从便捷服务到增值服务：政务服务体系重塑与治理变革

刘祺

［摘 要］依据法定职责的政务服务供给已难以满足企业发展的个性化、多样化需求，政府从“做减法”提供便捷服务，转为围绕企业全生命周期、产业全链条“做乘法”提供政策、人才、科技、金融等增值服务。政务服务增值化改革可以看作是治理结构、治理过程和领导作用的有机结合与反复互动的非线性跨界治理过程，跨界领导者依托价值共创引领多元主体协作，整合涉企机构职能，重塑政务服务架构，综合集成服务场景，构建政务服务共同体。以政务服务增值化改革持续优化营商环境，需要聚焦涉企高频事项，做好部门核心业务梳理；智能精准推送服务，应用政务数据感知态势；延伸产业服务链条，打造共享服务生态环境；增值服务寓管于服，探索服管融合政务模式；健全标准规范体系，从服务创新到制度重塑。

［关键词］增值服务；营商环境；跨界治理；新质生产力

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2024）03-0063-13

一、问题提出

营商环境建设是新时代解放和发展新质生产力的必然要求，是增强政府治理能力和市场经济竞争力的重要场域。作为营商环境的组成部分之一，政务服务环境是一个地区营商环境的重要体现。站在经济高质量发展、传统产业转型升级、新兴产业培育壮大的关口， 企业成长和产业升级对政务服务品质提出了更高要求，各地遵循“法定职责”“职能导向”“政府端菜”的政务服务改革逐渐到了一个边际效应递减的瓶颈，传统普惠性窗口政务服务难以满足企业个性化、多样化服务需求。除了行政许可、行政确认、行政裁决等本地化的行政服务需求外，市场主体对金融、科技、法律、人才、数字技术等市场服务和社会服务更为渴求，对政府跨层级、跨区域、跨部门、跨系统等跨界域服务有着更多期待。然而，现有供给体制机制问题制约了服务绩效实现，主要体现在涉企服务机构职能分散、职责交叉、权责不一，不同政府部门之间，政府与市场、社会多元主体协作机制尚未建立，企业要获得一些高端服务要素仍需多头跑；缺乏统一数字服务平台，线上服务事项不全、集成度低、分散化严重、可及性不足、全程网办率不高；惠企政策分布于多个部门，企业获取信息不对称，政府缺乏政策传递机制，无法做到惠企政策精准直达、免申即享，制约了政策红利释放；企业诉求解决机制不畅，“企呼政应”效率有待提升，“接诉即办”质量尚待加强；围绕全产业链服务缺失，传统涉企服务大多着眼于单个企业，缺乏产业链强链补链延链服务，尚未增强科技、人才、金融等资源要素对产业链的赋能作用。在这样背景下，政府亟须从市场主体更深层次、多样化的实际需求出发，整合市场社会资源，做好增值服务文章，从法定服务事项向为企业赋能添力的额外衍生服务转变，不断提升企业满意度与获得感。那么，什么是增值服务？相较便捷服务有何迭代升级，增值化改革的深层次理论逻辑和运行机理如何，基于浙江省政务服务增值化改革的跟踪研究，能够更好地理解和回答这些问题。

二、从便捷服务到增值服务：概念界定与理论框架

针对政务服务所“供”与市场主体所“需”存在的错位脱节问题与突出短板弱项，应不断推动政务服务改革由“政府供给导向”的被动式、粗略式、分散化服务，向“用户需求导向”的主动式、精准化、体系化服务转变［1］，“增值服务”的概念应运而生。随着“放管服”改革向纵深推进，企业开办耗时压缩到1个工作日乃至0.5个工作日对于办事企业来说已经没有实质性差别，企业需要个性化、多样化的衍生服务。浙江、广东、上海等省市从“做减法”提供便捷服务，转为“做乘法”提供政策、人才、科技、金融等其他各类衍生服务，通过提升政务服务的价值与效能来提高企业发展的产值与效率。本文在界定“增值服务”概念的同时，将跨界治理的理论要素应用于政务服务增值化改革的过程阐释，构建政务服务增值化改革的“结构—过程—领导”分析框架，以期更好地理解增值化改革的运行机理。

（一）何为增值服务

“政务服务”前身即20世纪末行政审批制度改革阶段的“行政审批”或“行政审批服务”，狭义的政务服务指各级政府、各相关部门及事业单位根据法律法规，为社会团体、企事业单位和个人提供的行政许可、确认、裁决、奖励、处罚、给付等各类行政服务［2］，同时延伸至公共教育、环境保护、医疗卫生、科技服务等基本公共服务，广义的政务服务还包括市场侧、社会侧为市场主体发展所需提供的各类衍生服务，

政务服务具有权威性、公共性、服务性、合作性和生态性等本质属性。“增值”指的是相对价格的提高，增值服务强调从法定服务事项转变为企业赋能添力的额外衍生服务。由此，“增值服务”概念是指各级党委政府在基本政务服务便捷化的基础上，整合公共服务、社会服务和市场服务功能，围绕企业全生命周期、产业全链条，提供更加精准化、个性化、深层次的衍生服务，包括政策、人才、金融、科创、法律、开放、公共设施等集成服务［3］。它突破了已有法定政务服务边界，推动政务服务向上下游拓展，进一步整合部门服务职能、重塑政务服务模式，形成为企服务新生态。增值服务不是政府对市场的过度干预，而是基于市场规律优化营商环境，契合了国际通行规则和世界银行宜商环境评价要求，有助于打造对标世界一流的营商环境。

从“便捷服务”到“增值服务”改革的内涵嬗变可以概括为“七大转变、七项增值”。一是在服务理念上，变“有什么、给什么”为“要什么、给什么”，变“管理思维”为“用户思维”，推动服务体验增值。从政府部门安排服务供给到“企业点菜、政府端菜”。二是在服务范围上，变“基本服务”为“全面服务”，推动服务内容增值。从政府部门法定职能规定的服务供给，到涵盖企业、产业链发展需求的整体性、配套性服务提供。三是在服务周期上，变“分段分环节”为“全周期全链条”，推动服务效能增值。从政府职能部门各自分散提供涉企服务，到通盘谋划、整体设计、流程再造、跨界协作，推动涉企服务事项集成化、场景化、链条化，覆盖企业全生命周期发展阶段、产业链全部节点。四是在服务主体上，变“各自为战”为“联合作战”，变“单一主体”为“多方协同”，推动服务供给增值。从政府单一主体，到跨系统、跨行业，政府与市场、社会协同，建立政府引导，市场化社会化运作机制。五是在服务阵地上，变“分散化”为“集成化”，推动服务平台增值。强化“一站式、一门式、一网式、集成式”改革，推进线上线下涉企服务功能集中、事项聚合，实现企业办事从逐个“找部门”到直接“找企业综合服务中心”。六是在服务方式上，变“定时定点”为“随时随地”，推动服务时空增值。前移服务关口，既“想企业之所想”，更想企业之所未想，主动发现和回应企业需求，从朝九晚五固定模式的履职尽责，到企业有所呼、政府有所应，7×24小时的全天候服务。七是在服务手段上，变“沉睡数据”为“应用场景”，推动政务数据增值。从以往政府各部门审批数据的大量沉淀，到主动开发涉企服务场景，释放政务服务数据价值。

（二）增值服务呈现的新特点

增值服务模式的出现，推动政务服务创新从“点上开花”到“全域成景”，形成改革整体效应，赢得营商环境发展新优势。这项改革要求政府不只是做“平台”，更要做“终端”，其本质是服务链条的延伸、服务半径的扩展。这意味着单纯依靠流程再造、技术应用的政务服务供给已经无法满足现状，而要逐步进入社会、市场尚未涉足的服务领域，连接内外部资源、机构与能力，通过政企社协同实现“营商环境本身即服务”。与此同时，要求各级党委政府不只是做政府、市场、社会资源的连接者，更要做政务服务底线和边界的定义者，以有为政府促有效市场，进一步改善社会预期，提振发展信心，激发市场活力。相较于传统政务服务，增值服务呈现六个新特点。一是多维度，即增值服务从技术、结构、关系和制度等多个维度探索创新，应用数字技术，重构服务体系，再造政企关系，重塑制度安排，提升政务服务质量，满足政务服务可靠性、回应性、保障性、共情性等要求。二是多领域，增值服务已不仅仅局限于传统政务服务领域，而是囊括企业服务的方方面面，包括政策、人才、金融、科创、法律、开放、公共设施、数字化等企业、产业链所需的其他大类服务项目。三是多主体，政府、社会、市场三侧协同，以政府为主导，跨界融合市场、社会涉企服务资源，推动高校、科研机构、行业协会等社会组织，中介机构、产业平台运营商等服务机构参与，实现资源最大化共享与应用。四是全周期，围绕世界银行宜商环境评价指标体系要求，关注企业准入、经营场所、公共服务设施、劳动力、国际贸易、税收、争端解决、市场竞争、企业破产等企业运营的全生命周期。五是全链条，创新全产业链服务模式，转向对产业的悉心培育，基于企业实际需求，将政务服务前置，并贯通产业链上中下游。六是全数据，改变单纯数据归集、展示的“看板”作用，打造数字孪生场域，充分挖掘数据价值，进而以平台融合与数据治理提升协同水平。

（三）分析框架：“结构—过程—领导”三维体系

面对纷繁复杂的公共事务治理与多样化的市场主体需求，政府须突破传统科层制边界寻求创新，增值服务即跨越政府与市场、社会的界域，跨越地区间、层级间、部门间界限，依托一体化、集成化的企业综合服务机构，资源整合强协同，闭环处置抓实效，优化服务促提升，这也契合了跨界治理理论的要义。跨界治理是指政府、市场、社会等不同治理主体为实现共同目标和增进公共利益，跨越区域、层级、部门等界别限制，形成一套整体协同的体制机制、行动策略与制度安排，参与方主体在跨界领导者的引领下，通过充分协商建立共识，凝聚彼此合力，遵循约定规则优化资源配置，采取一致性协作行动，实现整体收益最大化［4］。

跨界治理的理论要素包括结构、过程、领导，治理结构是将跨界协作目标加以贯彻落实的一系列体制机制安排，组织机构设置及方式选择，是利益相关方和行动参与者等一系列社会关系的联结，以及广泛分布于公共部门、私人部门与第三部门的资源动员机制或结构安排。跨界治理不仅由静态治理结构组成，还是一个动态的运作过程，其实质是利益相关方参与跨界治理形成的集体行动，基于沟通对话、信任建立、过程承诺、执行控制反复互动的过程［5］。参与方形成的价值共识、整个治理过程的机制设计、利益相关方的共享资源情况及治理主体成员协作能力是跨界治理得以顺利进行的主要推动力。在这一过程中，领导者成为决定跨界协作有效性的关键因素之一，凭借跨界领导力把跨界治理静态结构和动态过程有机黏合起来，促成跨界动议、创新跨界策略、维系跨界关系、调适跨界行动［6］。

将跨界治理的理论要素应用于政务服务增值化改革的过程阐释，增值化改革可以看作是治理结构、治理过程和领导作用的有机结合与反复互动的非线性过程。基于满足企业高质量发展需求导向的价值共创，不同地区、层级、系统的政府部门，以及政府、市场、社会多元主体达成共识，组成跨界行动者联盟，通过政务服务系统集成改革，推动数字赋能、机制优化、制度重塑。这里的治理结构作为实现公共目标的工具，被组织设计或重组，传统单一化服务场景得到多样化创新。领导者依托跨界领导力统筹协作，构建政务服务共同体，从需求识别到改革倡议，从顶层设计到跨界行动，运用政策工具共享管理资源，通过运行机制进行关系协调。综合“结构—过程—领导”的相互作用机制，输出跨界治理行动，助推政务服务增值化改革（见图1）。

三、政务服务增值化改革的实践探索：浙江省的创新案例

民营经济是浙江经济的特色与优势，企业有所呼、政府有所应，政务服务增值化改革的探索创新起源于浙江省。2023年，浙江省部署实施营商环境优化提升“一号改革工程”，提出“推动便捷服务向增值服务升级”［7］，并在杭州、衢州等7个地方试点先行，将形成的创新经验全省复制推广。浙江省加强政务服务增值化改革顶层设计，建立企业综合服务中心与“浙里办”企业综合服务专区，打造线上线下融合的“一站式”服务载体；编制涵盖多个领域的增值服务清单，形成标准规范的增值服务指南；依托电子营业执照系统创立“企业码”，推动“码上亮证、码上监管、码上服务”；集成企业与产业高频服务场景为“一类事”；围绕企业全生命周期、全产业链条，构建特色产业链政务服务体系。由此，推动政务服务从标准化、规范化、便利化向增值化跃迁。

（一）搭建“一个平台”，形成线上线下一站式服务载体

针对传统科层制下政府部门分工过细，涉企服务机构、职能、资源分散，线上服务应用缺乏统一入口和统一身份标识，浙江省加强服务资源整合集成，推动涉企服务从“多头分散”转变为“一站集成”。按照“政策一站通、诉求一键提、业务一窗办、服务一网汇”的要求，构建全面、综合、集成的企业服务体系，将分散在多地多部门的高频涉企服务集成到同一机构、同一平台，通过打造线上线下融合、部门协同联动、优化协同高效的涉企服务体系与诉求响应机制，畅通政企沟通渠道，提升企业全生命周期、产业全链条的增值服务水平。

依托省市县（区）政务服务中心，打造实体化、一站式的企业综合服务中心，乡镇层面建设政务服务驿站，即乡镇（园区）服务站点、24小时自助服务专区等，构建全天候、多层次的涉企服务体系。企业综合服务中心定位为涉企服务的中台枢纽，建立“前台综合受理、后台分类联办、限时办结反馈”运行模式，涉企服务综合集成“一站办”，企业诉求与问题解决“最多跑一地”。

线上整合省一体化在线政务服务平台“浙里办”及各行业部门的企业服务平台，建设“一网式、一门式”统一的省级企业综合服务专区，推动企业办事的应用、网站、移动端等向专区整合，实现政策统一发布、诉求统一收集、事项统一办理。与此同时，推动线上线下PC端、大厅端、移动端、自助端的“四端”联动。按照“省市县（区）三级互补”的原则，不断丰富服务场景、优化交互体验，建设线上的企业综合服务应用，目前省级已整合涉企服务应用225个，各地市建设地方特色综合服务应用，推动涉企服务系统打通、流程再造和业务协同。坚持上下融合，推进线上线下“一站办”，

按照“应进尽进”原则，线上线下办理最大限度整合至“一中心”“一平台”，“一清单”“一类事”事项进驻企业综合服务中心、纳入线上服务平台、赋能“企业码”，线上无应用的事项由线下进行兜底服务，实现线上线下并行服务。

（二）编制“一张清单”，推出标准规范的增值服务清单

按照“统一服务事项、统一服务机构、统一服务范围、统一办理方式”的要求，在以往行政审批事项梳理“多个统一”经验基础上，对惠企服务衍生事项开展标准化梳理。各地市职能部门结合本地特色与业务领域，编制综合政策服务、项目审批服务、各类人才服务、科技创新服务、金融资本服务、对外贸易服务、数据要素服务、资源赋能服务、法律保障服务等清单，汇总成全省统一的企业增值化服务清单，进驻线上线下一体化企业服务中心，出台《涉企服务事项清单动态管理机制》，依据企业实际需求进行动态管理和持续优化，牵头单位负责本领域服务事项收集和审核，各板块首席服务专员负责进驻企业综合服务中心事项清单动态调整的具体工作。

关于清单事项来源，借鉴政府权责清单制定的思路，结合世界银行宜商环境评估体系、国家发展和改革委员会营商环境评估体系、省级营商环境评估体系的最新指标内容与评估靶点，依据各地政务服务中心“办不成事”反映窗口及政务热线收集到的企业办事痛点难点，通过政企面对面、政务服务热线、服务投诉举报专窗及营商环境顾问团、观察员、体验官、联络站等多渠道收集企业诉求，听取基层意见建议。委托第三方机构开展企业满意度问卷调查、企业家座谈会，全面了解企业生产经营、发展壮大过程中的堵点难点与实际诉求，而后展开多部门“会诊”，系统梳理问题，形成服务企业主营业务、市场需求、支持诉求等清单事项，“发现一批、监测一批、反馈一批”，逐步打通企业服务的“最后一公里”。目前，省级层面全面梳理涉企服务事项，制定出台涉企服务指导目录，包括基本政务服务和增值服务，设置政策、金融、科技等13个一级分类，政策查询、直接融资、产学研合作等71个二级分类服务事项［8］。试点地区在指导目录基础上梳理政府侧、市场侧、社会侧服务事项，如杭州全量归集了政策、人才、金融、科技、产业链、拓市场、创业、法律、知识产权、数字化、诉求和咨询等12大类增值服务。

（三）迭代升级“企业码”，推动惠企政策精准直达快享

全面推行“市场主体身份码”（简称“企业码”），打造企业身份认证标识，建设企业服务空间。依托全省统一的企业数据平台，关联集成企业各类信息数据，向电子营业执照系统归集，为市场主体绘制更为立体生动的“数字画像”。统一的扫码和验码接口、一致的对接应用标准、灵活的场景应用配置，为不同部门、不同领域系统对接“企业码”，实现扫码应用提供方便，打造“一码多端”综合应用体系，关联各种许可证（含批文、资质）、信用、监管等信息。探索“码上亮证、码上监管、码上服务”，企业在政务服务大厅办事、查验企业电子证照信息和监管信息、市场监管部门开展日常监管等只需扫一个码，“一企、一照、一码”助力市场主体更低成本、更高效率开展经营活动。各地市将“企业码”链接综合服务应用，不断丰富“企业码”应用场景，迭代算法模型，推进各类信息数据互通和服务融合，为企业提供套餐式的最优方案、整体方案、终端方案。

浙江省打造“政策计算器”，做好政策发布、量化、解读、兑付、迭代全闭环管理，全面梳理各项惠企政策“口袋本”，做到政策申请“一次填报、联合审批、一键到账”，解决惠企政策从部门落到企业速度慢，推送精准度不足；从“纸面”落到“地面”进度慢，存在“棚架”现象；从“承诺”落到“账上”有差距，无法实现便捷快享等问题。充分发挥线上企业综合服务平台和全省一体化智能化公共数据平台的数据底座支撑作用，整合各类涉企服务应用，实现涉企服务能力“一屏展示”、惠企政策“一网发布、一键获取、一网通办”。升级“企业码”功能，有机对接惠企政策平台，强化政策服务统筹协调，推动从“企业找政策”向“政策找企业”转变，实现惠企政策“精准直达、免申即享、快享快办、多跨协同、高效兑现”。

（四）梳理“一类事项”，集成企业与产业高频服务场景

浙江省在“最多跑一次”改革阶段曾推出“一件事”，而“一类事”是对其优化迭代升级。从企业全生命周期和产业全链条的实际需求出发，对企业进行精准画像，对项目流程展开需求研判，集成多个关联事项，在持续优化提升基本政务服务、延伸拓展“一件事”服务链条基础上，整合政府、市场、社会多元主体资源，推出包括科技、金融、法律、中介、人才等涉企服务清单内的增值服务事项，打造订制化、套餐式的为企服务“一类事”新场景，围绕企业周期特定阶段和产业关键环节，为企业提供主题特色服务，形成增值服务事项，进而叠加企业高频服务新场景，在“浙里办”一窗集成，作为企业办事入口，推动涉企服务从“单一便捷”转变为“综合赋能”。省级层面聚焦世界银行宜商环境评估体系10个评估指标，编制形成《涉企服务“一类事”事项省级指导目录》，研究提出了企业开办、项目开工建设、电水气网联合报装、企业注销等24件“一类事”。其中，省级指导目录的企业开办“一类事”共涉及设立登记、公章刻制备案、申领发票等6项基本服务事项，以及首套免费公章、证照到期提醒、梯度培育政策推送等11项增值服务事项。企业可通过线上企业综合服务平台、线下企业综合服务中心，个性化选择需要办理的政务服务事项和需要获取的增值服务事项，一次性获取服务包。

各地市在承接省级“一类事”的基础上，按照统一话语体系，围绕本地的标志性产业链，探索推出地方特色“一类事”场景，涉及基本服务事项、增值服务事项。杭州以企业全生命周期法定基本服务联办“一件事”基础上推进“一类事”个性化和共性化增值服务：一是打造本地高辨识度事项，即政策服务、人才服务、企业信用修复、投资项目全生命周期服务管理4项杭州特色“一类事”；二是围绕区域优势和特色产业探索形成县区“一类事”，如钱塘区生物医药产业服务、余杭区知识产权、临平区数字化改造服务“一类事”等。

（五）做强“一个链条”，从服务企业到服务整体产业链

针对传统涉企服务大多着眼于单个企业、缺乏产业链强链补链延链服务的问题，浙江省围绕企业设立、成长、退出的全生命周期，特色产业上中下游的全链条，涉企服务从“点上开花”转变为“串珠成链”。一是延链服务，推动政务服务向前后端延伸，将监管信息、合规辅导有机嵌入政务服务体系。二是拓链服务，推动政务服务向上下游拓展，为企业上下游提供针对性增值服务。面对面听取企业主体诉求、掌握产业发展需求，对产业链上游、中游、下游的关键企业和关键环节开展穿透性研究，主动梳理分析存在的重点问题和核心需求，针对性提供定制式服务套餐。三是合链服务，推动企业高频服务事项集成，提升有助于产业链企业发展的相关政府业务有效关联协同，包括招商引资、产业集聚、人才招引、金融支持、科技创新等。依托现有政务服务中心设立现代产业链服务中心，构建政务服务中心（现代产业链服务中心）—园区—社区的三级服务体系，坚持多元协同，打破传统的政府部门、制造业产业链、企业供应链的“信息孤岛”和“信息屏蔽”等堵点，逐步形成地方标志性产业链全生命周期服务体系。

各地市围绕地方特色产业培育、发展、壮大等产业链服务需求，整合产业链服务资源，细分各产业对应的政策、资本、人才、科技等服务供给，依据企业的产业链属性，编制产业链服务清单，为标志性产业链所属企业提供更加精准高效的集成服务，不断增强地方干部服务产业链发展的意识和本领，即通过整合需求并将之转化为服务创新的能力。比如，丽水在企业综合服务中心设置“一事联办”专区，绘制“特色半导体产业协同增值服务全景图”，编制“半导体产业链专属服务清单”，创新打造“（产业链）链长+（研究院）院长+（工匠学校）校长+（金融机构）行长”“四长”协同增值服务体系［9］。独创产业链“Smart-IDM”培育模式，绘制涵盖芯片设计、制造、封测及配套设备、原材料生产等全链条“招商图谱”，并联式推进产业链各环节协同招商，从而在短时间内实现了组链成群，促进产业链、创新链、人才链、资本链“四链联动”。

四、整体智治与跨界协同：政务服务增值化改革的理论分析

政务服务增值化改革是一场对政府服务理念思维、方式方法、运行机制、手段工具的系统性重塑，跨越政府部门间，以及政府与市场、社会主体间的边界，更好地推动有效市场和有为政府相结合，引领撬动营商环境的整体提升。跨界治理作为治理公共事务，增进公共利益的一种模式，将不同地域、不同层级、不同部门、不同系统、不同领域的治理主体凝聚起来促成彼此合作，通过明确目标、共享资源、一致性行动，实现公共价值。运用跨界治理理论，从治理结构、治理过程、跨界领导三个要素及其互动机制能够更加清晰地窥探政务服务增值化改革的逻辑理路。

（一）跨界治理结构：整体性组织变革与场景重塑

治理结构是将主体间合作治理目标加以贯彻落实的一系列体制机制安排、组织机构设置及方式选择，它是影响治理效果的要素之一，不同治理结构下的治理结果不同。跨界治理作为一种治理模式，强调的是主体间合作，既依托市场、等级制的组织结构，又不拘泥于法定实体组织的固有结构特质，其参与方主体的互动和连接方式可以是网络形式。佩里·希克斯强调构建治理网络是指三个层面的整合：治理层级的压缩整合，即整合不同层级或同一层级；治理功能的协调整合，促使具有不同职能功能的部门协同工作；公私部门的职能整合，吸纳公共部门、私人部门共同参与［10］（P29）。治理结构是政务服务增值化改革的基础和核心，通过整合涉企机构职能、重塑政务服务架构、推动公私部门协作、综合集成服务场景，从跨层级、跨部门、跨公私主体等方面实现涉企服务的治理结构变革。

在跨部门治理方面，建设企业综合服务中心、多个涉企职能部门入驻中心，整合分散在部门的涉企服务事项，企业需求通过中心“一个口子”进行受理、流转、督办、反馈，形成大生态、大集成［8］。交互融合线上线下服务资源，为企业提供全天候、全领域、全方位的服务。在跨公私主体方面，整合政府、市场、社会三侧资源，政企社共建共享共赢。政府侧加强服务事项清单管理，持续迭代更新清单目录；社会侧充分发挥各类社会组织的专业技能和组织优势，促进服务信息流通、资源要素共享，为企业提供公益服务或准公益服务；市场侧通过政府购买服务、健全激励补偿等办法，引入市场化的专业服务机构。在跨层级治理方面，贯通市、县（区）、乡镇（园区）三级企业综合服务中心，同时将增值服务下沉到社区、园区，聚焦“就近办”“多点办”，将政务服务事项延伸至银行窗口、商务社区，打通“最后一公里”；聚焦特色产业平台及功能园区，围绕全周期产业生态链打造“嵌入式”政务服务平台，构筑形成“企业综合服务中心+特色化助企服务平台”功能互补、上下贯通、服务联动格局。优化多元主体跨部门联动机制，在实际运行中完善“一中心”三级联动机制，构建横向到边、纵向到底的政务服务增值化工作网络，

整体打通板块内部、板块与板块之间、板块与中心之间、中心与外部资源之间，做到信息共享与业务协同。围绕高频需求，整合更多业务相近、办理模式相似的事项关联优化一批综合式、集成式服务场景；围绕个性需求，聚焦企业急难愁盼的事项升级为一批套餐式、定制式服务场景。将企业综合服务中心作为总平台、大中枢，设置法律、科技、金融等若干大类服务板块，确保每个服务事项都有牵头部门、配合部门、专员，同时增设兜底中心研判，跨部门协同解决复杂问题，确保形成闭环。

（二）跨界治理过程：多元主体基于价值共创协作

根据复杂系统观点，跨界治理过程可以看作是由不同利益相关方构成的一个复杂系统的运作过程［11］。利益相关方（跨界参与方）之间的关联及其互动方式（参与态度、资源共享、协作能力）对系统环境具有影响作用，系统环境反过来作用于参与主体，构成一个循环体系。价值共识用以解释跨界治理的重要意义和价值作用，以便促成更广泛的参与和认同，跨界行动共识来自利益相关方目标一致性与资源互补性，如果单一主体无法依靠自身禀赋条件运用非合作的方式达到解决问题的目的，只有吸纳资源禀赋各异、优势可互补的利益相关方（潜在协作伙伴）进行合作，那么，基于共同愿景和相互依赖性的跨界合作是解决问题的可行渠道或最佳选择，各方必须清晰确认这样的共同目标，充分意识到彼此间的依赖性，以及寻求如何在个体利益和公共利益之间实现平衡。在跨界治理行动前，通过政策设计确保有价值的潜在伙伴可被吸纳参与到行动中，并根据内外部环境、已有条件资源建构适当的治理结构和组织体系，确保各参与方主体能够有效沟通、有益衔接。通过制度设计、运作机制、战略工具来保障接下来行动足以应对复杂公共议题和治理环境。

针对传统政务服务难以满足企业多元化需求、社会化市场化服务分散未整合的问题，政府部门打破原有封闭的运作，开放组织边界，通过整合多元主体参与，与政务服务利益相关方形成共生关系，为市场主体提供深层次的政策、人力资源、金融、科技、数字化转型等额外服务。强化“企业视角”导向，充分发挥政府引导作用，政府主导搭建平台，跨界融合市场资源、社会资源，深入链接社会化、市场化服务机构功能，通过政策激励、购买服务等方式引导社会组织、市场化服务机构参与改革，“市场问题由市场解决”“专业的人干专业的事”，塑造多元协同的涉企服务生态圈，走出一条以社会化和市场化方式服务企业的新路。社会侧汇聚各类综合服务资源，协同高校科研机构、行业协会、商会等社会组织，在全面归集梳理部门服务企业事项的基础上，持续扩面征集社会侧服务资源，深化“政府+”合作机制，打造开放包容、合作共赢的政务服务“朋友圈”，为企业提供信息咨询、科研应用等公益或准公益服务。企业侧集成产业链市场化服务，整合头部链主型企业、研发机构和产业基金等产业资源，通过市场中介机构和产业运营平台，以市场化方式为企业提供专业服务。

（三）跨界领导作用：集约化构建政务服务共同体

跨界领导通过识别合作契机、构建跨界网络、集成共享资源、管理伙伴关系来保障跨界行动有效进行，其行为具体表现为吸纳、授权、参与和激励等。跨界领导并不都是由人或领导者体现出来的，可以依托组织结构、制度机制、领导情境，治理结构和过程源于各方承诺、协议和行动，本身就有规制性作用，可通过治理结构和过程有针对性地调整跨界参与方行为。跨界动议的产生依托领导者远见卓识和战略思考，为跨界治理的共同愿景，通过朴实的语言描绘出极富吸引力的未来发展图景，可以给追随者（跨界参与者）以强烈的认同感和清晰的方向性。

浙江省提出“推动便捷服务向增值服务升级”，将这项涉及多部门协作的综合性系统性宏大改革列为“一号工程”“一把手工程”，要求“条抓块统、块抓条保”，各级党委改革办负责牵头统筹，发改委对标世界银行宜商环境评估新指标体系，谋划丰富“一类事”服务场景；政务办组织企业综合服务中心建设；经信局梳理完善涉企服务事项清单；市场监管局负责电子营业执照企业码建设；大数据局做好平台系统融合与信息数据共享。

跨界网络构建是跨界治理行动的核心起点和关键步骤，在处理跨界公共事务时，领导者必须具备前瞻和识别能力、吸引和激活能力、开发和连接能力。比如，“政务服务党建联盟”的创建，让党建与业务深度融合，在没有改变组织体系、没有增加工作成本的情况下，建起立足本地、覆盖全国、辐射海外的“红色党建·绿色政务”服务网络。同时，强化数据共享和场景建设，打破地域限制与信息壁垒，构建政务服务共同体，推动政务服务向市外、域外、海外延伸，实现跨省通办、长三角通办。如何统筹管理多元参与主体的关系并形成合力是跨界治理的重点和难点，需要跨界领导综合运用组织、制度、机制、技术有效加强伙伴关系的管理能力。一是领导者依托治理结构，整合关系资源与能力。治理结构是合作伙伴有效集聚、利用、调配和共享资源的组织保证，通过跨界治理机构，将合作伙伴聚为一体，互通有无。二是充分运用正式和非正式制度，通过制度安排来合理配置各方权益，形成倡导联盟协议式的管理承诺与责任清单，建立增值化改革的定期会商、清单管理、交流互学、督帮一体等推进机制。三是强化机制设计的能力，完善跨部门协作交流机制，打通部门间壁垒，促进各方互通信息、资源共享。

（四）跨界治理绩效：“结构—过程—领导”互动机理

传统科层制中依靠组织层级制度结构的管理模式及社会网络的自组织管理模式显然不适合跨边界、跨领域、多主体协作治理的需要，跨界治理模式应运而生［11］。NAO报告指出，协同运作至少需要五个基本条件：一是界定明晰、交互性价值和共享的目标；

二是进程测量；三是充足合适的资源供给；四是领导，一个好的领导是把协同运作创新目标胶合在一起的重要工具；五是建立在支持、信任和认同基础上的良好工作关系［12］。跨界治理分析框架将组织结构的静态研究、体制机制的静态规范与治理过程的动态研究、跨界领导的动态行为相结合［11］，涵盖从跨界初始条件，治理结构、动议形成，到治理网络运行再到治理结果评估的发展过程，期间伴随着领导能力的提升，公共价值的显现。在静态结构方面，主要集中于结构模型的构建、治理结构的分类及跨界治理所需要的战略工具资源。

在动态互动方面，探讨内容涵盖过程模型的构建、行动者策略及互动关系、过程运行机制、跨界领导角色、跨界治理能力建设等。跨界治理结构受到利益相关方所处环境的影响，同时会反向影响环境，并在往复的过程中形成新的稳定状态，也就是沿着“静态结构—行为过程—领导作用—治理绩效”的路径动态循环发展。跨界领导与过程要素、运行机制一起构成跨界治理动态过程，其实质是跨界治理结构层次与利益相关方参与共同形成集体行动之间的互动过程，原来单次的、静态的结构性关系通过利益相关方行为选择相作用而演变成为持续性相互依赖关系，领导者在其中扮演催化剂角色。

政务服务增值化改革从逻辑看，市场主体对更高质量政务服务诉求、全球各国以营商环境优化赢得国际竞争力的内外部环境的综合影响下，政府层级间、部门间、地区间，以及政府与市场、社会多元主体从合作需求到共享认识，从沟通磋商到形成动议，从任务执行到过程监督；从技术看，这项系统性改革依托了领导者的跨界领导艺术，用跨界思维与市场化思维来思考、分析、解决发展中的问题，探索建立政府引导、市场化社会化运作机制，实现服务供给主体、供给方式多元化，通过“政府搭台、经济唱戏”，借助技术赋能与制度重塑，提供更高效、更优质的增值服务；从结构看，增值化改革不是一种简单的线性思路、线性过程，而是多元主体围绕共同目标互动磋商往复循环的过程，相关服务板块虽已进驻企业综合服务中心，但在业务整合、前后台衔接、跨部门联动、政企社多元参与等方面还需进一步细化深化，运行模式机制还需在实践中磨合完善、持续优化；从操作看，增值化改革动态过程即多元主体与外部环境的双向互动，彼此交换资源、输入输出信息，深化改革模式及场景设计。静态的治理结构重塑，动态的治理过程再造，核心的领导优势发挥，有助于将分散的政府、市场与社会优势资源集聚起来，尽可能地减少交易成本并发挥出最大效用［11］。经过增值化改革，浙江省市场活力有效激发，进一步提振市场信心，全省市场经营主体已突破1000万户。重大项目加速落地，进一步提升产业链吸引力、竞争力，吸引一批重大项目在浙落户，1244个“千项万亿”重大项目年度完成投资12976亿元［13］。

五、数字赋能与制度创新：政务服务增值化改革的未来展望

世界银行最新推出的宜商环境评价指标体系提出数字技术应用和可持续发展要求，并从“监管框架、公共服务、办事效率”的维度对全球各国营商环境展开评估［14］，政务服务的数字化转型成为大势所趋，未来通过数字技术赋能，聚焦高频办事事项，发掘数据要素价值，延伸产业服务链条，涉企服务寓管于服，有效推进系统集成、多跨协同、量化闭环，同时把制度创新作为深化改革的底层逻辑，推动政务服务体制机制、标准规范、组织文化、治理架构、方式流程、服务能力的深层次变革。

（一）聚焦高频办事事项，做好部门核心业务梳理

政务服务增值化改革要找到亟须改革的问题所在，即精准把握实际需求，不仅包括问题的表现形式，而且包括解决问题的路径和方法。

梳理企业需求“一本账”的清单管理举措，只做了第一步“找到问题”，重点要深化核心业务梳理“找到方法”。业务梳理不到位，进入处置流程后依然要进行鉴别和指派，部门之间边界不清，相互扯皮时有发生，典型现象是业务流转时不能精准到具体责任人。

那么，梳理什么？聚焦企业和基层高频事项，通过把部门核心业务逐级向下拆解细分，并与企业反映的需求落差相结合，从而确定问题所在。具体来说，通过条块、省市县（区）交叉比对等办法，理清跨部门办事逻辑关联的流程和所属部门处室职责，统一办事事项名称及各项标准，形成部门间办事清单，以制度规范明晰跨部门业务范畴。按照部门履职全覆盖、事项粒度最小化、跨部门业务协同、数据整合共享的总体要求构建核心业务体系，深化政府部门对自身职责和业务的理解，依照“三定方案”规定，明确核心业务范围后对业务范围进行整理和归并形成业务分级。

在这个过程中，明晰业务梳理和数字赋能的逻辑，扭转技术主导的思维定式，将业务需求放在技术支撑的前面，确保业务不被技术所“绑架”，重点关注两项内容。一是按颗粒度拆分。把碎片化、无规则信息进行抽取和转换，明晰业务流程及涉及的相关处置条件，明确每个环节责任部门、业务事项、操作时限，具体对应到责任处室、责任人，将颗粒度细化至数据项，把业务语言转译成技术语言，驱动应用间业务贯通、数据共享。二是按需求重组。深入研究分析痛点、堵点、难点问题，用好“一件事”这一主要形式，按“一件事”进行构架，进而向“一类事”迭代升级，理顺前后关系，推进综合集成、业务协同、流程再造，形成事件发起、事件受理、协同处置、督察反馈的“全链条”管理闭环，在此基础上进一步重塑制度体系，确保业务创新与数字赋能在制度保障框架下进行。

（二）发掘数据要素价值，应用政务数据感知态势

数据是政务服务增值化改革的核心要素，应充分认识到政务大数据价值，将政务大数据作为核心资产进行运营，对其进行全生命周期管理［15］。建设政务服务一体化综合智治管理系统，通过对行政服务中心的办件数据智能归集分析，优化配置政务服务资源，建成政务服务运行实时展示、数字大厅管理、服务效能监督、政务决策分析、基层公共服务等功能场景应用。

同时，数据需要与业务紧密结合，才能释放价值红利，依靠数据驱动决策，不断优化政务服务流程，实现业务创新升级，更好地满足企业办事习惯和需求。智能化是政务服务增值化改革的目标，线上平台就像会思考的智能机器人，通过业务智能化，提高决策效率和精准度，为企业自动推送精准化、定制化的增值服务，而不仅仅是一个查找政策的搜索引擎。例如，运用机器学习算法分析海量政务数据，预测企业需求与产业发展趋势，从而科学制定产业发展政策。搭建政务大模型，满足政务咨询、交互式智能政务办事、企业画像、政策推动等场景需求。构建政务服务“数据大脑”，挖掘现有政务大数据，观察感知本地产业结构、行业分布（投资领域与业务范畴）、行业发展（纳税与利润）、规模以上企业与中小微企业运营、信用环境建设、数字经济、夜间经济等，锚定市场环境元素与市场主体业务场景，描绘市场主体运营状态，全方位把脉经济运行态势。注重关联分析和用户行为分析，通过引入变量推演结果，预测行业与产业未来发展趋势，为政府科学决策和企业精准投资、企业运行优化提供依据［16］。

此外，通过政务服务“数据大脑”实现营商环境无感测评。将“无感监测”作为营商环境数字化改革的重要切入口，以市场主体和政府部门“无感”方式重塑评价制度体系，是对世界银行模拟抽样案例方法的创新。横向打通涉及评价指标的职能部门业务系统，纵向归集政府全业务数据，形成业务监测靶点，通过设置各指标预警范围，对监测结果开展预警触发体验式调查，并将问题指标列入重点观察库，持续跟踪监测其整改效果，形成“以评促改”的闭环体系［17］。抓住影响营商环境的主要矛盾症结，既可未雨绸缪，又可精准施策。

（三）延伸产业服务链条，打造共享服务生态环境

市场主体期待更具产业针对性的营商环境，不仅要考虑政务服务，还要考虑所在产业的垂直关联要素培育与加强，将服务链建在产业链上。一个完整产业链包含价值、企业、供需和空间四个维度，包括供应、服务、物流、金融的高度协同，需要“人才、设备、数据、技术、资本”等生产资源的全局配置。以增值服务创新全产业链服务模式促进产业链的整体提升，是下一步改革的主攻方向。

聚焦产业招引和培育，创新企业全周期、产业全链条服务模式，增强人才、科技、资本、数据等资源要素的赋能作用，推动服务链与产业链、资本链、创新链、人才链深度融合［18］，提升区域产业链的综合竞争力。

增值化服务2.0阶段，政府重点转向对产业的悉心培育，立足企业视角，前移服务关口，主动感知企业需求。围绕产业招引，强化项目落地全方位服务。坚持“高位化调度、集成化作战、扁平化协调、一体化办理”的工作模式，构建从洽谈、签约到审批、建设、投产的全方位服务体系。深化投资项目审批制度改革，持续迭代优化投资项目在线审批监管应用，重点做好项目前期阶段审批、用地、用能等方面的服务。项目投产投运后，重点加强安全生产、生态环保、扩大招工、市场开拓、技术创新等方面的服务。围绕产业培育和产业链企业初创、扩张、成熟等全周期各阶段实际需求，强化企业发展全要素保障，按照“要素跟着项目走”原则，完善金融、科创、人才、数据等保障体系。充分整合银行、保险、担保机构等金融服务资源，提供金融机构联络、产业基金引导、融资担保等服务，构建多层次、可持续、高效率的产业链金融支持体系，从制度上推进融资畅通，确保民企融资“真正解渴”。以平台为支撑促进创新创业，积极引入与产业链相匹配的科创服务平台，引导优质民营企业建立高能级创新机构，完善科创服务体系，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力，为产业链生态注入创新活力。

（四）涉企服务寓管于服，探索服管融合政务模式

针对企业监管事前预防提醒不够、事中监管缺失、事后以罚代管等问题，创新服管融合的服务形态，推动涉企服务从“服管分离”升级为“寓管于服”。探索服务与监管相融合的机制模式，推动监管从“处罚为主”向“预防为主”转变。将相关监管事项纳入企业综合服务中心办理，加快构建涵盖事前、事中、事后，线上线下相融合，监管链条由事中事后向事前延伸的综合监管体系。探索“有感服务、无感监管”，为企业提供入市提醒、合规指引、提升赋能、年报指导、退出服务等内容，形成“事前提醒提示、事中无事不扰、事后免罚轻罚”的服务监管新格局。

全流程、全链条综合监管体系包括三项主要内容。

一是事前提醒预防风险。编制政府激励清单、行政监管清单、涉诉风险清单，推动企业合规评审、行政监管、律师体检等业务“一窗”办理。

将法律风险防范、合规建设、税收体检、信用修复等服务事项纳入涉企服务指导目录，聚焦一个产业发展面临的涉法问题，强化高频涉法风险预防的行政指导和法律服务，推动产业整体合规化水平提升。出台重点产业合规指引，配套制订企业自主合规操作指南，指南应对企业有具体指导性，包含常见违法行为、法律依据、违法责任、合规建议等内容。建立部分重点企业涉诉风险监测、预警机制，快速响应企业合规方面的法律需求等功能。在编制产业合规指引基础上，为企业提供合规咨询服务，开展合规评估认证，健全合规激励机制［19］。二是事中监督无事不扰。全面落实公平竞争审查制度，强化跨部门“综合查一次”改革（“一业同查”）与“双随机、一公开”监管中的强化信用监管，实现对不同信用风险程度的企业差异化监管。搭建数智化监督应用平台，探索推行“执法人员扫码留痕、企业人员用码评价、监督部门查码溯源”的涉企执法“一码监督”机制［20］。推进涉企执法理念、执法流程制度重塑，建立“轻微免罚”“首违不罚”等制度，避免“一律关停”“先停再说”等粗暴过度执法，减少对市场主体正常生产经营活动的影响。三是事后信用一键修复。强化“信用中国”网站的协同修复系统和省市一体化信用修复联动机制，实行“统一受理、分级协同、限时办结”。探索建立跨部门跨系统信用修复协同联动机制，法院、市场监管、税务、人力资源和社会保障等信用修复结果共享，企业可在线上线下一次性提交多部门信用修复申请，经业务主管部门和信用主管部门在线审核后，实现失信信息“一次申请，同步撤下”，通过“一处申请，处处恢复”解决市场主体多头办理和公示撤销不同步等问题。

（五）健全标准规范体系，从服务创新到制度重塑

政务服务增值化改革的深层次逻辑是体制机制革新与制度重塑，技术与制度的有效融合构成数字治理生态，倘若制度不完善，技术应用有可能成为灾难。良好的数字治理生态依赖价值判断下的善治，在这背后，科学的制度和先进的技术缺一不可。新一代信息技术只是加快政务服务增值化改革的手段而非目的，制度创新才是数字赋能政务服务增值化改革的关键所在。从根本上看，以数字赋能推进政务服务增值化改革，必须要有完备的制度保障。加强政府相关职能部门与立法部门协作，加快政务服务增值化改革领域法律法规、政府部门规章和规范性文件的“立、改、废、释”工作［21］，构建与增值服务协同供给相适应的政策法规体系。及时将行之有效、长期管用的破解举措以制度形式固定下来，形成增值服务相关领域的长效机制。

构建政务服务增值化改革的标准规范与运行机制，需从五个方面着力。

一是健全企业综合服务中心实体化运行标准规范。统一各级增值服务事项标准、服务标准、技术标准，实现大厅运营的全过程清单化管理，

构建增值服务线上线下融合供给的制度体系与标准规范，实现“无差别受理、同标准办理、同质量服务”。二是完善问题闭环解决工作机制和责任机制。建立“营商台账”兜底服务机制，企业诉求问题“一口”受理、流转、督办、反馈等全过程闭环管理，对历史遗留、疑难复杂、牵涉多部门问题明确首问部门与牵头部门责任，通过工作专班和联席会议机制解决问题。注重解剖麻雀、复盘分析，形成问题解决案例样板，推动区域性、领域性整改和共性问题化解。三是探索多元主体业务协同的创新管理机制。打造政府、市场、社会协同创新生态链，建立持续创新的有效机制，涵盖创新动议、政企沟通、共识寻求、风险评估、能力提升、执行保障、过程监督等环节，对创新实施全流程管理，形成政企社共建共享共赢的改革格局。

四是制定政务数据资源共享与开发应用制度。健全政务数据分级分类、确权、利用、流通、管理、服务的制度规则设计，推进政务数据的资源目录、标准规范一体化［22］。建立政务数据共享与供需对接机制，明确数据流通交易规则，推动政务数据与社会数据相融合，打造利企便民应用。五是建立政务服务增值化改革绩效评价体系。根据增值服务供给的效益、效率、效能、回应性等评价维度设计评价指标，构建一套以企业获得感和满意度为核心的政务服务增值化改革绩效评价体系，让企业成为营商环境建设的参与者、监督者和评判者。

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From Convenient Service to Value-Added Service：

Government Service System Reshaping and Governance Reform

Abstract：

The supply of government services based on statutory duties has been unable to meet the personalized and diversified needs of enterprise development， and the government has shifted from providing convenient services by “subtraction” to providing value-added services such as policies， talents， science and technology， and finance around the whole life cycle of enterprises and the entire industrial chain. The reform of value-added government services can be seen as a nonlinear cross-border governance process that organically combines governance structure， governance process and leadership role with repeated interactions. Cross-border leaders lead multi-subject collaboration by value co-creation， integrate functions of enterprise-related institutions， reshape government service structure， comprehensively integrate service scenarios， and build a government service community. To continuously optimize the business environment with value-added service reform， it is necessary to focus on high-frequency matters related to enterprises and do a good job in sorting out the core business of the department，

discover the value of date elements and apply government data to sense the situation， extend the industrial service chain and create a shared service ecological environment. Value-added services are integrated into service management， and exploring the service management integration of government model is also necessary. And it is necessary to improve the system of standards and norms， from service innovation to institutional reshaping.

Key words：

value-added service， business environment， cross-border governance， new quality productivity