统一战线工作的协商民主背景下国家治理能力概念研究

马业勤

“治理能力现代化”是党的十八届三中全会中提出政治概念。“治理”不同于“统治”，治理体系具体问题研究主要集中体现一个国家的治理能力的高低，无论在哪一种国家体制下，无论是什么样的政权治理国家，都希望自己治下的国家都能够实现对社会的有效治理。所以，努力提高国家的治理能力是21 世纪世界主要国家在国家治理中的重要目标。

一、国家治理能力现代化的涵义

我们应该从政治学的角度来分析、理解“国家治理能力现代化”的涵义。所谓“国家治理能力现代化”，根据当代美国学者阿尔蒙德的观点：“指的是一个国家政策制定的初衷和政策实施的效果之间始终存在差距，差距越小，其治理能力就越是高效；差距越大，治理能力就越是低效”[1]。阿尔蒙德还将治理能现代化细化到了四个具体的方面：“即提取能力、分配能力、管制能力、国际上的实际作为能力。”国家治理能力现代化，简言之，就是说国家必须具备高效和强大的治理能力，以提高国家抵御风险能力。在国家出现重大的考验时，国家可以高效动员社会资源来解决问题。治理能力的现代化的实现一定是政府与社会产生良性互动的结果。在解决重大的挑战的过程中，社会组织和团体可以通过法律和制度框架，秉持一个共同理念，有序参与国家政策的制定过程。

这种政府与社会良性互动的“治理”“解决方式”在我国古代的宗法专制社会是绝无可能产生的。在君主专制统治下，国家只有“统治”，而没有“治理”，国家政策的制定都是自上而下、从政府到社会的单向输出，社会力量对国家决策的影响程度几乎是零，民间诉求也很难得到统治者的有效回应。随着时间的推移，统治者实施政策的效果，也往往是越来越差，与当时制定政策的初衷大相径庭，致使社会矛盾不断累积，社会危机累积到难以解决时，民间就会以武装暴动这种最惨烈的方式对统治者的“统治”加以回应，中国历史反复上演的王朝更迭场景就是这种情况的显现。王朝在统治过程中，政策实施效果不断弱化的“肠梗阻”现象，成为中国历代帝王难以根治的顽疾。

面对国土广袤、人口众多的国家治理，必须在治理措施上兼顾多方利益，最大限度凝聚社会共识，这些都是建构现代国家治理体系的有力保障。在某种意义上，所谓治理，就是国家、社会与市场多种力量对社会的共治状态；所谓统治，便是统治者独自对社会各种资源的掌控状态。

中国学者俞可平认为：“民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在”[2]。首先，宪法和法律是公共治理的最高权威，这就要求政府在治理过程中要依法行政，各种治理行为与政策的实施必须依法、依规运行，任何组织和个人不得有超越法律的特权；其次，国家治理和政策实施的初衷都是保障人民的利益，所有公共政策要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位；这样政府的政策才能得到人民的拥护，增加人民主动服从意愿，而不是被动的强制。人民主动服从的意愿提高，就能降低行政运行成本，提高治理效果。最后，因为人民的主动配合，国家实施政策的预期与实际效果就会比较接近。那么人民就会从国家的政策中受益，致使人民对于政府的信任感就会提高，如此一来，国家的治理便会进入良性循环。

党的十八届三中全会,通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），其中公布了60 项重大改革任务[3]。其中最重要的就是推进国家治理体系和治理能力现代化。政治现代化比起原来的四个现代化来说，有更为重要的现实意义。这就是党的十八届三中全会通过的《决定》具有的重要性所在。

在宗法专制社会的“统治”模式，统治者凭借个人能力和家族势力，也许可以维持一段时间的政治稳定和经济发展，所以中国历史上有部分王朝出现过几个所谓的“盛世”。但“统治”这种单向化的管理模式，根本无法对行业分工细化、利益诉求多元的工商业社会进行精细管理。所以，要管理现代工商业社会的国家，就必须定位在“治理”的平台上，就必须相应花大力气聚集社会共识，合理应对来自社会的多方诉求，尽力建构“共治”的制度机制。在当今中国，共治的制度机制，便是中国人民政治协商会议的共治机制。

党的十八届三中全会以后，我国又召开了《纪念人民代表大会制度建立60 周年纪念大会》（2014 年9 月12 日）《中国人民政治协商会议成立65 周年大会》（2014 年9 月21 日）。这几个重要会议，都围绕着“优化党的领导方式”这个中心，提出了如何解决现代化国家治理体系的三大问题。第一，治理体系和治理能力的现代化；第二，建立健全相互监督机制；第三、健全完善及民主党派及无党派人士建议制度和履职方法。这三个问题再一次彰显了“现代国家治理的本质是民主治理”[4]。人民代表大会作为国家最高权力机关，行使立法权和监督权，就必须在国家运行中发挥实际作用，如此，现代化的国家治理体系才具有法制保障。

二、政治协商有助于国家治理能力的提高

民主党派要在中国共产党的领导下，参政议政，协商合作，是由中国近代的国情所决定的。从中国近代的发展历程看，中国是从落后农业社会，逐步向现代工商业社会转型的国家。中国近代史的历史证明，发展中国家的政治的稳定取决于政党力量的强大。没有一个强有力的领导核心，国家只能陷入动荡与无序之中。中国民国时期的混乱与动荡就是最好的证明。中国共产党自诞生之日起，就是一个具有高度社会动员能力和组织严密、纪律性极强的革命性政党。在当时那个混乱的时代带领中国人民追求国家独立、民族复兴的希望，只能由中国共产党完成。作为“三大法宝”之首的“统一战线”，在新民主主义革命中发挥了重要作用。抗战时期，中国共产党在抗日据地采取了“三三制”的政策[5]。这就是中国共产党在地方治理中，同党外进步人士合作的起点，也是对协商民主的有效尝试。

1949 年10 月1 日，新中国正式成立，民主党派的地位发生根本的改变，他们不再是国民政府威权统治下的在野党，而是新中国人民政权中的参政党。各民主党派在共产党的领导下，一同承担起建设新中国的重任。各民主党派以中国人民政治协商会议制定通过的《共同纲领》作为政治基础。

在党的十一届三中全会之后，中国开始了改革开放的新阶段。以邓小平为核心的中国共产党第二代领导集体，进一步总结经验教训，将“长期共存、互相监督”的“八字方针”，又加上八个字成为“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的“十六字方针”。这成为新时期中国共产党和各民主党派长期合作的基本原则。

2021 年1 月，中央印发了经修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，明确将习近平同志关于加强和改进统一战线工作的指示，作为统一战线工作的指导思想。

2019 年，习近平总书记指出了中国人民政治协商制度具有独特优势[6]。通过新中国70 年的发展，我们党的国家治理能力是一个持续提高的过程，并且经受住了严峻的考验。2020 年初年突如其来的新冠疫情就是最好的证明。“在疫情爆发的第一时间，在习近平总书记为核心的党中央坚定果断科学号令下，全国上下迅速打响了一场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战”[7]。全国人民在党中央的统一指挥下，中国人不分党派、不分民族，都全部投入到抗击疫情的战役中。大量的物资从全国各地运抵武汉，全国大量医护人员和志愿者奔赴武汉。在抗击疫情的关键时刻，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,针对疫情防控发表重要讲话，这次疫情防控采取的各项措施，“充分证明党中央对疫情形势的判断是准确的，各项工作部署是及时的，采取的举措也是有效的”[8]。在疫情防控的期间，共有6 万多民主党派医护工作者，主动请缨，奔赴荆楚，参加这场没有硝烟的战争[9]。在疫情防控中，党中央充分听取了广大民主党派专家的意见和建议，截止2020 年3 月各民主党派中央直接向中共中央、国务院报送意见建议34 篇，向全国政协和中央统战部、教育部等部门报送的社情民意信息共计2739 件，其中23 件得到中央领导同志批示[10]。中国的政治协商制度，对国家治理能力的提高起到了重要作用。疫情的爆发后，我国高效的资源动员能力直接反映了中国政府为人民服务初心和现代化的治理能力。

三、关于协商民主的实践进程

协商民主这一名词，虽然最早起源于西方，但是中国共产党早在革命战争时期就已经在协商民主的道路上进行了尝试，“三三制”就是很好的证明。可以肯定的是，协商民主的理念是日后民主理论发展的某种方向，更是对代议制民主的有效补充。协商民主是在理性的基础上，用对话、协商、讨论等方式进行运作，多党合作中的政治协商便是中国协商民主最主要的形式，这既是对革命时期形成的统一战线传统的继承，又是中国共产党和各民主党派对此优良传统的发展。

新中国成立之时，中国共产党与各民主党派以《共同纲领》为基础，共同担负起建设新中国的重任。中国共产党领导下的多党合作制，为协商民主的实践提供了广泛的实践空间。人民政协作为政治协商的重要机构，在国家建设中发挥着重要作用。

中国共产党的十八大报告首次提出“协商民主”的概念，对“健全社会主义协商民主制度”进行了规划和部署，表明中国共产党对人民民主的理论与实践有了更加成熟的认识和把握。

保护少数人的利益，是民主的一个重要原则，但也是最难坚守的一个原则。投票是民主的具体表现形式之一。既然有投票，必然得出结果。少数自然要服从多数的意见，但少数人意见也应该得到尊重。协商民主可以避免投票中以简单多数原则进行决策的弊端。通过平等协商的方式，听取多方意见，可以成为对投票方式的一种有效补充。协商虽然民主作为一种理念在西方政治研究领域兴起，但中国在协商民主实践的道路上早已起步，人民政协制度在我国协商民主中的实践发挥重要作用，并积累丰富的经验。

我国协商民主在不断探索和实践过程中，逐渐形成了自己的特点和优势：

第一，强大的组织领导。中国是一个地域广袤，地区发展不平衡，且人口众多的多民族的发展中国家。在国家治理过程中，必须要有一个强大政治力量带领国家实现“现代化转型”。对发展中国家和第三世界国家有大量研究的美国当代政治学家亨廷顿得出了自己的观点，即:“处于现代化之中的政治体系，其稳定取决于其政党力量，而政党强大与否又要视其制度化群众支持的情况，其力量正好反映了这种支持的规模及制度化的程度。那些在实际上已经达到或者可以被认为达到政治高度的处于现代化之中的国家，至少拥有一个强大的政党”[11]。亨廷顿的研究和中国近代的历史都证明了，处于“现代化转型”过程中的国家，必须强大有力的领导核心，才能实现政治稳定。否则，国家的秩序只能是动荡与无序。在当代的中国，中国共产党无疑是国家治理的领导核心。在党的领导下，中国各民主党派通过制度化渠道，参政议政，为国家发展献言献策，保证国家有序平稳发展。

第二，完善的制度保证。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是协商民主的现实政治制度基础。人民政协在协商中诞生，在协商中发展，在发展中完善。通过政治协商、民主监督、参政议政，人民政协在统合各种政治力量、进行政治整合等方面发挥重大作用。

第三，规范实现路径。政治协商是我国协商民主的基本实现形式。每年“两会”已经成为实践实现协商民主的重要途径。人民代表和政协委员，都会通过建议和提案，反映各方的利益诉求，扩大政治表达的渠道、协调各方利益，化解矛盾，凝聚社会的最大共识，实现政府的有效治理。

第四，开放包容的精神。在我国的协商民主实践中，参与协商的群体涵盖了社会的各个阶层，彼此平等协商，凝聚共识。中国各民主党派是现有体制下的参政党，也是协商民主的主体。在国家治理的过程中，中国共产党始终秉持开放包容的精神，广泛听取各民主党派的意见与建议，以保证国家的科学决策和民主决策。

中国的多党合作制不同于西方的议会政党制度。不少处于现代化转型的国家，不顾本国实际，盲目照搬西方的政党制度，从而出现了各个政党之间为了取得执政地位相互攻伐，舆论恶斗，造成族群分裂。在讨论政策时或是从本党利益出发，忽视整体国家利益；又或是为讨好选民制定一些短期政策，而不顾国家长远发展。政党就算获得执政地位，也没有足够的时间和稳定的政治环境来贯彻自己的执政理念。中国的多党合作制，以中国共产党领导为前提，又有民主党派的广泛参与，从而可以有效整合社会力量，调动各方面的积极性，通过民主协商，凝聚社会最大共识，在保证秩序的前提下，有序参与，稳步前进。

四、结语

在国家今后的治理过程中，都要遵循党的十八届三中全会确定的方向不断完善国家体制，提高治理能力。一方面，协商民主可以作为全国人民代表大会制度的有效补充；另一方面，可以避免西方议会式政党模式下议会决策受到竞选资金影响，使得政策的制定更能符合公众的利益。协商既是彰显社会道德信念的过程，也是人们表达自己愿望和利益的途径。改革开放40 多年以来，中国成为了世界上少数保持经济长期高速增长的国家，政治协商制度在其中发挥了重要影响，通过制度化的渠道平等协商，提出议案，听取各民主党派的声音，是实现国家善治的重要途径之一。