家庭农场主养老保险补贴政策优化研究

许骏祺 韩宏华/扬州大学商学院

家庭农场作为新型农业经营主体的重要力量，在江苏粮食持续高产上发挥了重要作用。据统计，2023 年江苏从事粮食生产的家庭农场超过6 万家，经营面积超过1600 万亩，约占全省粮食生产面积的1/5。目前中央财政补贴多集中于支持新型农业经营主体的技能培训、学历教育培育，尚未实施对其养老、医疗等未来保障的补贴。绝大多数家庭农场主参与的是城乡居民社会保险。2020 年，江苏开展第三轮省农村改革试验，在盐城市亭湖区、泰州市姜堰区、徐州市铜山区、宿迁市泗洪县开展针对粮食种植类家庭农场主的养老保险补贴政策试点。试点地区依托省农村改革试验区试点要求，出台粮食类家庭农场主社会养老保险补贴相关政策，对家庭农场主参加高水平养老医疗保险缴费进行财政补贴，使其退休后能够享有和城镇职工相近的养老保障水平。

补贴政策实施现状

盐城市亭湖区以家庭农场主本人为补贴对象，要求为江苏省内户籍、粮油作物种植3 年以上、种植面积300～1500 亩。补贴标准为：以灵活就业身份参保的，男性在45 周岁以下、女性在40 周岁以下，区财政按当年最低缴纳基数的40%予以补贴；缴纳更高档次城乡居民基本养老保险的，家庭农场主在60 周岁以下，年缴费档次达5000 元及以上标准的按2500 元/年定额予以补贴。

泰州市姜堰区的补贴对象为一户一人，要求为姜堰本地户籍，粮油作物种植3 年以上，种植面积300～1800 亩，经农业农村部门培训,获评助理乡村振兴技艺师及以上职称并能够正常使用“家庭农场随手记”App 等记账规范软件。补贴标准为：以灵活就业或以家庭农场为单位缴纳社会保险的给予4000 元/人·年的定额补助，缴纳城乡居民基本养老保险的年缴纳标准不低于5000 元，给予2500 元/人·年的定额补助，并且鼓励男50 周岁以下、女45 周岁以下缴纳城乡居民基本养老保险的人员改为缴纳社会养老保险。

徐州市铜山区以家庭农场主本人为补贴对象，要求为铜山本地户籍，女性不超过40 周岁，男性不超过45 周岁，粮油作物种植3 年以上，种植面积300～1800 亩。以个体和灵活就业方式参加企业职工基本养老保险的，标准参照政府相关规定执行；参加城乡居民基本养老保险的，全年缴费金额在5000 元及以上者给予每年2500 元的补助；以单位参加企业职工基本养老保险的，给予每年3000 元的补助。

宿迁市泗洪县以家庭农场主本人为补贴对象，要求为泗洪本地户籍，家庭农场进入县系统名录，初保女性不超过45 周岁，男性不超过50 周岁(续保不限)，并且粮油作物种植3 年以上，种植面积300～1800 亩。对缴纳企业职工基本养老保险(企业改制后从事家庭农场经营)、灵活就业人员养老保险的农场主，每年按个人缴纳保费的30%给予补贴；种植油料作物单季300 亩以上的补贴标准可再提高10 个百分点,每人每年最高补贴不超过4000 元；对缴纳城乡居民基本养老保险每人每年缴费档次在5000 元及以上的，给予每人每年50%补贴，每人每年最高补贴不超过4000 元。同时鼓励家庭农场主以灵活就业者身份缴纳养老保险。

补贴政策比较分析

补贴对象重点略有不同。补贴对象的不同反映了地方政府在政策制定时的不同侧重点。具体来看，盐城市亭湖区、徐州市铜山区、宿迁市泗洪县的补贴政策主要针对运营家庭农场的农场主个体。而泰州市姜堰区实施的补贴政策则相对更为灵活，允许农户家庭自主选择一名家庭成员作为参保对象。这种设置赋予了农户家庭更大的自主性，使他们可以根据自家的实际情况和家庭成员的能力来决定谁最适合作为补贴的接收者。

补贴条件限定有差异。除盐城市亭湖区要求为江苏省内户籍以外，其他三区（县）均要求户籍所在地为本区（县），范围相对局限；对农业专业技术的要求方面，四地区对粮油作物的种植年限均做出了3 年以上、300～1500 亩的要求。此外，亭湖区要求家庭农场进行登记，姜堰区要求家庭农场主经过培训并获得一定等级的职称；铜山区和泗洪县对不同性别的年龄做出了限制。可见目前的补贴政策范围仍较为有限，主要聚焦具有丰富农业技术和经验、粮食种植具有一定规模的职业农民。

不同参保类型补贴标准有差异。在不同的参保类型上，补贴标准呈现出区域性的差异。这体现了各地根据自身经济状况和发展目标，对于社会保障政策的不同侧重点进行调整的策略。补贴政策被划分为定比补贴和定额补贴两种模式，涵盖了灵活就业人员的参保和不同档次的城乡居民基本养老保险的缴纳。以灵活就业身份参保的群体为例，亭湖区的家庭农场主可以获得当年最低缴纳基数40%的定比补贴，而姜堰区的政策为每年4000 元的定额补贴。根据铜山区的政策规定，无论是灵活就业者、城乡居民基本养老保险参保者，还是企业职工基本养老保险参保者，都可以得到2500 至3000 元不等的补贴；泗洪县则将补贴标准设定在个人保费的30%（最高不超过4000元），这一标准适用于缴纳企业职工基本养老保险和灵活就业人员两大类参保群体。

补贴政策实施成效

政策设计更加合理高效。补贴政策的设计具有差异化、精准化的特征，很好地优化了养老保险政策。差异化的政策措施更有效地满足不同地区群体的保障需求，潜在激励了农户家庭成员积极参与到现代农业的经营当中，使其通过合理分配和充分利用家庭资源，共同推动家庭农场发展和效益提升。精准化的政策体现了政府在推动农业现代化和保障粮食安全方面的考量，能够更聚焦地支持和激励有能力的农业生产者。

政策推行已有一定规模。2023年，试点地区在家庭农场主养老保险补贴政策的实施方面均达到一定规模。盐城市亭湖区已有129 个符合条件的家庭农场主有意愿参加补贴，预计政策财政补贴约33万元，目前有71 个家庭农场主体享受到补充养老保险补贴；泰州市姜堰区连续两年发放家庭农场主养老保险补助资金30 万元，2023年度补助家庭农场主41 名，目前政策已向泰州全市拓展；铜山区符合条件并已办理的家庭农场主78家；泗洪县公布15 家农场符合奖补条件，已于2023 年3 月发放补贴，首批资金为4.88 万元。

政策成效符合目标预期。总体来看，补贴政策的实施对家庭农场主的种粮积极性产生了显著的推动作用。政策解决了家庭农场主的后顾之忧，也吸引了中青年家庭农场主参与新型经营主体的适度规模经营，通过创新补贴方式，进一步缩小城乡差距，保障粮食安全，产生了良好的社会效益。

补贴政策仍有不足

补贴条件仍较为严格，补贴群体局限。补贴条件的严格性和补贴群体的有限性是当前社会保障支出中存在的两个主要问题。目前受益的群体主要局限于家庭农场主或家庭农场中的某一成员，这限制了政策的普及范围。从实地访谈情况来看，多数家庭农场主目前仅能享受到较为基础的城乡居民养老保险，而这一保障水平对于他们来说并不足够。尤其是对于年轻的家庭农场主来说，现行的保费相对较低，但相应的，他们在退休后能够领取的养老金也相对偏低，这使得对于尚处于劳动年龄且退休尚远的年轻人群而言，参保的吸引力并不强。

地方财政补贴压力大，政策扩展缓慢。由于各地经济发展水平存在差异，补贴政策也难免出现不一致的情况。在四个试验区中，铜山区2022 年全区收入为53.9 亿元，居于四地区首位（姜堰区41.29 亿元，亭湖区45.32 亿元，泗洪县27.57 亿），得益于其较强的经济实力，该区的相关补贴政策得以较为顺利地推行实施与扩展，相比之下泗洪县的政策扩展存在一定的资金困难。目前试点地区的相关资金支出全部由当地政府财政承担，在现有补贴规模下尚可负担。根据测算，试点地区仍有40%-70%符合条件的家庭农场主尚未参保，如果未来希望进一步提高参保范围，让更多的新型职业农民能够享受到社会保障补贴，那么各区县的财政部门将面临更大的经济压力，这种压力将会影响到政策扩展的速度和效果。

城乡居民保险和城镇职工保险制度转移衔接不畅。城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间的制度转移和衔接是社会保障领域的难点问题。参保人的缴费年限无法得到有效的累计或折算，可能导致参保人在之前的养老保险体系中的缴费年数无法得到认可，从而影响到他们最终养老金的计算和领取。这种衔接不畅的现状不仅降低了农民转为职工参加社会保险的积极性，还增加了转换过程中缴费年限的损失。特别是缴费年限不足15 年的参保人，如果无法累计足够的缴费年限，就无法享受正常的养老保险待遇。这样的政策现状存在一定的不公平，影响制度的完整性，削弱群众参与社会保险的积极性。

补贴政策宣传力度弱，覆盖面相对局限。调研中部分家庭农场主表示，在政策出台后，政府工作人员曾上门宣传补贴政策，但宣传手段单一、力度不足致使信息传达不畅，许多家庭农场主并不准确知晓他们可以获得的补贴信息。

补贴政策优化路径

加强政策引领，完善顶层设计。建议在省级层面出台规范性指导意见，将试点经验分享至全省。相关部门可联合开展专项研究，在充分考虑地方实际情况和经验教训的基础上进一步明确新型经营主体社会保障的改革方向、覆盖对象、参保形式、补贴标准、资金保障等内容。在身份认定问题上，政府应当通过放宽参加基本养老保险的相关条件，包括户籍、学历等限制，吸引更多高素质技能人才投身现代农业，为乡村振兴战略提供人才保障和智力支撑。

拓展多方渠道强化社保资金保障。首先，除传统的财政预算外，政府可以探索从农业发展专项资金、产粮大县奖励政策资金等特定财政类目中划拨部分资金来专门支持养老保险补贴，同时将高素质农民的培养和吸引工作纳入更广泛的人才发展策略中，以获得更多的政策和资金支持；其次，政府可以通过税收减免、用地用水等生产要素的优惠政策进一步激励和吸引村集体企业、民营企业和社会组织等参与到补贴工作中来，有利于减轻家庭农场主的经营成本，还能够促进社会资本参与，形成政府与社会多方合力支持养老保险补贴的局面；最后，从制度设计上强化激励机制，实行“长缴多得、多缴多得”的制度，激发农民自愿增加社保缴费的积极性。

促进新型职业农民城乡保险与职工保险有效衔接。建议政府制定明确的衔接政策，使城乡居民养老保险和城镇职工养老保险能够在法律框架下进行有效衔接，尤其是实现缴费年限的互认和累积，确保家庭农场主在转换保险制度时之前的缴费不会因制度壁垒而失效。通过出台灵活的补缴政策，帮助家庭农场主转保时能够根据自身经济状况选择合适的缴费数额和补缴时间，减轻经济压力，使制度设计更加公平和可持续。

完善信息传达与政策宣传渠道。强化信息系统和服务平台建设，提高家庭农场主对养老保险补贴政策的知晓度和参与度。通过完善信息化手段和宣传教育方式，确保新型职业农民能够及时了解到自己在社保制度转换时的权益和应对策略，从而提升他们对社会保障体系的信赖与满意度。