分行业支出标准建设的探索与实践——以陕西省为例

■高 芳

加强预算项目支出标准体系建设可以充分实现项目预算编制的规范化、透明化，不断规范财政资金支出行为，提高财政资金的分配效率，对进一步深化预算管理制度改革，充分发挥财政在国家治理中的支柱作用具有重要意义。

一、预算项目支出标准体系建设的重要意义

（一）有利于提高预算编制水平和质量

预算项目支出标准体系建设是部门预算管理的重要依据，具有助推规范预算管理、强化预算约束的作用,能进一步维护预算刚性,减少预算执行过程中资金规模的调整。预算项目支出标准未出台前,各单位在申报项目预算时缺乏依据和标准,财政部门在审核预算、安排资金时亦需要耗费大量精力，造成部门和财政部门相互博弈、讨价还价,突出表现在不同部门同类项目财政保障水平不同，严重影响预算资源分配效率，甚至可能造成财政管理上的廉政风险。而建立公平、量化和公开的预算项目支出标准，设定统一的资金预算申请模块、项目填报内容以及各种费用上限标准，财政部门审核预算就可以一目了然,“一把尺子量到底”，提高资金申报使用透明度，倒逼部门从严从实从紧编制项目预算,把有限的财政资金用在“刀刃”上。

（二）有利于加强项目预算管理，提高财政资金使用效益

近年来，受全球疫情影响，国内经济下行压力加大，紧平衡状态下收支矛盾突出。在这种情况下，如何合理分配财政资金，让有效的资金发挥出最大效益，是各级财政部门面临的重要课题。预算项目支出标准体系建设作为预算改革的重点内容，将其作为部门预算编制、执行和控制的重要依据，能够进一步做实做细预算项目，促进项目预算管理科学化、规范化，严格控制非重点非急需非刚性支出，有效解决紧平衡状态下的收支矛盾突出、预算约束不强、资金统筹力度不足、政府过紧日子意识不牢等突出问题，有效避免财政资金浪费，推动节约型政府建设。

（三）有利于推动预算资源公平合理高效配置

预算是政府调控经济社会发展、统筹分配有限财政资源的重要手段，确保其公平合理是预算管理的内在要求。部门预算编制主体在编制预算时，为确保正常运转和职能充分发挥，本能地追求最大化的预算规模，这与有限的政府可支配资源相矛盾。为解决这一矛盾，就必须建设科学合理的预算项目支出标准体系，构建公平公正的财政资源使用环境，防控化解财政管理廉政风险，保障预算资源公平合理高效配置。同时，按照“政府过紧日子”要求，坚持“满足刚需、经济适用”导向，设定同类项目支出标准上限，严控非刚性非急需项目支出，进而把更多财政资源用于保障民生和重点领域建设。

（四）有利于树立依法理财意识，推进法治财政建设

《预算法》《预算法实施条例》均要求“各级财政部门应当结合本地区经济社会发展水平、财力状况等，制定本地区或者本级的预算支出标准”。因此建立内容完整、结构优化、依据充分、修订及时的支出标准，是对《预算法》《预算法实施条例》的有效贯彻落实。项目支出标准建设的关键环节在于应用，要求各部门（单位）严格对照标准申请预算，同时将标准应用情况作为预算管理考核的重要内容。一套内容完整、结构优化、定额科学、程序规范、修订及时的预算项目支出标准体系，不仅是预算编制主体编制预算的参考，同时是财政、审计和评审等部门监督审核预算的依据，有利于部门牢固树立依法理财观念，科学合理编制预算，让预算分配真正做到有法可依、有据可查，推进法治财政建设。

二、陕西省预算项目支出标准体系建设的做法

2021 年，陕西省共安排预算项目支出标准体系建设64 项，省预算资金评审中心负责44 项支出标准制定工作，其中通用标准24 项，专用标准20 项；组织完成制定支出标准20 项，其中通用标准14 项，专用标准6 项。2022 年，印发了《陕西省2022 年度省级财政支出标准汇编》，其中通用标准20 项，专用标准25 项。2023 年7 月，对省级部门公务用车租赁费等8 项通用项目支出标准进行修订，坚持问题导向，立足日常评审经验积累，充分调研，邀请各单位财务人员及相关专家进行座谈论证，对数据进行分析研究，最终对公务用车租赁费等4个支出标准进行了修订，其余4 项维持原有标准。同年10 月，在财政部举办的全国项目支出标准研讨会上，部评审中心领导对陕西省支出标准建设取得的成绩给予了高度肯定，认为陕西的标准制定工作在数量上和质量上都走在了全国前列，为建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度打下了良好基础。具体做法如下：

（一）调查研究，收集资料

一方面组织业务骨干赴财政部和兄弟省份学习、到市县和部门调研，学习借鉴外省先进经验。一方面成立工作小组，组织行业专家咨询，根据标准内容积极赴相关省级部门单位座谈，深入了解相关政策制定文件、预算部门（单位）项目支出的实际情况，收集、整理相关项目基础资料，进一步明确标准框架、目标任务、技术方法和建设路径。

（二）内外结合，制定标准

在深入调查的基础上，详细分析调查资料，去粗取精，结合日常评审经验，借鉴兄弟省市先进做法，认真研究制定支出标准。一是财政（包括省预算资金评审中心）制定。即评审中心对基础资料比较齐全，在日常评审实践中已摸索出规律的部分，结合兄弟省市经验，由评审中心组织人员制定；二是内外协同制定。即对专业性较强的通用标准和专用标准，在日常评审的基础上，聘请有关专家进行咨询、指导，共同制定；三是委托制定。即对专业性较强且不经常发生的专用标准，委托第三方机构或专家制定。在标准制定过程中，紧紧依靠行业主管部门和有关协会，积极进行研究探讨，通过搜集原始数据反复测算，以近三年的支出数据为基础对比分析，结合行业发展和市场变化情况制定完成。

（三）座谈调研，开展论证

对标准制定的科学性、可行性、规范性进行研究论证，组织专家及有关单位就制定方法、数据来源、测算过程以及拟制定的标准展开讨论，综合考虑项目成本、历史财务数据、经济社会发展水平、财力承受能力等因素的情况下，提出修改完善意见。

（四）实践检验，不断完善

标准制定、论证完成后，需要在实践中不断验证完善其科学性、可行性和规范性。一是将标准运用于日常项目评审工作中，通过对项目评审，与项目单位协商研究，检验标准制定的可行性、合理性；二是积极与相关预算部门（单位）对接，进一步广泛征求意见，完善支出标准；三是结合新拟定的标准，比对评审评价项目历史数据，以验证其合理性和科学性，进一步细化完善项目支出标准。

三、陕西省预算项目支出标准体系建设存在的问题

（一）缺乏全国统一的制定规范

目前，全国各省项目支出标准制定形式、方法和应用规则各不相同，具体标准金额也相差较大，不利于建立规范统一的项目支出标准体系，也不利于支出标准的应用。例如：标准制定的形式上，陕西省根据项目适用范围不同分为通用项目和专用项目，支出标准全部以项目为基础进行制定。浙江省在细分二级项目类别的基础上明确具体开支范围，支出标准以开支范围为基础制定。标准制定的方法上，同一项目会因为选取成本分析法还是市场询价法，而产生完全不一样的制定结果，影响标准的合理性。各地也会因为制定方法、程序的不同产生不一样的标准金额，影响政策的统一性。

（二）专用项目支出标准覆盖率低

专用项目具有专有性强、经费构成要素复杂等特点，支出标准建设难度较高，需要以各部门为主开展制定工作。但实际工作中，项目支出标准体系建设主要由财政部门牵头推进，其他主管部门对于标准建设工作重要性的认识还不够到位，工作主动性不足，参与度较低。部门之间沟通不够、互动不足，数据共享程度不高，在一定程度上制约了专用项目支出标准体系建设推进。

（三）缺乏合理的制定依据

支出项目大体包含工程建设、购买货物、购买服务三大类，项目支出标准制定需要根据不同的支出项目界定工程标准、货物标准、服务标准和对应的价格标准。市场调研中我们发现不同的工程、货物、服务标准对应的价格千差万别，但针对行政事业单位缺乏合理的工程、货物、服务标准适用区间，是当前项目支出标准制定的难点所在。

（四）部分标准难以嵌入预算管理一体化系统应用

在陕西省制定的45 项项目支出标准中，目前可以嵌入预算管理一体化系统的只有18 项，其余项目支出标准因构成要素复杂，系统开发难以实现标准的应用功能，只能由预算评审中心按照单位申报基础数据自行测算评审。例如：信息化运维项目服务类别较多，且各项支出标准根据运维服务级别和系统使用年限进行分档，系统难以实现分类分档较多的项目支出标准测算。还有办公用房物业管理项目，存在建筑规模调整系数和人均建筑面积调整系数，也无法在系统中进行测算。

四、推进预算项目支出标准体系建设的建议

（一）加强顶层设计

建议在现有支出标准体系建设基础上，按照“先易后难、急用先行”的原则，分门别类提出标准范围、制定的思路和方式，发布标准建设工作指导意见，做到“五个统一”，即统一项目建设分类标准，统一项目名称，统一概念解释，统一项目内容范围和统一工作计划和步骤。同时，建立各省支出标准建设交流互鉴机制，互通有无、学习借鉴、共同提高。对于相对成熟的支出标准，结合陕西省实际加以转化应用。

（二）加强部门协同

财政支出标准涉及多行业、多领域、多学科，内容复杂，工作量大，对技术和专业性要求较高，需要财政部门同各行业主管部门相互配合，共同研究制定。对于具有特殊性和专业性较强的专用标准应由涉及项目的相关部门牵头，具体负责标准的研究和制定工作，财政部门负责最终的审核和出台实施工作。

（三）发挥评审作用

在预算评审工作中，对有项目支出标准的要切实加以应用；对暂时没有支出标准但评审工作有需要的，可以评审先行，探索制定预算评审标准。同时，充分利用评审评价工作接触项目实际更多、了解情况更全面的优势，反复在实践中检验标准，对现行支出标准提出修改意见和建议，不断健全优化完善标准体系。

（四）加强应用机制

应用是检验标准价值和科学性的重要依据。是否可行、有效是预算项目支出标准体系建设的生命力，与预算管理一体化系统是否适应是标准能否顺利推广应用的重要依据。标准体系建设中，要做好与一体化系统的衔接，对申报入库的项目进行筛选，对申报预算按标准进行审核，将标准应用于预算编制、审核、执行、安排和调整等各环节。同时，建立动态调整完善机制，根据经济社会发展、技术更新换代、市场价格变动等因素，适时调整完善，使标准更符合实际。■