中国家庭农场发展：现实呼唤、松江实践、方略抉择*

钱忠好，李友艺

（1.扬州大学商学院，江苏 扬州 225127；2.浙江工商大学公共管理学院，杭州 310018）

一、中国家庭农场发展：现实呼唤

习近平总书记在党的二十大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗》中明确要求，要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，要坚持农业农村优先发展，实现农业现代化和农业强国，全方位夯实粮食安全根基，坚持城乡融合发展，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。但是我国农业生产普遍存在土地经营规模过小、组织化程度不高、生产经营方式粗放等缺陷，制约着农业现代化的实现。习近平总书记在2023年第6期《求是》杂志上发表的重要文章《加快建设农业强国推进农业农村现代化》中明确指出，发展适度规模经营是现代农业的方向，要支持有条件的小农户成长为家庭农场①资料来源于《加快建设农业强国推进农业农村现代化》，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2023-03/15/c_1129432282.htm。。为实现中国农业的第二次飞跃，党和政府高度重视发展家庭农场，先后出台了《关于促进家庭农场发展的指导意见》《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022）》等一系列文件，力图通过农业组织形式的创新为土地经营规模扩张和现代农业技术的采用创造条件，促进农业提质增效。农业农村部的调查数据显示，2014 年全国仅有13.9 万户家庭农场，2015 年激增到34.3 万户②数据来源于《我国家庭农场发展的现状、问题及培育建议——基于农业部专项调查34.3万个样本数据》，https://kns.cnki.net/kcms2/article/abstract?v=3uoqIhG8C46NmWw7YpEsKMypi3qVj28LntHptynnzpiPCHBHXhEuVS70GBQ1VssO-bUgzKR039-scjKUIyCgfn5XRgRNtnUq&uniplatform=NZKPT。，截至2021 年底，全国家庭农场数量已达到390万户③数据来源于中华人民共和国农业农村部，《对十三届全国人大四次会议第7309 号建议的答复》，http://www.moa.gov.cn/govpublic/zcggs/202108/t20210823_6374695.htm。。

20 世纪70 年代，为从根本上改变中国农业的落后面貌，调动亿万农民农业生产经营积极性，我国在农村推行以家庭经营制度为主要内容的农村经济体制改革，在保留农地集体所有制的前提下，变集体所有集中经营为集体所有家庭经营。农业家庭经营制度的确立极大促进了中国农业的发展。1978年我国粮食总产量为0.6 万亿斤，2021 年增加到1.3 万亿斤以上，年平均增长速度为1.98%，特别是我国粮食产量连续多年保持在1.3 万亿斤以上；按1978 年不变价格计算，第一产业产值由1978 年的1 018.46 亿元增加到2021 年的6 443.82 亿元，年平均增长速度为4.38%④数据来源根据中华人民共和国国家统计局公布的各年统计数据计算所得。。但是，随着中国工业化、城市化进程的快速推进，特别是进入21 世纪后，我国农业发展的内外部条件发生显著变化。突出表现在：中国工业化、城市化水平快速提升，大量农村劳动力向非农产业和城市转移，农业在国民经济中所占比重不断下降，农业生产方式发生了根本性改变。1978 年城市化率为17.92%，2011 年城市化率首次突破50%，2012 年城市化率上升到52.57%；2010 年农业总产值占当年GDP 的比重首次降到10%以下，2012 年农业总产值占当年GDP 的比重仅为9.7%⑤数据来源根据中华人民共和国国家统计局公布的各年统计数据计算所得。；2010 年前后我国农业生产方式发生重大转变，以农业边际生产率衡量的刘易斯拐点真正到来（刘守英等，2014）。

农业经营条件的变化迫切要求我国农业从根本上克服现阶段农户家庭土地经营规模过小、组织化程度不高、生产经营方式粗放等缺陷，并通过有效的组织和制度创新，吸引足够多的现代生产要素投入到农业中，通过优化土地、资本、劳动等生产要素的组合，适度扩大土地经营规模，实现农业的规模化、专业化与现代化，提高土地生产率和劳动生产率，增强农业竞争力（刘守英，2022）。家庭农场以家庭经营为内核，以适度经营规模为特征，既继承了家庭联产承包责任制下家庭经营的优点，又通过适度扩大土地经营面积，扬弃了土地小规模家庭经营的缺陷，适应了我国国情，实现了农业生产与家庭特点的高度契合（朱启臻等，2014）。

其一，家庭农场是有效的农业组织形式。家庭农场强化了家庭经营的主体功能，既符合农业生产的特点，又符合家庭的社会经济属性（黄迈等，2014）。家庭农场的生产经营方式具有技术、制度和组织路径的便利性，其经营规模与家庭劳动力相匹配，既能充分发挥全部家庭成员的积极性和潜力，又能有效避免雇工过多导致的劳动生产率下降（何秀荣，2016；Darnhofer，2010），是一种有效的组织形式。

其二，家庭农场有利于推进农业适度规模经营。我国人均耕地经营规模太小，造成农业劳动生产率低下（郭熙保，2013）。实现中国农业现代化需要扩大土地经营规模，但“大而粗”的农业模式并不适合我国国情（黄宗智，2014）。与其他经营主体相比，家庭农场最大的优势在于适度规模经营（黄新建等，2013）。Chavas（2001）指出，农场规模的扩大会带来规模经济，显著降低成本。许庆等（2011）的研究证实，扩大土地经营规模能显著降低我国粮食单位产量的生产成本，促进农民收入增加。家庭农场适度的土地经营规模有利于改变微观农业生产经营主体在市场谈判中的弱势地位，提高抵御自然和市场风险的能力（伍开群，2013）。

其三，家庭农场有利于提高农业生产效率。世界各国农业发展的经验业已验证，家庭农场是农业生产中最有效率的组织形式（郭熙保等，2015）。作为超经济利益共同体组织的家庭，更易形成共同的目标并达到行为一致性（王新志等，2020）。家庭农场以家庭成员为主要劳动力，与雇工相比，更有工作激励（黄延廷，2013），更具技术效率和规模效率（Mugera等，2011）。

其四，家庭农场有利于增加农民收入。家庭农场有利于农民积累和传递生产经验、提高农业技能、创新经营管理理念，吸引更多有知识、专业化、年轻化的人成为新型职业农民，有助于二三产业融合，提高农业附加值，使农民获得较高的收入回报（刘守英，2013）。

其五，家庭农场有利于保障粮食安全。我国农业现代化的目标之一是保障粮食安全。家庭农场有助于强化农民从事粮食生产的意愿（朱启臻，2013；祝华军等，2016），推动农业生产方式转变，促进农业技术进步，藏粮于地、藏粮于技，有利于保障我国粮食安全。

二、家庭农场发展：松江实践

（一）松江发展家庭农场的主要做法

松江区位于上海市西南部、黄浦江上游，中华人民共和国成立后为江苏省所管辖，1958 年11 月后划归上海市。其农业耕作普遍采用“稻麦连作”一年两熟制，农业生产水平较高。松江区是全国家庭农场发展较早的地区，迄今已有十多年历史。2007 年，松江区政府发布《关于鼓励发展粮食生产家庭农场的意见》，并在家庭农场发展过程中，坚持“流转自愿、农场自耕、规模适度、租金合理、择优选择”的原则，成功实现了农业生产家庭经营向家庭农场的跃迁。

松江发展家庭农场的主要做法可大致归纳如下。

其一，承包农户委托村委会流转承包地。松江明确规定，拥有土地承包权的农户自愿、有偿将承包地委托给村委会流转，流转土地时需签订《上海市农村土地承包经营权流转委托书》。其二，村委会组织竞标。在村集体经济组织内部，村委会成立由村干部、农户等组成的小组，公开招聘家庭农场经营者；村民自愿报名竞聘；经民主评议、公示后，竞聘成功者确定为家庭农场经营者。其三，家庭农场经营者与村委会签订土地流转合同，支付土地流转费用并获得土地流转补贴。村委会将土地流转给家庭农场，并签订《上海市农村土地承包经营权流转合同》。初期家庭农场经营期限大多为3 年，后经营期限调整为5年，有的经营期限长达10年。其四，家庭农场经营者退出与续包。松江对家庭农场经营者有着较为明确的要求，符合条件者可优先续包，不符合条件者则淘汰出局。

（二）松江发展家庭农场的关键举措

其一，将家庭农场作为实现“三权分置”的有效载体。进入21世纪后，松江工业化、城市化快速发展，大量农村劳动力向非农产业和城市转移，农业呈现副业化、边缘化、非粮化特征。2007年，松江非农就业劳动力占农村劳动力的比例高达90.28%，直接从事农业生产经营的劳动力占比仅为6.60%（封坚强等，2017）。如何在高度工业化、城市化下，保持农业不衰败、不消亡，是我国农业发展面临的问题（刘守英，2013）。早期，一些乡镇曾尝试发展集体农场、委托代耕、土地外包等以实现农地所有权、承包权和经营权的三权分置，但效果并不理想（赵鲲等，2015）。承包户往往为寻求更高的土地租金而将宝贵的耕地资源租给外来户或工商业主，经营者出于经济收益的考量常常掠夺式使用土地，茬口不连片、粮田面积减少、基本农田得不到保护等问题时有发生。2007年始，松江大力发展家庭农场，在保留家庭经营制度合理内核的基础上实现农业经营组织的再造和升级，实现了农地所有权、承包权和经营权的优化配置，促进松江农业再上新台阶。

其二，坚持家庭农场家庭经营。松江明确规定，家庭农场的主要农业生产经营活动必须主要依靠家庭劳动力完成，除农忙时节和临时性雇工外不得常年雇工。家庭农场必须坚持自耕原则，不得将经营的土地转包或转租给他人经营。在选择家庭农场竞聘者时更明确要求，竞聘者必须是本村农户且家庭常年务农人员在2 人及以上，特殊情况下，可以是具有本区户籍且家庭常年务农人员2 人及以上；必须主要依靠家庭劳动力；农场经营者年龄必须为男性25～60 周岁、女性25～55 周岁；农场经营者必须具备一定的农业生产经验，掌握必要的农业生产技术，具备一定的农业生产经营能力。

其三，强调适度规模经营。据测算，按户均2～3 个劳动力、农忙雇用1 个劳动力测算，松江每个家庭最多可经营300 亩耕地。松江在发展家庭农场时，综合考虑家庭耕种能力、家庭务农收入与务工收入比、政府补贴水平等因素，将纯粮食种植型家庭农场的规模确定在100～150 亩之间（封坚强，2013），并根据农业生产条件的变化适时调整家庭农场土地适度经营规模的标准，有效实现了现有生产条件下劳动力与耕地的合理匹配，提高了家庭农场的经济效益。据统计，目前松江家庭农场经营者的年均收入已达到本区城镇居民家庭收入水平，有的甚至接近上海市居民家庭收入水平。

其四，强调自愿与鼓励相结合。为促进土地向家庭农场集中，松江区政府在坚持承包地流转自愿、依法保护承包户土地权益的前提下，鼓励承包户转出土地。为保护承包户的经济利益，初期，松江规定土地流转费固定为600元/亩，后考虑到农产品价格可能产生的波动，将土地流转费调整为每亩250公斤稻谷、以当年稻谷挂牌价格为标准，折算成现金支付；此外，对年满60周岁男性、年满50周岁女性转出土地者额外给予每月150 元的奖励性补贴。考虑到现阶段农业比较利益偏低，为调动家庭农场经营者的积极性，松江区政府对其给予一定补贴。初期，松江区政府给予家庭农场每亩200 元的土地流转费补贴，2013 年起强化对家庭农场茬口安排、田间管理、秸秆还田、粮食交售等方面的考核，并将土地流转费补贴调整为考核性奖励补贴，最高限额不超过200元/亩。

其五，有效市场与有为政府相结合。松江发展家庭农场时注重发挥市场机制的作用。如规定，家庭农场经营者必须竞标获胜才能获得土地经营权，其拥有完全的生产经营自主权。同时，在发展家庭农场时不放任自流，政府借助于“政府—村集体—农户”三级合约形式（刘守英等，2021）积极介入家庭农场发展。如对家庭农场经营者的竞聘者设定若干条件：如果家庭农场经营者超过规定的年龄限制，或家庭农场以雇工经营为主，或家庭农场转让土地经营权，或家庭农场年度考核结果连续两年考核不合格或连续三年考核基本合格，或新家庭农场试用期内考核不合格，将取消家庭农场经营者经营资格；如果家庭农场经营状况良好，且经营期内年度考核均合格，且符合村委会规定，则家庭农场经营者具有优先续包权。又如，从2007 年开始松江区为家庭农场的发展逐步提供了较完备的社会化服务：由政府负责农田水利排灌设施、生产辅助设施和设备等农田基础设施的日常维护和管理；建立农机作业服务网络，家庭农场可更便捷地购买农机作业服务；建立良种繁育供应基地，水稻良种实现区级统一供种；提供粮食收储、烘干等全程服务，解决了家庭农场晒粮难的问题；每年对家庭农场经营者进行分级培训，针对家庭农场的需求，设置不同的培训课程，并深入田间地头开展现场培训，在茬口安排、品种选用、施肥用药等方面开展全方位技术指导。

（三）松江家庭农场发展的绩效

经过多年发展，松江家庭农场的数量、规模、质态明显改善，农业生产初步实现由传统兼业小农向现代农业的转变，成效显著。

其一，家庭农场数量有序增加，土地经营规模逐渐扩大，经营收入有效提高。2008年，松江共有家庭农场708户、户均土地经营面积为162.4亩、户均经营性收入19.1万元。2022年，家庭农场数量增加到844 户，其中，纯粮食种植型家庭农场15 户、种养结合型家庭农场91 户、机农一体型家庭农场674户、三位一体型家庭农场64户，户均土地经营面积为158.2亩、户均经营收入达27.1万元。

其二，农业现代化水平稳步提升。粮食生产全程实现机械化，粮田机耕率和机收率基本达到100%，水稻实现全区统一供种，良种覆盖率100%（封坚强，2013），农田整治取得明显成效，农业现代化水平稳步提升。2008年家庭农场农机总动力为625台，亩均化肥施用量为20.26公斤，亩均农药施用量为1.8 公斤。2022 年家庭农场农机总动力增加到856 台，亩均化肥施用量为27.28 公斤，亩均农药施用量下降到0.603 公斤。生猪出栏头数从无到有，2022 年生猪出栏数达到14.2 万头。尤其2019 年中国全境受非洲猪瘟波及，松江却是一片净土（郭涛涛，2019）。

其三，稳定了粮食生产，实现了经济效益和社会效益双丰收。2008年家庭农场水稻单产为561公斤/亩，2022年为572公斤/亩⑥数据来源由上海市松江区农业农村委员会提供。。与纯粮食种植型家庭农场相比，无论是种养结合型家庭农场，还是机农一体型家庭农场，抑或三位一体型家庭农场，均表现出较高单产水平。松江的实践表明，规模经营与提高单产完全可并行。松江家庭农场将粪尿有机肥还田，既改善了土壤团粒结构，又提高了土壤的蓄水蓄肥能力；实施“三三耕作制”，在秋播茬口各安排三分之一面积的二麦种植、绿肥种植和冬季深翻。种植绿肥和冬季深翻有助于减少农药使用量，提高土壤有机质及氮、磷、钾含量，有效保护了耕地资源，培肥了地力。

三、如何促进家庭农场发展：方略抉择

目前，家庭农场业已成为中国政府政策推崇的重点。但是，我国家庭农场的发展质态仍不尽人意，突出表现为：其一，家庭农场经营模式单一。家庭农场大体可划分为种植业、畜牧业、渔业、种养结合和其他五大类型，农业农村部的调查数据显示，各类型家庭农场占比2014 年分别为61.2%、23.2%、4.8%、7.8%、3.0%，2019 年分别为62.5%、17.4%、4.4%、11.7%、4.0%⑦数据来源根据中华人民共和国农业农村部，《农业现代化辉煌五年系列宣传之二十：家庭农场加快培育》中各类家庭农场数量计算所得。。其二，家庭农场数量偏少。第三次全国农业普查主要数据公报显示，2016年我国农业经营户为20 743万户，其中规模农业经营户398 万户⑧数据来源于《第三次全国农业普查主要数据公报（第二号）》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/nypcgb/qgnypcgb/201712/t20171215_1563539.html。，家庭农场数量占我国农业经营户和规模农业经营户的比例分别为0.2%和11.2%。其三，家庭农场效率不高。以松江为例，尽管松江家庭农场取得长足发展，但钱忠好等（2020）的研究结果表明，松江家庭农场的效率仍有较大提升空间。

借鉴松江家庭农场发展的经验，为实现家庭农场的健康发展，需要重点做好以下几方面的工作：

第一，坚持家庭农场家庭经营原则，强化对家庭农场经营者的选择。尽管近年来我国农业生产取得了显著成就，粮食生产持续向好，农业现代化进程加快，但我国人均耕地面积较小这一长期存在的问题并未从根本上得到解决。全国第三次农业普查数据显示，我国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户从业人员占农业从业人员的90%，小农户经营耕地面积占耕地总面积的70%⑨资料来源于《全国98%以上农业经营主体仍是小农户现代农业路上不能让小农户掉队》，https://www.gov.cn/xinwen/2019-03/02/content_5369853.htm。。在现有2.3 亿农户中，有2.1 亿户经营耕地面积在10 亩以下⑩资料来源于国新办，《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》情况，https://www.12371.cn/2019/11/22/ARTI15743609643 11650.shtml?from=groupmessage。。大国小农的现实约束决定了我国必须既要坚持农业以家庭经营为主，又要积极创造条件，大力发展家庭农场等新型农业经营主体，扩大土地经营规模，为现代农业发展创造农业组织保障。发展家庭农场必须坚持家庭农场家庭经营原则，必须以家庭成员为主要劳动力从事农业生产。由于家庭农场发展需要经营者有较高的素质（李静，2016），要强化对家庭农场经营者的选择，让会种田、善经营、懂管理的“能人”成为家庭农场经营者的主力军。同时，要加强对家庭农场经营者的培养，构建“政府投入、项目支撑”的新型职业农民培育体系（王贻术，2015），广泛开展生产技能、农机操作和经营管理培训，深入田间地头传授现代农业技术（孙雯等，2013），提高其采用农业技术的能力、解读政策的能力、适应市场和规范化经营的能力。

第二，把握好家庭农场土地经营规模的“度”，不搞“一刀切”。从理论上分析，家庭农场作为一种组织形式，其存在能够为经营者带来比小规模农户经营更高的收益。按照Coase（1937）“企业的性质”的分析思路，家庭农场经营规模的扩张会因为规模经济、交易成本节约、分工效率等带来收益的增加，但家庭农场经营规模的扩张也会带来管理成本等上升，诸多的内外部因素均会影响家庭农场的收益和成本，决定着家庭农场的边界，这就要求家庭农场规模要适度，走土地适度规模经营之路。2022年我国人均耕地面积为1.36亩⑪数据来源根据自然资源部网，《2022年度全国国土变更调查初步结果显示：全国耕地面积连续第二年止减回增，实现净增加》公布的数据和中华人民共和国国家统计局公布的数据计算所得，https://www.gov.cn/xinwen/2023-03/03/content_5744395.htm。，不足世界人均耕地面积的40%⑫资料来源于《我国多措并举严守耕地红线》，https://www.gov.cn/xinwen/2022-06/26/content_5697791.htm。。土地经营规模偏小，导致农业经营效益不高，农民农业收入偏低，迫切需要扩大农户家庭土地经营规模。但是，如果农户家庭土地经营规模过大，不仅会超过经营者能力，降低生产效率，而且土地过于集中，会在村民之间产生矛盾。因此，家庭农场土地经营规模的扩张要把握好积极与稳妥的平衡点。需要强调的是，家庭农场“适度规模”标准不能搞“一刀切”，这个适度规模的大小应与家庭农场的类型、当地社会经济发展水平、农民非农就业程度相适应。如在农民大量转移到二三产业、农村愿意种田人数较少、农业社会化服务水平较高的地区，家庭农场规模可适当扩大些。

第三，采取有效措施促进土地流转，为家庭农场的形成和发展创造条件。在农村土地实行“三权分置”的情况下，引导土地规范有序流转是促进家庭农场发展的重要前提（黄祖辉等，2008）。家庭农场能否形成和发展，一方面取决于承包户是否愿意而且能转出承包土地，另一方面取决于农户家庭是否愿意而且能转入土地。为此，一要大力发展经济，为广大农民非农就业提供充足的岗位，可以加强农村社会管理的公益性岗位设置，通过政府购买服务的方式解决困难农民的就业问题，同时要完善农村劳动力转移机制，使非农就业农民“留得住”。二要大力发展社会保障事业，不断提升社会保障水平。在稳定农保参保比例的同时扩大城镇职工养老保险和城镇居民养老保险的覆盖率，可能条件下将大部分农民纳入城镇职工或居民养老保险范围，使农民养老金收入保障水平与城镇居民大体相当。三要在土地流转政策上，坚持自愿、依法流转原则，明确转出土地的承包权仍归原承包者拥有，让转出土地的农户吃上“定心丸”；培育土地流转中介组织，加强土地流转引导，做好合同签订、土地流转交易平台建设等工作。四要按照三权分置的要求进一步明晰农地产权。科斯（1994）指出，无论是交易费用为零，还是交易费用为正，明晰界定的产权都是实现资源优化配置的关键。要按照“三权分置”的要求进一步明晰农地产权，牢牢守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线，把强化集体所有制根基、保障和实现农民集体成员权利同激活资源要素统一起来。

第四，明确政府定位，做到“在位”不“越位”。政府介入家庭农场的发展，可降低市场交易成本，但介入过多可能侵害承包农户以及家庭农场经营者的权益。为此，需要进行合理的制度设计，明确政府定位，做到“在位”不“越位”。一是坚持自愿、依法原则发展家庭农场，不搞行政命令，尊重农民的选择权。二是在土地整理、建设用地、项目等方面给予支持，支持家庭农场健康发展。三是加强对家庭农场土地利用行为的监督和检查工作，切实做到农地农用、高效利用，保证国家的粮食安全。四是完善农业社会化服务体系，建立起涵盖高标准农田建设、良种繁育、农机作业、 烘干、加工、销售、农业培训及农技指导等在内的农业社会化服务体系，鼓励家庭农场加入家庭农场协会、产业联盟、合作社等。五是加大政策扶持力度。涉农财政资金应重点向家庭农场倾斜，完善财政补贴激励机制，通过直接补贴和实物补贴相结合，促进家庭农场发展；要建立多元融资渠道，提高金融信贷服务水平，构建家庭农场信用担保体系和农村合作金融体系，加大对家庭农场的信贷支持力度（李友艺等，2022），鼓励多元商业机构参与农业保险，提高农业保险的赔付水平（张红宇等，2017）。

四、结 语

进入21世纪后，我国农业发展的内外部条件发生了显著变化，以习近平同志为核心的党中央审时度势，适时确立了实现农业现代化、建成农业强国的战略目标。这就要求通过有效的组织和制度创新，吸引现代生产要素投入到农业中。家庭农场作为一种新型农业经营主体，以家庭经营为内核，以适度经营规模为特征，既继承了家庭联产承包责任制下家庭经营的优点，又扬弃了土地小规模家庭经营的缺陷，已成为我国政府政策推崇的重点。松江多年发展家庭农场的实践表明，家庭农场是实现三权分置的有效载体，通过家庭农场组织和制度的创新，走适度规模经营之路，中国农业完全可以实现由传统兼业小农向现代农业的转变。为实现家庭农场的健康发展，现阶段需要重点做好坚持家庭农场家庭经营原则、强化对家庭农场经营者的选择；把握好家庭农场土地经营规模的“度”、不搞“一刀切”；采取有效措施促进土地流转、为家庭农场的形成和发展创造条件；明确政府定位、做到“在位”不“越位”等方面的工作。