我国军工重大专用资产经费投入及运营管理的政策建议——基于国外军工资产管理经验的研究

韩恺

一、研究背景及目的

国内以十大军工集团为主体、武器装备研制任务为背景的国有经济主导的武器装备供给体系，使得我国防科技工业实力稳步提升。国家既是军工重大专用资产的主要投入者，也是使用资产的最终收益者（通过对武器装备的采购形成作战能力）。我国形成了基于武器装备研制任务为背景的，以军工固定资产投资为主的资产投入模式，以及各单位拥有产权并自行维护为主的运营管理模式。

国外武器装备研制的供应商大多为私营集团，以营利为导向，国家以购买服务或产品的方式，推动装备研制任务。国家不是资产的直接投入者，但是使用资产的最终收益者（通过对武器装备的采购形成作战能力）。资产能力配置不是国家的职责，企业作为市场主体，会主动追求完成任务的资产运营途径。

国内国外武器装备供给体系的不同，导致了不同的军工重大专用资产经费投入、运营管理模式。本文旨在通过借鉴国外军工资产管理经验，研究提出基于我国现有武器装备供给体系的军工重大专用资产经费投入、运营管理等政策措施建议。

二、国外军工资产管理经验

（一）经费投入

1.军民一体化的发展模式

美国通过制定一系列的法规、政策，开展各大专项任务等方式，推动军民一体化发展模式，实现国防科技工业和民用大工业的深度融合，促进国防科技工业和民用领域的高新技术成果双向转化。充分发挥市场化竞争激励，很多军工企业也是民用产业巨头，军品和民品在生产线共线生产。同时通过积极的财政政策和金融政策给予军民一体化发展多样化的支持。

2.通过军品采购大力支持

美国以高价军购合同、投标方案补偿金等方式，大力支持军工企业的发展。比如在2011 年，美国防部给与了波音公司767 空中加油机项目极其优惠的采购价格，通过超额利润的军品采购合同，给与了公司资金支持，支撑公司自主开展能力提升。

3.多家并行的前期研究支持模式

美政政府依托科研项目大力支持军工企业发展，采用选定多个企业，同时支付预付款支持并行研发的方式，一方面降低单一企业研制任务的风险，另一方面也增加了军工单位的支持覆盖面。比如，美国国防部选择了波音公司（X-32）和洛马公司（X-35）两个公司的方案开展F-35 项目验证机研发，并给与了两家公司各7.5 亿美元的研发项目支持。

4.额外的科研资助

美国政府除了支持军工单位承担的研制任务外，还提供总研制费用1%～3%的额外科研资金支持作为特殊补助，这笔资金可以由军工单位自主支配。比如，波音公司（X-32）项目虽然未能竞标成功，但经费支持下提升了自身能力，取得了关键技术突破，这些技术后续在其他研制任务中得到了应用。

（二）运营管理

1.确保核心军工资产的国有属性

核心军工资产具有基础性强、敏感度高、专用特殊等特点，难以面向大工业推广应用，应用面十分狭窄，通过市场化运营难以为继，只能归国家所有。美核心军工资产（比如，军用舰艇系统集成设计及作战试验等设备）由国家财政给予运营支持，确保严格掌握在政府手中。

2.通过绝对掌控力控制核心军工资产

美国的军工企业绝大多数都是私有集团，美国政府通过合同管理、市场监管等政府职能市场化管理私营军工企业，对科研生产各流程予以监管和规范。法国政府通过直接控股，俄罗斯、英国等政府通过“金股”（即特别股，无论所占份额，拥有一票否决权）等方式确保政府对于核心军工资产相关事项具有绝对的掌控力。

三、我国军工重大专用资产经费投入和运营管理存在的问题

（一）经费投入

1.存在重复购置和浪费

大部分资产来源于军工固定资产投资，项目论证时，具有片面追求申报额度、统筹考虑不足的可能。项目申报以单位为主体，难以考虑体系内现有资产使用情况的合理优化，无法基于全行业现有能力开展投资项目论证。

2.部分设备使用率低

投资项目建设完成后，部分设备使用率不高，存在一定闲置的情况。项目论证前期，建设单位各部门之间缺少信息沟通和协同。部分工艺设备论证时未考虑长远发展需求，在保障任务完成后难以继续发挥效能。部分特殊能力随着任务的结束而无用武之地。

（二）运营管理

1.资产原值高，影响利润考核指标

军工重大专用资产往往依托重要任务背景开展建设，不是市场化投资的产物，任务完成后的后续利用价值不明确。资产折旧压力大，难以发挥任务以外的经济效益，对军工企业资产使用效率、利润率等考核指标有较大不利影响。

2.运行维护费用高，成本费用压力大

为保障相关任务的完成，军工重大专用资产规模逐年增加。但在运行维护方面，由于资产高、精、尖、专等特点，需要由专业厂家进行维护保养。大多资产任务保障期间利用率高，加速了设备磨损，维护维修成本较高且几乎全部由产权单位承担，经济压力较大。

3.事业单位军工资产处置审批程序复杂，盈利性经营难度大

按照财政部、国防科工局资产处置相关制度，事业单位的科研院所处置军工关键设备设施，既需要从经济角度也需要从能力角度报国务院有关部门履行决策手续，导致资产处置时程序复杂、周期较长，进一步增加了军工专用资产盈利性经营的难度。

四、建议

（一）经费投入

1.开展国有资金投入模式改革试点，激发军工企业提质增效的内生动力

借鉴国外经验，选取部分任务作为试点，将研制任务所需的能力投资计入采购合同额，通过市场化方式选取任务的研制单位，任务研制所需条件由单位通过市场化途径解决。激发提质增效的内生动力。

2.基于国防科技工业现有能力体系，开展系统性、精准性能力建设

在国防科技工业现有能力的全面梳理下，以全系统能力而非单位能力的视角，开展系统性、精准性能力建设。军工固定资产投资充分融入国防科技工业体系的能力布局，进行区域性、战略性的军工重大专用资产的集中投资和经营。

3.打通军品民品壁垒，实现军用和民用两个市场上生产要素、产品的自由流动

基于融合发展战略，充分运用市场化途径，发挥社会资本的撬动作用，激发军工单位经营活力，改变军工企业较为封闭的技术研发现状。充分利用大工业资金、技术、设备、人才优势，提升军品研发所需能力的市场化供给。

4.推进军工资产证券化，加大财政金融政策对军工行业的支持力度

推进军工资产证券化，激活财政的示范和引导作用。大力发展军工产业投资基金，将社会优质的民用企业和资金吸纳到国防科技工业发展中来，扩大资金规模，促进军工重大专用资产的市场化投入。

（二）运营管理

1.确保最核心、最基础和最敏感的军工重大专用资产由国有形式完全掌握

结合我国国情，基于敏感、基础、前沿、国防专属等要素的识别，确保最核心、最基础和最敏感的军工重大专用资产由国有形式完全掌握，支撑国防和军队建设需要。

2.研究制定顶层管理制度

国家层面统筹制定顶层管理制度，进一步明确军工重大专用资产的界定标准和管理要求。依据军工重大专用资产承担任务的实际情况，可分类确定标准，给予运行维护的资金支持，缓解重资产单位的财务指标及运营管理压力。

3.建立贯通全系统的信息化共享和管理平台

加强人工智能、大数据、云计算、区块链等信息化技术应用，建设覆盖全系统、全行业的军工重大专用资产信息化管理平台，实现资产运营与使用情况的实时监测和运营分析。基于使用状况的信息化分析，建立资产共享调剂平台，推动资产在国防科技工业系统内甚至面向全社会的共享服务。

4.探索成立国防科技工业资产管理中心，实现军工重大专用资产有序退出

针对部分资产在前后承担任务空档期可能出现闲置的情况，建议建立资产投入退出机制，改变军工重大专用资产只增不减的现状。可考虑成立国防科技工业资产管理中心，在资产完成任务后，统一移交至中心运营，集中布局，减轻了原产权单位的压力，发挥资产的使用价值。