高校基建项目全过程内控管理浅议

安婧 孙力光 张帆 董洪艳

摘 要：高校基建项目全过程内控管理成功与否，直接影响建设项目最终目标的实现。文章从甲方视角，分析当前基建项目全过程内控管理中存在的问题，提出要从制度建设、队伍建设、管理机制、信息化建立等方面着手，加强项目全过程内控管理，助力建设目标的实现。

关键词：高校 内控管理 基建项目 全过程

中图分类号：F233;G64

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）05-171-03

引言

当前，高校不断快速发展，教学科研、办学规模不断扩大，现有的基础设施、硬件服务保障已不能满足需求，高校纷纷进行新建扩建。在项目建设过程中，如何抓好项目建设全过程内控管理，做好防范措施，保证建设程序合法合规，透明廉政，是完成项目最根本的保障。

一、高校基建项目特点

（一）基建项目的投资规模大，工期紧

高校基建项目是为了扩大校舍规模，改善办学条件而进行的硬件配套设施的建设，规模及投资资金相对巨大，一般属于政府投资项目。许多高校将新校区建设计划与办学计划、招生计划相关联，对工期要求比较紧。

（二）基建项目具有非单一性，类别较多

高校作为教育、科技、人才的重要汇聚点，为了事业发展，进行配套的硬件设施建设，项目的类别很多。不仅有与教学科研配套的教学楼、实验楼、科研楼，还有师生必备的宿舍、食堂、师生活动中心、体育馆、会堂等。项目类别的非单一性，对项目建设提出了不同的建设要求，增加了项目建设的难度和多样性。

（三）基建项目工艺要求高，专业性强

很多高校对科研楼、专业实验室有特殊的工艺要求，比如医学类院校对专业实验室的温度、湿度都有特殊的要求，对动物实验楼的布局，室内环境的要求也有严格的专业规范，这些都对基建项目建设提出更高的要求和挑战。

面对高校基建项目的特点，要实现项目建设最终高质量完成，就要从基建项目的全过程内控管理管起，找到存在问题的节点，加强管控。

二、高校基建项目全过程内控管理中存在的主要问题

（一）项目可行性研究精度不足

可行性研究阶段是建设项目顺利推进的关键环节，应该予以高度重视。但在实际工作中，常发生可研工作质量不高的问题，常见的问题：一是应包括的研究内容出现缺项漏项;二是建设进度计划不全、风险分析漏项等问题;三是可行性研究的各个方面都兼顾，但研究的深度不够，论据不充分;四是项目能源节能内容不全，对具体措施没有描述，只是笼统的估算，一笔带过;五是在经济可行性分析中，对起支撑作用的基础数据不做深入研究，数据的真实性和可靠性没有保证。这些都将给项目的决策带来困难和问题，进而对项目的立项产生严重影响[1]。

（二）项目招投标管理不规范

高校中，由于专业人员力量不足，项目的招投标工作大部分由招标代理公司负责。这就容易出现对招标过程把关不严格问题。个别招标代理公司与投标人串通，谋取不正当利益。另外，有些施工单位没有相应资质，却利用挂靠的方式投标，或通过夸大自身实力，虚报谎报工程资质，骗取中标，最终在项目实施过程中出现以次充好，偷工减料，造成工期延误及建设资金流失等问题，成为后续工作开展的严重影响因素。再有，采用邀请招标方式的项目，个别会出现以招标管理人员主观意见为主，没有兼顾效率公平邀请资信良好的特定法人或组织，进而损害了学校的利益。

（三）项目超投资现象屡有发生

项目超投资主要是指工程结算价超出批复投资，近些年，超投资现象在高校项目中比较普遍。以某高校为例，三个新建项目，包括两个科研楼，一个教学楼，结算价均超批复的概算。个别项目超投资达15%。学校迫不得已，用自筹资金填补缺口，严重影响学校正常办学秩序。究其超投资原因，主要是变更引起的造价变化，而工程变更又没有经过严格的审批手续。

（四）项目出现安全质量和廉政事故

安全质量条例规定，建设单位是建设项目安全质量管理的首要责任人。所以，高校基建管理人员应高度重视安全生产和工程质量。但由于个别高校责任意识淡薄，疏于管理，导致出现安全质量事故，给学校造成恶劣的影响。

再有，个别高校的基建领导干部人员自身廉政意识差，利用职权滋生腐败。还有个别高校领导干部插手基建项目招投标，内外勾结围标串标，权钱交易等等，这些人员的腐败行为，直接给工程项目带来严重影响，使工程质量没有保障，工程资金遭受损失，更是给学校的办学声誉造成极恶劣的影响。

三、高校基建项目全过程内控管理的有效途径

面对高校基建项目全过程内控管理中存在的主要问题，可以通过以下几方面途径：（1）加强内控管理;（2）建立联动参与机制;（3）加强队伍建设;（4）注重信息化系统建设。以实现项目建设全过程的规范实施。

（一）加强项目全过程内控管理

高校基建项目从研究立项、项目实施到最终竣工验收、工程决算交付使用，每个环节都要加强内控管理。

1.加强项目可行性研究深度和广度。加强高校基建项目可行性研究，就要从发展、规划、技术和经济可行性、环境影响、资源综合利用等方面，对项目可行性研究进行分析和论证，要进行充分的调研研究和分析。

高校基建部门人员少、任务重的现实情况，一般最好采用招标方式选定专业咨询公司，配合学校进行项目可行性研究。学校基建人员负责全面调查收集项目相关的各方信息需求资料，采用组建项目小组的形式，“点对点”地对教学、科研的需求信息进行分类调研收集并汇总，保证信息不缺项。在此基础上，咨询公司发挥专业特长，会同学校从项目概况、拟建规模、技术及建设方案、环境保护、投资估算、综合评价等进行全方位分析，深入论证，不将研究浮于表面;进而编制可行性研究报告，用数据或图表形式，分析项目经济可行性、产生的效益及项目建设资金等主要建设条件的落实情况，做到可行性研究的依据真实可靠，结构数据内容完整，为项目投资决策提供科学依据。

2.加强招投标过程规范化管理。高校基建项目的特点是规模大，投资多，技术难度高。如何让项目最好的实施落地，招投标工作更是重中之重。招投标规范化管理要从招标前期准备工作、招标实施过程、开标评标、中标单位的合同谈判、签订合同整个过程来进行。（1）招标方式是公开招标还是邀请招标，要严格按《招投标法》的规定进行选择。（2）要加强对招标代理机构的选择，防止产生单一性、长期性。即为了避免长期使用同一家招标代理机构，滋生腐败现象，建立招标代理机构备选库，各项目尽量选用不同的招标代理机构，从根源上杜绝违规行为的发生。（3）招标方式确定，招标文件编制完成后，要及时报学校审计部门、合同管理部门，对招标文件内容进行监督。（4）招标信息要按程序及时在招投标公共信息平台上发布，保证信息公开。（5）在开标、评标过程中，学校派出参与评标的甲方代表要选择熟悉项目需求及内容并具备相关专业经验的管理干部，并经过集体会议议定通过，降低供应商围标、串标的风险。（6）中标单位产生后，要及时进行合同谈判，进一步明确合同内容。之后，进行合同签订也要保证符合合同管理的相关文件条款。（7）招投标工作作为基建管理中的重点岗位，要执行不相容岗位分离，即轮岗制度，避免单一工作人员常年在招投标重点岗位工作的现象，防止腐败滋生。通过加强招投标过程各个环节的规范管理，杜绝可能出现的违规违纪行为。

3.加强项目施工过程管理。项目施工阶段，是项目建设的具体实施过程。某高校通过组建项目施工管理小组，确定项目负责人，具体负责施工组织协调与安全管理，控制工程质量、进度、投资。

其中，质量控制上，负责审查监理、施工等单位的组织结构、管理职责、人员配备等，确保其质量管理体系满足合同及项目要求。严格控制工程材料、设备质量。参加重要分部分项工程、关键部位、关键工序的验收，组织使用部门和基础设施管理部门参加工程预验收。

进度控制上，负责编制工程进度控制计划，监督检查监理、施工等单位制定配套的施工进度计划。对工程进度进行动态管理，督促检查监理、施工等单位严格建立健全进度检查制度。针对工程进度滞后问题制定有效的调整措施，根据学校意见调整进度计划。

投资控制上，负责组织相关人员核查施工单位投标文件及投标工程量清单，制定投资控制方案。审核已完成工程计量及进度款支付，配合完成进度款支付前的审计工作。严格控制工程变更洽商。确需变更且未超过建设项目初步设计概算批复额度的，按审批程序执行。如遇超过概算批复总额度的变更事项，经学校办公会或党委常委会批准，按照相关程序上报上级部门批准后实施。

安全管理控制上，监督监理、施工单位落实安全生产组织保证体系，加强安全教育培训，防范安全风险，严格执行安全生产责任制，签订安全生产责任书。落实安全文明施工管理措施。

4.加强项目合同管理。首先，建立基建合同相关制度规定，涵盖合同的签订、审查、备案、履行以及竣工结算审计，使合同管理部门、建设部门以及工程参与部门有章可循、有章可依。[2]其次，规范合同审核程序，建立专业人员、法律顾问合同审核制;每项工程合同双方均签署廉政责任书。再有，因为此项工作涉及项目合同的签订、审查以及后期的合同归集等工作环节，属于重点岗位，风险点较高，工作人员要实行定期轮换制。同时，建立合同数据库，对合同进行数字化管理，便于合同的追踪、查找和使用。

5.加强项目档案管理。基建项目完成后，进行资料档案归集。目前，一些高校没有制定单独的基建项目档案管理规定，只是参照学校档案馆的相关要求进行资料归集。由于基建档案的专业性，就容易出现项目归档条目漏项的问题。所以基建部门要根据《中华人民共和国档案法》《档案法实施细则》等档案管理办法，并参照学校档案馆关于基建材料的归档要求，设专人负责档案管理工作，制定详细的基建档案管理细则，对基建各项目所有相关的各类行政审批文件、合同、施工图纸资料进行完整归集，保证项目档案的完整性。

6.梳理关键环节流程，制定风险防范措施。及时梳理项目实施过程中的关键环节、工作流程并找到风险点，对其进一步识别、分析、管控。比如建立项目实施质量监督流程、变更洽商控制流程、竣工验收流程等，并做好风险防控措施。

建立项目实施质量监督流程：组织施工图技术交底——质量跟踪检查——处理问题——隐蔽工程验收——竣工验收。其中，施工图技术交底要形成完整的会议纪要，并完备签字;督促监理、施工单位履行职责，严格把关材料进场验收制度;遵照廉政责任书，杜绝“吃拿卡要”的现象。

建立项目变更的控制流程。基建项目投资大，技术复杂，在建设过程中，首先要严格控制变更，尤其是增加投资的变更，如果确需变更，基建部门一定要参与研究论证和审核，保证变更的合理性、必要性和可行性。项目变更的控制流程：变更发生时提出申请——会商——编制预算与审核——审批——签署变更——执行。其中，严格按设计图纸施工;确需变更时，执行变更审批机制和审批程序;加强现场管理，杜绝未批准先实施变更的行为。

建立竣工验收流程：提出验收申请——资料审查——竣工验收。其中，要按照《建设工程质量管理条例》审查竣工资料;严格执行验收程序，各方责任主体发表验收意见，并形成会议纪要，落实意见整改。

把控监理单位、项目管理单位选用流程。监理单位作为重要的参建方，加强对监理单位管理是保证项目顺利实施的有效手段。同时，对于规模大的项目，最好选用专业优势强的项目管理公司来弥补建设单位自身技术及管理力量的不足。故一定要把控选用流程，实现选好、用好、管好。

（二）建立相关部门联动和深度参与机制

基建项目作为学校的重大事项，不是仅依靠基建部门就能做好相关工作，要与财务部门、审计部门、纪检监察部门、合同管理部门等共同建立合理规范的联动机制，全过程参与项目管理。财务部门不单单是进行简单的资金支付工作，还要及时了解资金使用计划，项目的实施进度，对项目整体进展有全面的了解。纪检监察部门对项目建设进行全过程监督，基建部门要主动邀请，向前一步，尤其对招投标、合同审查等重点工作环节，主动邀请、送审，实现纪检监督全过程。合同管理部门要及时对合同内容进行审核，对合同的履行及备案等都要参与实时管理。审计部门对项目进行全过程跟踪审计或单项结算审计，都要对项目实时关注并监督，及时按程序审计，不能出现审计监督后滞的现象。同时，使用单位也要参与全部过程管理，深度参与设计管理，从方案设计到施工图，以及施工过程设计变更，确保建成后的功能满足使用要求。

只有相关部门形成联动并深度参与，形成合力，才能保证项目整个建设过程的内控管理规范。

（三）建立项目全过程信息化系统

高校基建项目各个环节涉及的工作繁冗复杂，涉及的资料数量较大，将所有项目信息资料等到项目完结后统一进行归档处理，只是实现了项目信息保存的完整性及后期使用查找的便利性。通过建立基建项目全过程信息化系统，能从项目初期开始的各个环节就进行数据传输，在保证数据和文件资料统一性的同时，有利于项目信息的实时检索和查询，使获取更具快捷性。同时，数据的上传及需要及时（下转第174页）（上接第172页）处理的情况，不受时间及位置等条件限制，保证数据信息的及时性、真实性及透明度。再有，通过信息化系统的建立，能使项目建设单位、施工、监理单位等参建方及时了解项目信息，方便协同交流项目相关工作，对项目管理产生事半功倍的效果。

（四）加强基建人员高素质队伍建设

基建项目管理中存在的主要问题及解决的途径，都是针对项目而言的，归根结底，基建人员队伍的建设是项目建设管理成效的最根本基石。高校基建人员队伍存在的人员少、专业素质不高的现象，已经远远不能满足项目建设要求。为此，首先要扩大基建人才队伍，招聘土建、施工、造价、水电、暖通等方面的专业人才，壮大人才队伍，补齐专业人才缺失的短板。同时，对现有的基建人员进行全方位培训提高。不仅要“请进”“送出”进行专业知识培训，还要充分发挥党支部引领、党员先锋模范带头作用，加强政治理论学习，警示教育，强化人员的政治觉悟，保证人员在基建高风险岗位上，筑牢“不能腐”“不敢腐”的思想防线。根据项目特点，组织人员到相关院校进行调研学习，丰富思路，开阔眼界，全方位提升基建人员队伍的整体素质。

高校基建项目在全过程内控管理中，会出现一些问题，要尽可能地把问题想在前面，提前做好措施防控，才能保证项目建设在规范合理合法的环境下顺利实施完成。

参考文献：

[1] 人力资源和社会保障部人事考试中心组织编写.建筑与房地产经济专业知识和实务：中级[M].北京：中国人事出版社，2022.

[2] 黄正东.加强高校基建合同管理的思考与探讨[J].河南建材，2014，6：55.

（作者单位：首都医科大学 北京 100000）

[第一作者：安婧，通讯作者：孙力光;第二作者：张帆、董洪艳。]（责编：若佳）