市场主体开发运营公共数据，能够兼顾数据开发利用和数据安全保障，或可成为有效释放公共数据要素价值的破局机制[27]。政府在采用这一特色机制的同时要不断完善相应制度规范，包括授权协议、授权运营单位行为规范、数据安全与监管等方面，在确保公共数据授权运营合法合规的基础上最大程度释放数据价值。

（四）强化主体协同，释放政府数字化转型的主体动能

政府数字化转型强调多主体协同，政府、企业、公众等都是不可或缺的重要参与者，释放主体协同力量是推动政府数字化转型的要点。首先，加强公务员数字素养建设，提高公务员数字能力。建立首席数据官制度，选取专业技术人员任职数字化转型领导，还可与高校、企业合作开办领导干部数字化专题培训班，集体学习数字化知识与转型经验。对于基层公务人员，可建立专业化的培训机制，以具体的业务场景为导向，针对不同业务场景和能力诉求，分层次、分类别、分阶段地推进公务员数字素养培训[28]。此外，通过合同制、借调等方式引进政府急需的数字人才也是提升基层公务人员队伍专业化的有效之举。其次，深化政企合作，构建友好伙伴关系。积极探索适应于地方的政企合作模式，建立责任共担和收益共享机制，运用法治思维和法治方式来明确划分政府数字化转型过程中企业的责任与义务，根据企业在合作技术创新等方面的实际贡献进行利益分配，通过推动问责机制创新、强化企业责任意识来明晰其角色定位，以有效发挥合作与辅助功能。最后，拓宽公众参与渠道，提高公众数字参与意识和能力。人民群众的“声音”是政府数字化转型的“引擎”[29]，让公众能发声、会发声，政府才能掌握发动引擎的钥匙。政府在深化数字化转型工作的过程中要积极弘扬公众参与文化，不断提升公众主体意识。通过搭建数字平台、整合服务内容，推动公共服务一体化集成化，将线上平台与线下服务互联，以简化公众参与方式、拓宽公众参与渠道。此外，可在街道、乡镇开展数字知识宣讲、数字技能指导等线上或线下活动，逐步强化公众的数字素养和能力。

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责任编辑：唐红玉