新时代我国减税降费政策的发展演变与主要成效

■刘书明

“减税降费”是新时代我国税费优惠政策的主要措施，包括“税收减免”和“降低费用”两方面的内容，前者指减免纳税人的负担，主要涉及增值税、企业所得税和个人所得税等税种，后者指降低企业或个人的费用负担，主要涉及行政事业性收费、政府性基金收入和社会保险基金缴费。从政策属性看，减税降费是积极财政政策的重要内容，兼具需求管理和供给管理双重属性，既有利于扩大总需求，也有利于增加总供给。从微观层面看，减税降费有利于稳定市场预期、提振市场信心、激发市场活力。从宏观层面看，减税降费有利于稳定经济增长，促进产业结构升级，推动高质量发展。从结构性减税降费到普惠性减税降费，新时代我国减税降费政策随着经济社会发展形势变化适时调整完善，在应对各类风险、促进国民经济持续健康发展方面发挥了重要作用。

一、实施减税降费政策的主要原因

新时代我国实施降税降费政策，既有国内原因，也有国外原因，是适应经济发展新常态、有效应对国内外各种挑战的主动选择。从国内来看，一是推动供给侧结构性改革。供给侧结构性改革是适应和引领经济发展新常态的重大创新，重点任务是推进“三去一降一补”五大任务，目标是改善供给体系，增强经济增长动力。通过减税降费可以降低企业生产经营成本，有利于企业提高供给质量和效率，进而推动供给侧结构性改革。二是贯彻新发展理念。以创新、协调、绿色、开放、共享为主要内容的新发展理念，是新时代我国发展壮大的必由之路。新发展理念意味着在促进经济发展的同时要更加注重环境保护，积极引导企业技术创新和绿色低碳发展。实施减税降费政策，有利于促进企业研发创新和绿色发展。三是推动经济高质量发展。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，意味着更为关注经济增长的质量与效益。减税降费政策加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，激发高质量发展活力。四是新冠疫情的冲击和影响。2020 年初爆发的新冠疫情，对我国经济社会发展造成严重冲击和影响，经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。为了帮助企业纾困解难，尽可能减少疫情的冲击和影响，我国实施包括大规模减税降费在内的积极财政政策。从国际原因来看，全球经济增长缓慢，世界其他国家的减税政策及其引发国际间的税收竞争，中美贸易摩擦等都是促成我国采取减税降费政策的主要原因。

二、新时代我国减税降费政策演变

我国实质意义上的减税始于2004 年的增值税转型试点，扩大增值税抵扣范围，由生产型增值税向消费型增值税过渡试点，迈出了实质性减税降费的关键一步。此后，经历了以结构性减税、普惠性减税降费等为主要特点的发展演变过程，体现出明显的阶段性特征。

（一）2008-2012 年：以调节需求为主的结构性减税政策

2008 年中央经济工作会议首次提出“结构性减税”。所谓结构性减税是指在保持宏观税负总体稳定的前提下，减税主要限定在某一行业或地区，在税负上“有减有增”。这一时期的减税主要包括增值税转型改革，以及提高个税基本费用扣除标准和调整税率。

推进增值税转型改革。2008 年12 月19 日，财政部、国家税务总局出台的《关于全国实施增值税转型改革若干问题的通知》规定，自2009 年1 月1 日起，在全国所有地区、所有行业推行增值税转型改革。主要减税措施是：增值税一般纳税人购进或者自制固定资产发生的进项税额，可根据有关规定，从销项税额中抵扣。当年减少增值税收入约1200 亿元，增减相抵后减轻企业税负共约1233 亿元。

调整个税减除费用标准和税率。自2008 年3 月1 日起，将个人所得税的工资、薪金所得减除费用标准从每月1600元提高到每月2000 元。2011 年9 月1 日起，工资、薪金所得的减除费用标准由2000元上调至3500元，同时对工资、薪金所得税率的级次级距由5%-45%的九级累进税率调整为3%-45%的七级累进税率，取消15%和40%两档税率；个人储蓄存款产生的利息暂免征个税。

取消行政事业性收费。为落实中央关于扩大内需、促进经济平稳较快增长的决策部署，行政事业性收费方面也进行了重大改革。自2009 年1 月1 日起，全国取消和停止征收100 项行政事业性收费，这是我国第一次批量取消行政事业性收费项目。

这一时期的减税降费以扩大需求为政策目标，主要在于对需求总量的调节，供给调节则是辅助性的。通过减税降费扩大企业投资需求，同时增加居民消费需求，促进经济持续增长。

（二）2012-2016 年：以调节供给为主的结构性减税政策

2012 年我国GDP 增速开始逐渐回落，经济增长进入新常态，经济增长阶段发生根本性的变化。经济新常态主要特征在于：一是经济增长从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级，第三产业消费需求提升，居民收入占比上升；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。这一时期，经济增速下降、产能过剩等问题，表面上看是周期性的问题，实际上是由于供给体系难以适应消费需求的变化导致的结构性问题，需要从供给侧探寻经济发展的新路径。

开展“营改增”试点。为解决营业税存在的重复征税问题，进一步完善增值税税制，2012 年1 月从上海开始，在交通运输业（不含铁路运输）和部分现代服务业实施了“1+6”行业营改增试点；同年8 月，营改增试点范围扩大至北京、天津等8 省市。2013 年8 月起，将“1+6”行业营改增试点推广到全国，并将广播影视服务纳入试点范围。随着营改增试点的推进，纳税人购进增值税应税劳务与服务的进项税额纳入增值税的抵扣范围。2014 年1 月起，将铁路运输和邮政业纳入试点；同年6 月将电信业纳入营改增试点。2014 年10 月起，增值税小规模纳税人月销售额不超过3 万元（季度销售额不超过9 万元）的，免征增值税。

鸨鸟肃肃地扇着双翅，停落在栎树枝。 王家的事没了没完，稷黍全不能种植。 父母靠什么维持？遥远的苍天呀！何时才能休止？

全面推行“营改增”。2016 年5 月1 日起，全面推行营改增，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入增值税征税范围，实现了增值税对货物、服务的全覆盖。全面推行营改增后，对营改增行业的增值税征收率统一规定为3%、5%。将不动产进项税额纳入抵扣范围，增值税小规模纳税人销售货物或者加工、修理修配劳务、销售服务、无形资产月销售额不超过3 万元（按季纳税季度销售额不超过9 万元）的，均可享受小微企业暂免征收增值税优惠政策。

这一时期的减税以提高供给质量为政策目标，主要在于对供给的调节，需求调节是辅助性的。通过减税降费推动产业结构优化升级，提升供给质量和效率，有力地推动了供给侧结构性改革。

（三）2016-2020 年：调节需求和供给并重的普惠性减税政策

随着经济发展进入新常态，国家推行以“三去一降一补”为主要任务的供给侧结构性改革。“降成本”需要实行较大规模的减税降费。不同于之前的结构性减税，“降成本”需要全面降低税收成本，这意味着需要实施普惠性减税；此外，由于收费加重企业成产成本，因此需要减税与降费同步推进。2016 全面推开营改增后，2017 年的中央经济工作会议中，提出要实施更加积极有效的财政政策，加大减税降费力度，切实降低企业税费负担。

深化增值税改革。一是简并、降低增值税税率。将增值税税率由四档减至三档，同时加大对小微企业的税收优惠力度。2018 年5 月起，将制造业等行业增值税税率从17%下降至16%，将交通运输、建筑等行业及农产品等货物的增值税税率从11%降至10%。2019 年4 月起，分别降至13%和9%。2019 年1 月起，小规模纳税人发生增值税应税销售行为，合计月销售额未超过10 万元（按季纳税的未超过30 万元）的，免征增值税。2020 年3 月，为支持疫情防控，对增值税小规模纳税人适用3%征收率的应税销售收入减按1%征收率征收增值税。二是扩大抵扣范围、加大抵扣力度。2019 年4 月起，将国内旅客运输服务的进项税额纳入抵扣范围，纳税人取得不动产或者不动产在建工程的进项税额由分两年抵扣改为一次性抵扣，允许生产、生活性服务业纳税人按照当期可抵扣进项税额加计10%抵减应纳税额。

推行增值税留抵退税。我国增值税实行多档税率，进项和销项适用税率可能不同，当销项适用税率低于进项适用税率时，就会形成留抵税额。近年来，随着制造业转型升级，高科技企业加大研发投入和设备更新升级，使得留抵税额积累较多。2018 年国家开始在先进制造业、现代服务业以及电网企业试行增量留抵退税改革。2019 年4 月1日起，试行全行业增值税期末留抵退税制度，并加大先进制造业退税力度。2021 年进一步扩大先进制造业留抵退税范围。

推进个人所得税综合改革。2019 年1 月1 日起实施新修订的《中华人民共和国个人所得税法》，简并所得项目，确定综合所得范围，建立综合与分类相结合的征税模式；完善扣除模式，综合所得减除费用标准提高至每月5000 元，新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房租金和赡养老人六项专项附加扣除，优化税率结构，照顾中低收入群体，最大限度释放减税红利。

加大降费力度。加大清理规范行政事业性收费、政府性收费和经营服务性收费的力度，实施进一步减轻企业社会保险缴费负担等举措，主要包括下调城镇职工基本养老保险的单位缴费比例，调整缴纳社会保险费用基数口径，阶段性降低失业保险和工伤保险费率等多种降费措施。

这一时期的减税降费政策，坚持需求和供给调节并举，减税与降费同步推进，通过普惠性的减税降费，不仅扩大了社会需求，也提高了有效供给，推动技术创新和产业升级，有力地促进经济高质量发展。

（四）2020 年至今：应对疫情及经济全面恢复时期的组合式的减税降费

增值税加计抵减。实施先进制造业企业增值税加计抵减政策，支持先进制造业高质量发展；对小规模纳税人增值税予以减免，提高小规模纳税人增值税起征点，对公共交通运输、餐饮住宿、旅游娱乐等服务业免征增值税。

完善增值税留底退税制度。对留抵税额提前实行退税，允许制造业中小微企业延缓缴纳部分税费。2022 年大规模留抵退税重点支持制造业等行业，按月全额退还增量留抵税额的政策从先进制造业扩展到到科学研究和技术服务业等6 个行业企业，重点支持小微企业，所有符合条件的小微企业实行普遍留抵退税。

企业所得税研发费用加计扣除。2023 年，国家将符合条件的企业研发费用加计扣除比例由75%提高至100%，并作为一项制度性安排长期实施。在此基础上，将集成电路和工业母机行业研发费用加计扣除比例提高至120%。

小微企业所得税优惠。2022 年1 月1 日至2024 年12月31 日对小型微利企业年应纳税所得额超过100 万元但不超过300 万元的部分，减按25%计入应纳税所得额，按20%的税率缴纳企业所得税。

新增个人所得税专项附加扣除。2022 年新增3 岁以下婴幼儿照护专项附加扣除。自2022 年1 月1 日起，纳税人照护3 岁以下婴幼儿子女的相关支出，按照每个婴幼儿每月1000 元的标准定额扣除。2023 年1 月起，3 岁以下婴幼儿照护专项附加扣除标准提高至每月2000 元。

缓交社会保险保费。除增值税和个人所得税外，延长阶段性失业保险和工伤保险的政策实施时间，对特困行业实行阶段性缓缴养老保险费政策。针对中小微企业、大型企业以及困难企业推出“免”“减”“缓”等具体优惠性措施，减免企业为职工缴纳的社会保险比例。同时，出台了一系列与抗疫相关的应急式减税举措。

这一时期的组合式的减税降费政策，在政策安排上，阶段性措施与制度性规定有效配合，以“组合式”为主要特点的普惠性降税降费政策举措更具有针对性，促进积极的财政政策适度加力、提质增效，在有效应对新冠疫情和促进国民经济持续向好等方面发挥了重要作用。

三、新时代我国减税降费政策的主要成效

（一）减轻企业税费负担，优化市场营商环境

减税降费通过降低增值税税率、提高起征点、实施留抵退税、降低社保费率等多种方式，减轻企业税费负担，增加企业可支配现金流，降低生产经营成本，从而推动企业持续健康发展。首先，通过降低增值税税率、扩大抵扣范围、提高起征点等方式，减轻对企业资金的占用，增加了企业的可支配收入，促使企业改善运营状态，优化资金结构，增强企业的盈利能力，提高抗风险能力；其次，随着增值税税率的降低，企业所承担的与之相关的城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加同样有所下降，形成了企业减负的联动效应，为企业创造了更加公开、透明、便捷的市场环境，激发企业创新创造活力，鼓励企业发展壮大，吸引更多国内外投资者进入我国市场，推动经济高质量发展；最后，通过降低社保费率等措施，减轻了企业在用工、用地等方面的成本负担，提升了企业的生产效率，在外部环境不确定性上升的情况下，缓解了企业面临的资金压力和经营风险，增强其市场竞争力，实现企业可持续发展。

（二）激发市场主体活力，有利于贯彻新发展理念

减税降费持续加大对科技创新的税收优惠力度，逐步形成覆盖企业成长和创新全生命周期的税收政策支持体系，特别是通过企业研发费用加计扣除等税收优惠政策，有力支持经营主体实现创新创造。一方面，提高加计扣除比例，扩大受益主体范围，使企业的研发成本在一定程度上得到补偿，提高了企业研发投入的回报率，激发企业将更多的资金和资源用于增加研发人员的数量、提升研发设备的水平等创新研发活动，加大科技创新力度，提高自主创新能力。加大企业研发支持力度，加速了科技成果的产出，激发企业的创新活力，促进创新驱动发展，推动产业链、价值链向高端攀升，为深化供给侧结构性改革、实现高质量发展提供有力支撑。另一方面，企业在研发投入上享受同等的税收优惠，降低了市场竞争中的不公平因素，有助于营造一个公平竞争的市场环境，促使企业加大研发投入，推动技术创新和产业升级，提高产业整体素质和竞争力，激发市场主体活力，为经济发展注入新动力。

（三）支持供给侧结构性改革，促进经济高质量发展

减税降费从供给和需求两端协同发力，实现其在更高水平上的良性循环，深化供给侧结构性改革，实现高质量发展。从供给侧看，加大清理规范行政事业性收费、政府性收费和经营服务性收费的力度，严厉查处强制摊派、征收过头税等举措能够有效降低企业经营成本和制度性交易成本，减轻企业税费负担，增加企业现金流，合理调整生产要素投入，实现资源的优化配置，为新兴产业和高技术产业提供更多资金和空间，推动企业高质量发展。同时，减税降费引导企业更加注重长期发展，优化投资结构，加快产业结构升级，提高供给质量和效率，实现产业结构优化升级，从而推动供给侧结构性改革向纵深发展。从需求侧看，实施个人所得税改革，提高综合所得扣费用减除准并优化税率级距、增加专项附加扣除等措施有效减轻中低收入者的税负压力，增强消费者的实际购买力，促进消费增长和升级，进而拉动内需，形成供需良性互动，促进经济高质量发展。

（四）有效应对经济下行压力，助力国民经济回升向好

在全球经济增速放缓，国内周期性问题与结构性矛盾叠加，经济下行压力持续加大的复杂局面下，我国实施的更大规模减税降费有力对冲了经济下行压力，为保持经济运行在合理区间提供了重要支撑。实施新的组合式税费政策，减税与退税并举，增强市场主体活力，营造要素自由流动、公平竞争的市场环境。增值税加计抵减政策、留抵退税制度等改革畅通和完善了增值税抵扣机制，降低了企业财务风险和制度性交易成本。针对中小微企业出台的减免税和延缓征税、延长阶段性社保缴费等政策缓解了企业现金流压力，进一步激发企业发展动力。个人所得税专项附加扣除的调整，减轻了居民税收负担，刺激消费需求进而推动经济增长。短期性税费减缓可迅速减轻企业和个人的负担，刺激经济增长活力，缓解经济衰退压力，并快速回应市场变化，稳定市场预期；长期性减税降费为市场提供更加明确的政策信号，增强市场信心和稳定性，促进经济平稳持续增长。二者的结合强化了逆周期与跨周期的宏观调控作用，减少了经济波动，有效防范化解风险，发挥了稳增长与防风险的双重功能,助力经济持续回升向好。

（五）助力财税体制改革，提升财税治理能力

新时代减税降费政策推动了新一轮财税体制改革，提升了税收治理体系和治理能力现代化水平。首先，减税政策的实施需要更加精细化的管理和更有力度的监管，防止偷税漏税逃税的发生，确保税收的公平性和公正性，这要求财税部门提高治理能力，通过更加先进的技术手段和管理方式，提高税收征管效率，提升财税治理的透明度和公信力，确保相关政策的有效实施。其次，减税降费政策需要与其他的财税政策相协调，形成一个更加公平、透明、有效的税收体系，这将推动了财税体制改革，对财税治理能力提出了新的更高的要求。最后，贯彻落实“要谋划新一轮财税体制改革”，深化税收征管体制改革势在必行。税务部门持续推进税收信息化、智能化建设，加快建设智慧税务，构建优化高效统一的税费征管体系，推动财税治理的现代化，提升财税治理的能力和水平。

作为积极财政政策的重要内容，减税降费政策的实施在减轻企业税费负担、优化产业结构、促进经济稳定增长等方面发挥了重要作用。立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，未来需要兼顾短期与长期、效率与公平，进一步延续、优化、完善减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展，在强化税收中性、稳定宏观税负、增强财政可持续、助力现代化产业体系建设等方面持续发力，以税费优惠政策持续激发高质量发展的活力。■