反垄断检察民事公益诉讼制度之具体构造

李国海 黄媛祺

摘要：我国修正后的《反垄断法》规定了检察民事公益诉讼制度，但立法条文较为粗略，亟需完成制度的具体构造，尤其要科学合理地确定起诉条件、受案范围和诉请事项等核心内容。在起诉条件方面，重点要准确把握“损害社会公共利益”这项标准，要将是否排除或严重限制竞争作为关注重点，同时考察是否损害了非特定的众多消费者利益；在受案范围上，应仅覆盖垄断协议、滥用市场支配地位行为，经营者集中不宜作为可诉的行为类型；在诉请事项方面，应以停止侵害为主，不提出赔偿损失诉请。

关键词：反垄断法；民事公益诉讼；社会公共利益

我国在2022年修改《反垄断法》时，增设了检察民事公益诉讼条款，以第六十条第二款规定：“经营者实施垄断行为，损害社会公共利益的，设区的市级以上人民检察院可以依法向人民法院提起民事公益诉讼。”这意味着我国正式在反垄断法领域引入了民事公益诉讼制度，具有重要意义。一方面，有助于发挥公益诉讼制度的独特功能，克服传统反垄断法实施机制的局限；另一方面，有助于促进反垄断法更好地实现其公共利益理念。

从立法技术看，该条款仅就原告资格、起诉条件、诉讼类型等作出粗略的规定，有诸多问题还需进一步具体思量。例如其起诉条件如何理解？反垄断检察民事公益诉讼的受案范围如何确定？反垄断检察民事公益诉讼的诉请事项如何择定？等等。不对这些问题予以理性解答，或会影响反垄断检察民事公益诉讼制度功能的良好发挥。

国内学界已对反垄断公益诉讼制度展开初步研究，修法前的研究主要集中于制度构建必要性、可行性以及初步设想等方面；修法后也有学者就反垄断公益诉讼的程序规则设计、辦案模式、衔接配套机制等问题进行过讨论。然而，直接以反垄断法新引入的检察民事公益诉讼条款作为研究对象，具体讨论我国反垄断检察民事公益诉讼制度构建的相关研究还不多见。本文拟在这个方面作初步探讨，以期抛砖引玉之效。

一、反垄断检察民事公益诉讼的起诉条件

修改后的《反垄断法》第六十条第二款规定了提起民事公益诉讼的条件：经营者实施垄断行为、损害社会公共利益。该项条件可分解为两个方面：一是经营者实施了垄断行为，可称为行为要件；二是造成了损害社会公共利益的后果，即后果要件。这两项条件关系十分紧密，行为要件是后果要件的基础，但它们可以相对独立，在实践中分别考察。

实践中，行为要件与后果要件对于反垄断民事公益诉讼的意义有所不同。行为要件仅具有实体意义，即根据反垄断法的规定，从垄断行为的构成要件入手判断是否存在垄断行为，同时，要判断究竟是何种垄断行为。这样才能决定被告是否存在违反反垄断法的行为，并决定原告提出的诉请是否应被支持。后果要件既具有实体意义，也具有程序意义。其实体意义在于，是否损害社会公共利益是判断被诉行为的危害程度的关键因素，与行为要件共同决定原告的诉请是否合适，及是否应得到支持。其程序意义在于，是否损害社会公共利益直接决定检察机关能否提起反垄断民事公益诉讼，如果不存在损害社会公共利益的因素，即使经营者的行为违反了反垄断法，也不应通过民事公益诉讼来予以救济，而是应通过行政执法或一般民事诉讼的途径来解决。

在反垄断法实施中，对“经营者是否实施垄断行为”作出判断相对而言较为客观。反垄断法规定了各种垄断行为的构成要件，这些构成要件基本上都是与客观事实相连接，而不需要过多的主观分析。例如，作为垄断协议具体表现的固定价格协议，其构成要件有三：存在两个或两个以上具有横向竞争关系的经营者；经营者以协议、决议或其他协同行为的形式固定价格；经营者的行为具有排除或限制竞争的效果。执法者要判断是否存在固定价格协议，只需客观分析上述构成要件是否具备，即可得出结论。因此，在反垄断法实施中，判断某种垄断行为是否存在，并非难事。如此，我们也可以断言，在反垄断检察民事公益诉讼的实践中，要判断“经营者是否实施垄断行为”，亦非难事。与之不同的是，对于后果要件的把握，即对“是否损害社会公共利益”的判断就困难得多。可以说，准确理解和适用关于后果要件的规定是提起反垄断检察民事公益诉讼的关键。

准确把握“损害社会公共利益”这个要件，首先必须准确理解反垄断法上社会公共利益的含义。社会公共利益是反垄断法的基础性概念，是公共利益理念孕育了现代反垄断法。但是，社会公共利益本身是一个较为弹性的概念，没有确定的、具体的内容。在反垄断法上，社会公共利益也是一个弹性的、模糊的概念，没有立法层面的解释，学术界也没有形成一致的理解。但是，这并非意味着反垄断法上的社会公共利益是无法把握的，我们虽然不能完全确定地解释它，但是仍然可以大致把握其宏观维度和核心内涵。

在宏观维度上，反垄断法上的社会公共利益必须具有整体性和普遍性特点。它在主体上是整体的而不是局部的利益，在内容上是普遍的而不是特殊的利益。它不是个别人或特定少数人的利益，也不是个人利益的简单加总。它一般不表现为地区性的利益，而是全国性的、涉及国家整体层面的利益。在准确把握宏观维度的基础上，我们可以提出反垄断法上社会公共利益的核心内涵，主要包括有效竞争、消费者的利益和整体经济利益三个方面。有效竞争是反垄断法的基本立法目标，也是反垄断法上社会公共利益的核心内容。“反垄断法的目的是简单明确和不存在争议的，就是要保护竞争。”自由的竞争将产生最佳的经济资源分配、最低的价格、最高的质量和最大的物质进步。因而，竞争被公认为是一种理想的资源分配方式。在社会公共利益层面上讨论消费者的利益，不是指个别消费者或少数特定消费者的利益，而是指非特定的数量众多的消费者的利益，而且更强调为消费者提供一种友好的市场环境，或者说促进消费者主权的实现。反垄断法上的整体经济利益是指那些超越了特定群体、特定地域而且涉及范围较广的经济利益，具体包括保障就业、促进本国企业的国际竞争力、推动产业均衡发展及科技创新等。

那么，如何判断垄断行为是否损害了社会公共利益呢？反垄断法使用社会公共利益这个概念，可以分为积极意义上的使用和消极意义上的使用，前者是要判断是否符合社会公共利益，后者则是要判断是否损害社会公共利益。在不同的使用情形下，社会公共利益的含义侧重点应有所不同。如果是积极意义的使用，则前述三种含义都可以被覆盖，但如果是消极意义上的使用，就主要侧重于覆盖有效竞争和消费者的利益。因为作为有可能被损害的对象，有效竞争和消费者的利益较为具体、客观，利于作出判断，而整体经济利益则弹性较大，不宜在具体案件中作出认定和判断，而且损害了市场竞争环境，肯定会损害整体经济利益。

在反垄断民事公益诉讼的实践中，判断“是否损害社会公共利益”，应作整体判断，即综合考量被诉垄断行为对竞争的损害和对消费者利益的损害，而不宜将消费者利益抽离出来单独考量。因为相关主体一旦聚焦消费者利益，就很可能倾向于考察具体的个体利益，进而远离社会公共利益的本质。学界主流意见认为，反垄断法的核心目标是保护有效竞争，保护消费者利益仅是其中的衍生效果。这就是说，在判断“是否损害社会公共利益”的时候，应侧重考察市场竞争环境是否受到了严重损害，同时结合考量消费者利益受损情况。也即，检察机关在判断某种壟断行为“是否损害社会公共利益”的时候，主要看该行为是否产生了排除或严重限制竞争的效果，同时也要关注该行为是否损害了非特定的众多消费者的利益。只有这两者都具备的情形下，方可认定该垄断行为损害了社会公共利益。

在实践中，应明晰反垄断公益诉讼与消费公益诉讼之间的区别，避免反垄断公益诉讼异化为消费维权的工具。尽管《反垄断法》与《消费者权益保护法》都具有维护消费者合法权益的立法目的，但与后者对个体消费者进行直接且具体的保护不同，“反垄断法对消费者的保护着眼于竞争行为是否损害了保障消费者福利的竞争机制，既不以某一行为是否为消费者满意作为判断标准，也不刻意保护某一具体消费者的利益。”反垄断法一般通过维护竞争机制和提高经济效率，从整体上导致产品质量的提高和价格的降低，使消费者福利最大化，实现对消费者权益更深层次的保护。同理，反垄断公益诉讼也不应直接从补偿消费者的损失入手，而是通过制止损害竞争秩序的行为、恢复竞争状态，从整体上提高经济效率、优化产品质量、下调产品价格，实现对消费者的间接性、整体性保护，以此达成增进消费者福利的立法目的。故而，在提起反垄断检察民事公益诉讼时，检察机关要以涉案行为是否有可能损害有效竞争作为考察和分析重点，而不能仅仅根据垄断行为有损众多消费者财产权等权益的外在表象来判断。

二、反垄断检察民事公益诉讼的受案范围

所谓反垄断检察民事公益诉讼的受案范围，是指检察机关可以针对哪些类型的垄断行为提起民事公益诉讼。《反垄断法》第六十条第二款仅规定了“经营者实施的垄断行为”这一宽泛范围，而我国《反垄断法》规定的垄断协议、滥用市场支配地位和经营者集中这三大类垄断行为都具有损害社会公共利益的可能性，这是否意味着它们都可以被纳入民事公益诉讼的受案范围呢？学界普遍赞同对垄断协议和滥用市场支配地位行为提起反垄断民事公益诉讼，我们也不表异议。但对于经营者集中行为是否可纳入民事公益诉讼的受害范围，则值得细加考量。

部分学者明确支持对经营者集中行为提起反垄断民事公益诉讼。例如，有学者认为，经营者集中行为虽然还没有对市场秩序等社会公共利益造成实际损害，但其可能具有产生损害的重大风险，检察机关应当及时提起诉讼，而不应等待集中已经完成并造成实际损害之后再介入干预。还有学者特别强调反垄断民事公益诉讼所具有的鲜明的预防性功能，以此支持将经营者集中行为纳入民事公益诉讼的受案范围。上述观点值得商榷。

第一，反垄断民事公益诉讼与我国行政主导的经营者集中规制模式不适配。从域外经验看，只有美国等少数实行经营者集中规制司法主导模式的国家允许对经营者集中提起民事诉讼，而绝大多数实行行政主导模式的国家（地区）均未给予民事诉讼介入经营者集中规制的空间。在美国，由于实行司法主导模式，民事诉讼确实在规制经营者集中过程中发挥关键作用，美国司法部反托拉斯局只能通过向法院提起民事诉讼才能对企业合并采取实质性措施，州检察长和其他第三人认为某项企业合并案对其利益产生了不利影响或具有实质性减少竞争的威胁时，也可以通过提起民事诉讼请求法院采取措施。但在其他大多数国家（地区），由于实行行政主导模式，民事诉讼运用于经营者集中规制的空间极为有限。例如欧盟，作为行政机构的欧盟委员会被赋予了较大的自由裁量权和程序主导权，第三人或欧盟机构均不能针对经营者集中提起民事诉讼。在日本，私人也不能通过民事诉讼针对经营者集中寻求救济。我国在规制经营者集中方面也是采行政主导模式，反垄断执法机构享有专属的审查、决定及处罚权。不仅在申报—审查这种事前规制过程中，反垄断执法机构居于主导地位，而且在事后规制的情形下，也是由反垄断执法机构享有专属的调查、处罚权。因此，我国理应像其他实行行政主导模式的国家（地区）一样，在规制经营者集中方面无须给民事诉讼留下发挥作用的空间。在我国现行的规制经营者集中的行政主导模式下，对反垄断执法机构的决定不服的，固然可以提起行政诉讼，由此将争议交由法院进行司法审查，但在反垄断执法机构进行审查之前，针对某项经营者集中提起民事诉讼，或者在反垄断执法机构作出审查决定之后，再针对该项经营者集中提起民事诉讼，都将导致司法权冲击反垄断执法机构的专属审查权的后果，这显然是不可取的。最高人民法院2012年发布的《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》（以下简称2012年《反垄断司法解释》）以及2023年发布的《关于审理垄断民事纠纷案件适用法律若干问题的规定（征求意见稿）》均未涵盖经营者集中导致的民事纠纷，间接显示了最高人民法院的基本立场：不宜针对经营者集中提起民事诉讼。因此，作为民事诉讼的特殊形态，反垄断民事公益诉讼自然也不应介入对经营者集中的规制。

第二，从反垄断民事责任的构成要件看，将经营者集中纳入反垄断检察民事公益诉讼的受案范围也是不适合的。根据《反垄断法》第六十条第一款的规定，经营者承担民事责任，须具备“实施垄断行为”和“给他人造成损失”两项条件。我国对经营者集中基本上实施事前规制模式，此种模式主要针对拟议中的经营者集中，因而难以对应“实施垄断行为”这项条件。同时，经营者集中在实施之前，其效果尚不明确，加上经营者集中一般不会对第三人造成直接的损失，因而，也难以认定一项拟议中的经营者集中是否会给他人造成损失，这也就难以满足“给他人造成损失”这项前提条件。基本上，反垄断法认定民事责任的基础法理是侵权法，其责任认定依赖于侵权关系构成要件，只有满足了反垄断违法行为之发生、损害之存在、因果关系等要件，反垄断法上的民事责任才能成立，才能为民事诉讼提供可能性。我国《反垄断法》第六十条第二款在对反垄断民事公益诉讼作出规定时，完全遵从了一般民事诉讼的构成逻辑，“实施垄断行为”强调违法行为的发生，“损害”一词强调公益损害后果之判定。而经营者提交事前申报时集中行为尚未实施，连行为要件都无法满足，遑论后果要件。由此可以看出，在规制经营者集中的场合，不具备开展反垄断民事公益诉讼的条件。

第三，对经营者集中提起反垄断检察民事公益诉讼，可能对检察机关和法院带来过重的工作负担。我国主要采行事前规制模式来规制经营者集中，并不意味着完全排除事后规制情形。根据我国《反垄断法》第五十八条之规定，经营者违法实施集中，且具有或者可能具有排除、限制竞争效果的，由国务院反垄断执法机构采取相应的救济措施，包括责令停止实施集中、限期处分股份或者资产、限期转让营业以及采取其他必要措施恢复到集中前的状态，以及处以罚款制裁。违法实施集中的情形主要有以下三种：一是符合申报条件但未申报而徑行实施经营者集中；二是经营者不如实提供资料，反垄断执法机构基于不实资料作出不予禁止的决定，使得经营者集中得以实施的；三是经营者不遵守反垄断执法机构规定的附加条件实施经营者集中的。由于这些情形均为已实施或正在实施，至少具备了前述民事责任的构成要件中的一项，即“实施垄断行为”，在理论上有可能给反垄断民事诉讼带来可适用空间。然而，从实践看，即使是针对已经实施的经营者集中，也不宜通过反垄断民事公益诉讼来予以救济，主要是因为检察机关和法院可能缺乏调查、判断经营者集中的手段和能力，贸然引入反垄断民事公益诉讼，很可能给检察机关和法院带来过重的工作负担。判断某项经营者集中应否被禁止，涉及的因素相当多，包括：参与集中的经营者在相关市场的市场份额及其对市场的控制力；相关市场的市场集中度；经营者集中对市场进入、技术进步的影响；经营者集中对消费者和其他有关经营者的影响；经营者集中对国民经济发展的影响；国务院反垄断执法机构认为应当考虑的影响市场竞争的其他因素。同时，经营者集中行为本身具有“提高效率”和“反对竞争”的双重可能性，很难预先划清界限。要根据上述多重因素作出综合判断，同时还要在具体的时空背景下体现政策的要求，需要掌握全面的信息，也需要判断者具备必要的专业素养和经验，与反垄断执法机构专门从事经营者集中审查的官员相比，检察官和法官们可能缺乏掌握全部必要信息的手段和途径，也不一定具备必要的专业素养和经验，因此，从检察机关和法院的职权和专业能力看，也不宜针对经营者集中引入反垄断检察民事公益诉讼。

三、反垄断检察民事公益诉讼的诉请事项

诉请，即诉讼请求，是诉讼主体在民事诉讼中向法院提出的请求，如果其请求得到法院支持，即意味着诉讼主体的诉讼目标得以实现。诉请事项也可称为诉请内容，是民事诉讼主体在具体的民事诉讼中可以选择的诉请内容或范围。在一般层面上，民事诉讼的诉请范围其实是民事责任承担方式的转换，也即民事诉讼的诉请必须在民事责任承担方式范围内确定，此种逻辑在民事公益诉讼的语境下同样成立，简言之，民事公益诉讼的诉请内容是民事责任承担方式的具体化。

不过，民事公益诉讼有自己的特殊性，无论是从一般层面上讲，还是从具体法域看，民事公益诉讼的诉请范围并非完全等同于民事责任承担方式的范围。依我国《民法典》第一百七十九条的规定，承担民事责任的方式有十一种之多，有些方式不适于作为民事公益诉讼的诉请，如消除影响、恢复名誉以及返还财产等私益性的责任方式就不宜在公益诉讼中使用。在具体法域中，民事公益诉讼的诉请范围也可能与该法域的民事责任方式不同。例如，根据最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定，消费民事公益诉讼的诉请事项仅包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等，显著地少于我国《消费者权益保护法》规定的民事责任承担方式。

可知，我们在确定反垄断检察民事公益诉讼的诉请范围时，一方面要以我国反垄断民事责任方式为基础，另一方面又不能简单地将相关民事责任方式列为民事公益诉讼的诉请内容，而是要结合检察民事公益诉讼的具体情境加以考量。

关于我国反垄断民事责任承担方式的范围，《反垄断法》并未给予具体列举，这在修法前后保持了一致。2012年《反垄断司法解释》对此进行了具体化，规定“人民法院可以依法判令被告承担停止侵害、赔偿损失等民事责任。”这实际上就是列举了停止侵害和赔偿损失这两种民事责任方式。它们能否作为反垄断检察民事公益诉讼的诉请呢？我们认为，停止侵害可以作为反垄断检察民事公益诉讼的诉请，而赔偿损失则不然。

作为反垄断法上的一种民事责任方式，停止侵害是指依法律规定，当经营者的垄断行为给他人造成侵害时，应承担以不作为或作为的形式来停止或去除侵权行为或状态的义务。在反垄断民事诉讼中，停止侵害也可转化为原告的诉请，即原告提起民事诉讼，请求法院判决被告承担停止侵害的责任。停止侵害是各国（地区）反垄断法最为通用的一种民事责任方式，有些国家（地区）也使用“排除侵害”的用词，还有的国家（地区）使用“禁令”的措辞，它们的含义基本相同。停止侵害这种民事责任方式与反垄断检察民事公益诉讼的契合度比较高，检察机关在提起反垄断民事公益诉讼时，应重点使用停止侵害这种诉请。理由在于：停止侵害的诉请直接针对垄断行为，着眼于制止垄断行为，符合反垄断法的行为规制特性；停止侵害的诉请能够体现公益诉讼的本质，有助于维护公共利益，因为停止侵害一般就意味着违法的垄断行为被叫停，也意味着市场竞争得以恢复；检察机关在反垄断民事公益诉讼中提出停止侵害的诉请，承担的举证责任相对较轻，胜诉的可能性较高。

赔偿损失，或称损害赔偿，是反垄断法上的重要民事责任方式，在各国（地区）实践中形成了补偿性损害赔偿和惩罚性损害赔偿两种主要形式，前者是绝大多数国家（地区）反垄断法的选择，即采行单倍赔偿制度，在垄断行为造成他人之财产或营业损失时，由垄断行为人对受害人承担赔偿责任，并根据受害者所受实际损失或违法行为人所获得的不法收益为依据计算赔偿额。对于一般的反垄断民事诉讼而言，赔偿损失是较为通用的诉请类型，但在反垄断民事公益诉讼中是否可引入赔偿损失的诉请，则存在不同意见。支持者认为，垄断行为的损害最终仍体现为消费者个人物质利益受损，故需要兼顾对消费者利益的补偿；同时，赔偿性诉请可以增加当事人的违法成本，发挥公益诉讼对于行为人或潜在违法者的威慑作用。反对者则认为，反垄断公益诉讼应该限于停止侵害诉讼，损害赔偿的诉请应交给私人受害者使用。对于反垄断检察民事公益诉讼不宜适用赔偿损失诉请的理由，国内学界迄今仍未详加探明。我们也不认同反垄断检察民事公益诉讼适用赔偿损失诉请，并尝试提出以下五个方面的理由：

第一，赔偿损失的责任方式侧重于保护私益，与民事公益诉讼的功能不合。赔偿损失是典型的民事责任方式，也是一般民事诉讼中较为常见的诉请类型。依民法原理，赔偿损失的适用基础是不法行为已经造成了对民事权利的侵害，对民事主体构成了财产权或人身权的损失，故，赔偿损失的适用目的是填平损失，是着眼于私人间利益之填补，只有实际受到损害的私人主体方可在民事诉讼中提出赔偿损失的诉请。反垄断法上损害赔偿责任的法律性质为侵权行为责任，其成立要件与民法的损害赔偿责任基本一致。要构成反垄断法上的损害赔偿责任，也必须存在损害，而且强调必须是原告自己受到了垄断行为的损害。例如，美国《克莱顿法》规定，任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人，可向美国区法院提起诉讼，要求获得三倍损害赔偿。在日本，有权依据反垄断法提起损害赔偿诉讼的原告必须是“受违法行为侵害的私人。”民事公益诉讼的设置是为了保护公共利益，原告并非因为其私益受损而提起诉讼，这使得在民事公益诉讼与损害赔偿的诉请之间存在扞格。正因为这个原因，在我国目前已经设立的具体法域民事公益诉讼中，一般不认可赔偿损失的诉请。例如，根据最高人民法院《关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定，消费民事公益诉讼的诉请事项包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等，而不包括赔偿损失。当然，如果违法行为造成了对具体的公共利益的侵害，而且此种侵害可以通过金钱予以修复，则也可以在民事公益诉讼中提出损害赔偿的诉请，我国环境民事公益诉讼就因为这方面的原因引入了损害赔偿诉请。垄断行为不会造成具体的公共财产或环境的损害，也不需要获得损害赔偿金来修复环境，因此，反垄断民事公益诉讼在制度设计上应更趋近消费民事公益诉讼而非环境民事公益诉讼。故，不宜在反垄断检察民事公益诉讼中引入赔偿损失诉请。

第二，反垄断损害赔偿制度的主要功能在于激励私人实施反垄断法，反垄断检察民事公益诉讼无须此种激励。民法上一般的损害赔偿制度的功能在于填补受害人的权益，而反垄断法上的损害赔偿制度的功能设定有所不同，它的核心功能在于“激发私人实施的积极性从而在反垄断法私人实施与公共实施之间实现平衡。”反垄断法的公共实施尽管具有专业性、权威性等长处，但也存在过小执法的可能，即通过公共执法发现并制裁垄断行为的概率过低，而以民事诉讼为主要手段的私人实施可以提高发现并制止垄断行为的概率，有效弥补公共实施的缺失。但其中的前提或基础条件在于，私人主体愿意提起反垄断民事诉讼，这就需要向私人主体提供必要的激励。反垄断损害赔偿制度的引入使得私人主体能够在反垄断民事诉讼中提出损害赔偿的诉请，如果胜诉，能够实际获得赔偿。因此，损害赔偿这种诉请的引入能够为私人主体提起反垄断民事诉讼提供充分的激励，而且如果对损害赔偿制度进行良好设计，可以有效平衡公共实施与私人实施的关系，避免私人实施过度或不足。反垄断检察民事公益诉讼属于公共实施的范疇，检察机关提起反垄断民事公益诉讼是其法定职责，无需损害赔偿这种诉请来予以激励。所以，从激励的角度讲，反垄断检察民事公益诉讼不需要引入赔偿损失这种诉请。

第三，在反垄断法上提出赔偿损失的诉请，举证责任较重，检察机关难以承担。在反垄断法领域提起的赔偿损失诉请要获得法院支持，必须具备反垄断法损害赔偿的构成要件，包括：原告须适格；须存在垄断行为；须有损害之发生；垄断行为与损害之间须存在因果关系。比较而言，由于损害赔偿诉请的构成要件比停止侵害诉请更为严苛，相应地，原告提起损害赔偿诉请的举证责任就更重。从世界各国（地区）反垄断法损害赔偿诉讼的实践状况看，原告胜诉率很低，其中关键原因是原告难以完成举证责任。欧盟委员会曾经发布《关于因违反欧共体竞争规则提起损害赔偿诉讼的条件的研究：比较报告》，通过对欧盟各成员国现行反垄断制度21个具体问题的考察发现，其中的11个问题对私人请求反垄断损害赔偿存在重大障碍，尤其是证明责任和证明标准、损害赔偿的范围和具体金额等因素的阻碍效应十分突出。私人主体提起的反垄断损害赔偿诉请都如此困难，检察机关等公共机构就更为困难，因为公共机构与私人原告的诉讼地位是相同的，但对损害的感受能力和证据收集能力肯定不如私人原告。正是因为此种原因，才使得传统上公共机构对于反垄断损害赔偿诉讼“不愿介入且避之唯恐不及”。很显然，如果检察机关在反垄断民事公益诉讼中提出赔偿损失诉请的胜诉率很低，而证据收集等成本却很高，就表明引入赔偿损失诉请不仅没有必要，而且没有可行性。

第四，在反垄断检察民事公益诉讼中提出赔偿损失的诉请，会导致诉请冲突。我国《反垄断法》允许因垄断行为而受到损失的经营者、消费者等私人主体向垄断行为人提起损害赔偿诉讼，如果再允许检察机关在反垄断民事公益诉讼中向垄断行为人提出损害赔偿诉请，有可能导致两类主体的诉请冲突，即私人主体的损害赔偿诉请与检察机关的损害赔偿诉请之间的冲突。在这种情况下，法院究竟应同时支持两类主体的诉请，还是仅支持其中一方主体的诉请？无论采取何种立场，都存在操作上的困难：如果法院同时支持两类主体的损害赔偿诉请，则会使违法行为人重复承担损害赔偿责任；如果选择性地支持一方主体的诉请，究竟是优先支持私人主体的诉请，还是优先支持检察机关的诉请？或者是依提出诉请的时间先后作选择？这些问题都较难处理。

第五，假如反垄断检察民事公益诉讼提出赔偿损失的诉请并获得法院支持，则赔偿金如何处理也是一个难题。我国在环境民事公益诉讼中允许适用赔偿损失的诉请，是因为所获赔偿金可用于生态环境修复，赔偿金的处理不存在障碍。海洋自然资源与生态环境民事公益诉讼引入损害赔偿诉请，也有同样的理据。但反垄断检察民事公益诉讼的内在逻辑明显不同，垄断行为对公共利益的损害（如限制或排除竞争）不适宜用金钱予以修复，因此，假如检察机关提起反垄断民事公益诉讼获得了赔偿金，就必须探寻另外的赔偿金处理方式，而且只有两种选择：上交国库或者分配给受害者。而消费民事公益诉讼的已有实践表明，无论是上交国库还是分配给受害者都存在很大的操作障碍。在反垄断检察民事公益诉讼中，如果将所获赔偿金上交给国库，会导致赔偿金与行政罚款不能形成区隔，实际等同于增加了对违法行为人的罚款。在我国《反垄断法》已经规定较重的行政罚款的背景下，这样做显然不合理，不仅有可能导致威慑过重的结果，而且会使得反垄断检察民事公益诉讼无法发挥独特功能。而如果将所获赔偿金分配给受害者，也面临一系列难题，如：受害者范围如何确定？不同受害者的分配额如何计算？这些问题解决起来并不容易。

總之，“反垄断公益诉讼应该限于停止侵害诉讼”，对于反垄断检察民事公益诉讼而言，应围绕停止侵害的诉请展开，不宜引入赔偿损失的诉请。需要指出的是，2012年《反垄断司法解释》明确规定，根据原告的诉讼请求和具体案情，人民法院可以将原告因调查、制止垄断行为所支付的合理开支计入损失赔偿范围。因此，检察机关在提起反垄断民事公益诉讼时，可要求被告赔偿因调查、制止垄断行为所支付的合理开支。

四、结语

反垄断检察民事公益诉讼制度的破冰，无疑将有效弥补传统二元实施机制之局限，为更好维护社会公共利益、促进经济健康有序发展注入全新的制度活力。但现行立法条款规定单薄，有可能制约检察机关依法提起反垄断民事公益诉讼，亟须对起诉条件、受案范围、诉请范围等核心问题进行具体构造，才能真正发挥这一新型反垄断实施方式的制度实效。对起诉条件的把握，应以后果要件为重点，并从整体上综合评判涉案行为对竞争与消费者利益的损害；在受案范围上，检察机关不宜对经营者集中案件提起民事公益诉讼；结合检察民事公益诉讼的具体情境考察，检察机关可对垄断行为实施者提出停止侵害，而不应提出赔偿损失之诉请。

反垄断检察民事公益诉讼制度在我国属于全新的制度，尚无实践经验，学界研究亦未深入涉及。虽然本文对其中的核心问题给予了较具体的讨论，也远未达到全面深入的程度。因此，我们期待学界对此给予更多的关注，同时期待检察机关尽早启动相关实践，并在实践中及时总结经验，推动这项制度不断完善。

The Specific Construction of the Prosecutorial Civil Public Interest Litigation System in Anti-Monopoly Law

Abstract： Chinas latest Anti-Monopoly Law stipulates the antitrust prosecutorial civil public interest litigation， while the provision is sketchy and requires the specific construction. It is especially necessary to determine the conditions for prosecution， the scope of cases， and the requests in the litigation. Firstly， in terms of prosecution criteria， it is crucial to accurately grasp the standard of public interest. And emphasis should be placed on whether the relevant conduct excludes or significantly restricts competition， while simultaneously examining whether it harms the interests of numerous non-specific consumers. Secondly， to concern the scope of cases， we should only cover monopoly agreements and the abuse of dominant market position， excluding actions related to operator concentration. Thirdly， regarding the claims in the litigation， procuratorate cannot claim for compensation for a loss， but for cessation of infringement.

Keywords： Anti-Monopoly Law; Civil Public Interest Litigation; Public Interest