超越条块：数字平台何以推动社会治理协同

2024-06-06赵晨张翔

党政研究 2024年3期

赵晨　张翔

〔摘要〕条块关系作为中国纵向府际关系中基本的结构性安排和市域社会治理的基础性课题，治理的关键不是消除，而是对条块分割的适度纠偏。通过对开封市市域“一中心四平台”运行机制的观察，发现数字平台通过搭建纵向“五层贯通”的治理格局和横向多网、多部门、多主体协同的组织结构，辅之以“限时督办”的考核机制，实现了“一个端口入，一个端口出”的闭环工作流程，能够有效协调条块关系，改善权责不清和责任推诿问题。其内在运行机制可归纳为通过政治赋权重塑条块关系的权威要素，借助于协商确权完成重塑条块关系的前提条件，将弹性空间作为平台重塑条块关系的核心价值，通过技术赋能降低条块协同的制度成本，将构建完备的督办制度作为平台协同条块的保障机制。相较于已有研究，本文将数字技术对条块的整合作用从“工具价值”扩展至“参与主体”，跳出“非条即块”的传统思路，从而开辟出一条技术赋能条块关系整合的研究新路径。

〔关键词〕条块关系；数字治理；组织结构；政府职责体系；协同治理

〔中图分类号〕D630 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2024）03-0102-11

一、问题的提出

党的二十大报告提出：“转变政府职能，优化政府职责体系和组织结构，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，提高行政效率和公信力。”^〔1^〕在推动转变政府职能、优化政府职责体系和组织结构的过程中，显然无法绕开条块关系这一中国纵向府际关系中的基本结构性问题^〔²^〕。近年来，为了不断优化政府职责体系和组织结构，发挥条块协同的治理合力，实践中涌现了很多体制机制创新的鲜活案例。例如，通过增设领导小组等临时性机构协调条块关系^〔³^〕；借助运动式治理的形式推动条块联动、提升资源动员能力^〔4^〕；通过赋予街镇“吹哨”的权力，增强基层调动区县职能部门参与基层治理的能力^〔5^〕，等等。总体而言，虽然这些治理创新的发生机制有所不同，但其背后的逻辑是一致的，即根据治理场景的现实需要，在“条”或“块”之间进行权力调整或整合的非常规性运行机制。

需要正视的是，世界百年未有之大变局正在加速演进，在充满不确定性的风险社会下，社会治理场景是多变的、复杂的，这决定了社会治理需要从应急性、临时性的非常规治理机制转变成更具适变性、灵活性的常规治理机制。在转变的过程中，除了常规的机制创新外，数字技术革命或将成为推动基层治理变革的重要力量，甚至为组织结构的再造提供一种新的思路。目前，虽然学界对“数字治理”“数字赋能”等议题已经给予了大量的关注，基本集中于数字技术在提升政府组织治理效率^〔6^〕、拓宽治理边界^〔⁷^〕、重塑治理流程^〔⁸^〕方面，但在“政府”概念的处理上较为笼统，基本是把“政府组织”作为一个整体来解释。然而，政府组织结构并不是“铁板一块”，而是由按照行政层级设置的“块块”与按照职能分工的“条条”共同组成的，并且“条条”“块块”是按照不同的治理逻辑运行的。这里的问题是，伴随着数字技术在社会治理领域的不断创新应用，是否能在保持原有组织结构相对稳定的前提下弥合条块分割现象？其具体的实现机制是什么？又会对推动基层治理现代化产生哪些深刻的影响？回答这些问题，对于持续推动政府职责体系和组织结构的优化，以及丰富关于数字时代社会治理范式转变的讨论，都具有重要的意义。

二、数字技术推动条块协同的必要性与可能性

在基层治理实践中，条块间的分工协作本是共同责任驱使下的应然选择。首先，“条”和“块”因业务分工不同需要协同合作。在区县层级事实上演变为“管政府的政府”的背景下^〔9^〕，“条条”的主要职能是出台指导性意见和进行政策设计，但多数事项的真正落实则要依靠“块”，即基层政府的落实，因而“条”需要块的配合。同时，“块块”在执行过程中也需要争取上级的关注和资源支持，因此也需要通过做好工作来换取“条条”的支持。

其次，基层治理的复杂性、突发性、综合性需要条块间的密切配合。基层政府作为“块块”，规模虽小，级别虽低，但其治理范围却几乎“面面俱到”。然而受制于资源约束，力量、信息和专业知识的有限性，以及权限的限制，通常难以凭借一己之力有效履职，需要借助“条条”赋能解决问题。

最后，条块因竞争而主动采取合作。上级政府的注意力、资源和职位是稀缺的，为了竞争稀缺的资源，“条条”也会主动选择条件好、关系好和容易出成绩的“块块”合作。同样道理，为提升业绩，“块块”也会选择资源丰富的上级职能部门进行业务交流、建立紧密合作关系^〔10^〕。

尽管理想状态下条与块应当相互嵌入、互相支撑^〔11^〕，但在复杂的基层治理实践中，条块矛盾在基层表现仍然比较突出。一是治理碎片化。基于“条条”与“块块”管理本位的矛盾，会造成在某些公共事务的管理上相互推诿、扯皮^〔12^〕。二是回应的低效性。由于同级政府的职能部门“条条”之间行政级别相同，并不具有命令—服从关系，造成职能部门间资源处于分散状态，难以形成资源的优化组合^〔¹³^〕。而且，下级“块块”与上级“条条”也属于同级别的行政单位，造成属地责任的“块块”向上协同同级别“条条”比较困难。三是科層组织的僵硬化。在科层制下，权力的运行逻辑是自上而下，因此上级部门在制定政策过程中通常存在信息不对称，在缺少执行主体“块块”参与下制定出来的政策很有可能存在质量不高、执行效果不好的情况。四是“职责错位”。一些条条部门将本属于自己部门的工作和责任交给基层，自己进行“督查化”指挥，把自己从工作的合作者转变为基层工作的监督者，逐渐成为基层政府的上级考核部门^〔14^〕，而基层政府几乎不存在政策议价空间，被动无条件执行，自身的职能被碎片化，造成基层治理能力不足。

新中国成立以来，条块关系已经进行了多轮次的改革和调整，但条块矛盾和分割等问题始终存在，甚至一定程度上形成了钟摆式的拉锯过程，出现了所谓“一放就乱，一乱就收”的循环和困局。党的十八大以来，随着党中央多次强调推动治理重心向基层下移，并连续做出重要部署①，各地开始实质性地推动治理中心下移，希望缓解基层权责失衡的问题。然而在实践中，很多地方只是单纯将事权和责任向基层下压，而财权和资源仍停留在上级政府尤其是条线职能部门手中，反而加剧了基层治理中的条块矛盾，使得基层面临“有限资源，全面责任”的行动悖论，掣肘了基层治理效能发挥。

与改革实践相对应，国内学界围绕条块关系问题进行了大量且卓有成效的研究。归纳而言，当前有关基层条块关系及其整合路径的研究主要有三种典型的视角。一是宏观的制度架构层面，特别是从中国特色的党政体制的视角去审视条块关系整合问题。比如，景跃进认为，“党政体制”是理解中国国家治理的关键词，以共产党为核心的政权组织结构，可以实现对政府部门资源的重组，一定程度克服条块分割问题^〔15^〕。二是捋顺机制的视角审视条块关系的协调整合问题，这也是近年来相关研究的主流切口。例如，前文提到的领导小组制、项目制、“吹哨报到”等，既是实践创新的代表，也受到了学界的广泛关注。三是有部分学者关注到了数字技术在条块协同方面的功能和作用，但相关研究不仅数量较少且缺乏对内在运行机制的系统归纳。例如，彭勃、刘旭以一个镇级城运中心的数字化平台运行为研究对象，探讨了数字化转型背景下基层条块统合的工作路径^〔16^〕。陈天祥以广州越秀区数字政府实践为案例，指出数字技术通过对政府的“结构嵌入”和“关系嵌入”，在一定程度上改变政府内部结构以及政府与社会间权力、规则和信息等结构要素，优化了科层运行机制，有助于打破条块分割，提高基层治理的回应力^〔¹⁷^〕。

上述研究对于理顺条块关系、整合条块资源、凝聚治理合力，显然具有重要的参考价值。但是，已有研究关于技术对条块的整合仍然囿于“块块对条条的整合”或“条条对块块的整合”的调整权力分配的传统路径。鉴于此，本文将把技术作为“工具价值”的研究视角扩大到“参与主体”的视角，跳出“非条即块”的研究思路。具体来看，随着数字技术的全方位渗透，势必会推进政府的组织结构与运行过程的变革，其中在条与块关系平衡方面会带来何种影响，同以往机制创新又会存在哪些不同，能否从临时性、不稳定的机制创新走向制度化的机制创新，这是本文讨论的重点。

为了完成上述研究目标，本文选取了河南省开封市市域社会治理“一中心四平台”实践运行作为观察对象。之所以把研究对象定位在市域层面，理由有三个：一是2015年修改立法法后，赋予所有设区的地级市地方立法权，这就为数字治理能够推进条块关系制度化发展提供政策依据；二是数字治理必然要依托数字技术和数字平台，从数字平台实践的角度看，地级市因在资金、人才和规模方面的优势，成为数字技术平台创新的最主要的载体；三是在城市化进程之下，我国县的数量由改革开放前的稳定状态进入明显减少的时期，城市的数目在不断增加，这既是经济繁荣、社会进步的重要标志，也是治理重心转移的一种趋势，因此以市域数字平台的社会治理作为观察对象更具现实意义。研究方法方面，本文作者在2022年11月和2023年6月两次与开封市、区和乡镇三级城市综合指挥中心进行了专题座谈，并与市级综合指挥中心负责人进行了两轮深度访谈。文中所涉及经验材料，如无专门指出，则均来自于田野调查。

三、案例呈现：数字平台重塑条块关系的运行机制

开封，简称“汴”，古称汴京。地处华中地区，位于黄河中下游平原东部，地处河南省中东部、西与省会郑州毗邻，东与商丘市相连，南接许昌市和周口市，北依黄河。截至2022年，全市共下辖6区，4县，面积共6118平方公里，共77个乡镇，38个街道、2027个村委会，437个社区居民委员会，全市常住人口为469.4万人^〔18^〕。近年来，随着经济和社会的快速发展，社会结构经历了深刻的变化，民众的利益诉求变得日益多样化。开封市在城市社会治理方面遭遇了若干新的问题与挑战。一方面，事务管理的碎片化成为一个显著问题。这主要是因为各部门之间信息整合程度不足以及协调机制不畅，导致基层治理在面对治理难题时缺乏及时和有效的响应能力。另一方面，城市社会的开放性、流动性和复杂性，使得传统的、界限明确的区街管理体制不再能有效承担基层社会治理的重任。这要求在更广阔的治理单元和空间范围内，重构基层社会治理体系，形成新的基层社会治理格局。恰逢此时，数字化治理方式的创新与应用正在兴起，党的十八届五中全会公报提出“国家大数据战略”，这为开封市将市域作为基层社会治理的支点，推进数字化治理提供了客观条件。

2019年以来，经党中央批准，中央政法委着力推进市域社会治理现代化，并组织开展全国市域社会治理现代化试点工作，开封市成功入选市域社会治理第一批全国试点城市，这为“开封市平安建设促进中心（一中心四平台）”的推进与创新，创造了良好的政策契机。

（一）纵向：“五层贯通”的治理格局

开封“一中心四平台”的基本组织架构在纵向上贯通五个层级，由高向低依次是：市级综合指挥中心，县（区）综合指挥中心，乡镇（街道）综合指挥室，乡村（社区）研判室，网格长+网格员共五个层级。五级平台纵向流转过程如下。每个网格的全科网格员（专职网格员）是网格内各类事项信息的搜集者和发起单元，发现问题后上报网格长，能解决的问题即刻解决。网格内解决不了升级为二级事件，通过指挥系统上报至村（社）研判室，由村社处置。经研判，村社确实无法解决，再上报至乡镇（街办）综合指挥室，事件也就自动生成为“三级事件”。乡镇（街辦）指挥室将三级事件分派到本级对应的职能科室、站所进行处置。需要县（区）层面处理的四级事件，则上报给县（区）综合指挥中心，通过系统自动分派或指挥中心研判后，分派到县（区）对应职能部门进行处置。同理，五级事件由县（区）综合指挥中心将事件上报给市综合指挥中心，由中心分派到市级对应职能部门调处、解决。当事件处置完成后，系统向网格长及时反馈结果，由网格长确认解决结果，决定是否关闭系统。在纵向上，从网格员到市级平台，通过五层平台打通自下而上的信息传递通道，实现基层治理信息双向流动、双向交办的回应渠道。

（二）横向：多网、多部门、多主体协同的组织结构

开封市级综合指挥中心搭建了跨层级、跨部门的“智慧开封”网络大数据平台，集成联通了各单位横向、市县街道纵向的数据资源，建立了信息共享、数据同步、业务协同的信息通道，为开展跨部门共享协同业务提供有力支撑。

第一，综合指挥中心作为社会治理一线的“总指挥”，肩负着协调四个平台内条块管理力量以处置各类事项的重任。为了更有效地进行基层社会治理，综合指挥中心将相关事务精细划分为“56+N”大类，共计“314+N”种具体事项，这些事项分别隶属于四个不同的平台。“四个平台”分别是统筹党建、宣传、公安、司法、应急、信访等部门力量的综合治理平台，统筹城管、农业、市场监管、生态保护等部门力量的执法监管平台，统筹政务服务、医疗卫生、社会保障、民政救助等部门力量的便民服务平台，统筹纪检监察、人大、政协、媒体、群众等监督力量的综合监督平台。“四个平台”基于整体治理的理念，通过运用矩阵式的组织模式，将乡（办）和垂直职能部门相关治理职能进行整合。

第二，初步打通多网络数据，推进系统整合和数据共享。截至目前，开封综合指挥中心已接入云视讯、城市地理信息、雪亮工程、政务数据资源共享交换等4个基础应用系统。另外，还接入了高分卫星监管、蓝天卫士、城市防汛、气象预警、扶贫管理等15个城市运管相关应用系统，初步把涉及社会治理的多网数据进行融合。包括数据服务网、社会综治网、应急管理网、数字城管网、纪检监察网等，共涉及全市106个部门、单位。

（三）“一个端口入，一个端口出”的闭环工作流程

开封全域以人、地、物、单位、组织等基本要素，按照全域覆盖、无缝衔接、不交叉重叠、属地边界的原则，将全域共划分5811个网格进行管理。网格大小与管理力量相匹配，每个网格按照“1+1+1+N”的模式配置（即每个网格配一个网格长+一个网格指导员+一个全科网格员+N个兼职网格员和志愿者）。每个网格的全科网格员通过“网格通APP”系统上报基层网格发现的问题，除此以外，群众可以通过公示的网格电话向网格员反映问题，还可以通过“开封+APP”的“汴民桥”直接上报需要解决的问题。当问题自下而上按照不同层级职权流转、处理完毕后，平台系统会向上报信息的网格员和群众反馈处理结果，实现基层治理信息“一个端口入，一个端口出”。网格员对一线情况最为了解，也是事件发起者，所以被赋予关闭该事项处理系统的“权力”，从事件上报到关闭事件处理系统，形成整个事项的闭环处理。“让听见炮声的人来决策”，成为个闭环处置的关键，形成了发现问题、解决问题、反馈问题、终结问题的完整的工作闭环系统。

（四）“限时督办”的考核机制

各县区为了确保各类事件高效处理，推行“限时督办”制度。平台按照五级事件解决的难易程度，确定“135710”事件办结时间节点。即一级事件办结期限是1天，二级事件为3天，三级事件为5天，四级事件为7天，五级事件为10天。当然由于有些基层治理问题可能涉及多个职能部门，比如一座桥因使用年限需要重新整修，可能涉及住建、规划、国土等多个部门，所以解决起来并不容易，因此遇到特殊情况，可以向市级平台递交延期申请，最长可以延长至15天。为确保“件件有着落，事事有回音”，数字平台会按照设定规则推行“双色灯”督办制度，在距离规定时限还剩一天时，待处理事件的系统会自动跳转为“黄灯”，即催办状态，提醒事件受理部门该事件即将超期，需要及时办理；如果规定时限到期，尚未办结，系统状态会自动调整为“红灯”，即超期状态，超期未办事件将自动流转至县（区）级或市级督察局，由督察局对该事件的受理部门进行限时督办。如超期督办件仍未按照督察局设定时限办结，则事件自动流转至本级纪委监察委，由纪委监察委对事件受理部门或责任人依纪依规进行问责处理。

四、超越条块：数字平台整合条块的内在机制

从开封市“一中心四平台”的运行流程看，数字技术推动条块整合的背后有一系列保障机制来维护技术有效性的发挥。

（一）政治赋权：平台重塑条块关系的权威要素

开封市域社会治理的“一中心四平台”隶属于中国共产党开封市委政法委，是市委政法委下属的二级实体机构，属于财政全供的正处（县）级事业单位。该中心的职能旨在为开封全域的社会治理提供直接服务，具备在社会治理相关事务上发现问题、下发指令与执行监督的权力。在县区层面，各平安建设促进中心（龙亭区除外）均受县区委政法委领导，同样为财政全额供给的正科级单位，亦具备发现问题和下发指令的权力。

权力结构方面，市委政法委作為“一中心四平台”的上级管理机构，拥有通过制定考核机制和组织督查等方式施加影响的权力。此举旨在通过考核激励机制引导各相关单位协同配合，确保党委的决策和部署得到有效落实。同时，“一中心四平台”也处于开封市基层社会治理工作领导小组的直接领导之下，采用由市委书记和市长共同担任组长的双重领导机制，统筹协调市域内各部门资源的整合。这一体制是“一中心四平台”能够超越常规条块限制，摆脱传统科层官僚体系约束，从而成为一支独立力量并顺利执行任务的政治基础。

“一中心四平台”与领导小组、“吹哨报到”等工作机制相比，相同之处在于都需要借助党政权威向下施加政治压力，将与“特定事项”整治有关的职能部门和层级政府纳入其内部。但同时也存在很大的不同。首先，机构设置目标不同。领导小组、运动型治理等机制基本属于条块协调的临时性组织，针对某一特定事项实施；而“一中心四平台”是在大数据信息技术加持下设立的组织机构，不属于临时性组织，属于常态化治理机构。其次，运行逻辑不同。领导小组、“吹哨报到”等治理模式背后的运行逻辑是一致的，即强化“块”对“条”的统筹能力，或是加强“条”对“块”的统领，始终在条块之间进行调整。“一中心四平台”模式则是通过政治赋权给第三方平台，把相关的职能部门和层级政府纳入平台治理业务。相比而言这种模式的优势在于有利于维系条块之间的均衡，因为任何制度授权后都会产生一定的惯性，一旦“块”或“条”被赋予统筹另一方的权力后，就可能面临权力被“滥用”或“异化”的风险，就需要制定更多的制度来进行“纠偏”，增加制度运行成本。

（二）协商确权：平台重塑条块关系的前提条件

明确各级政府部门条块权力与责任，是各地数字治理经验的共有特征。在市域社会治理工作职权确定前，由市级平安建设促进中心作为召集人召开全市各个部门、各层级政府联席会议，在充分征求条、块各部门意见的基础上，于2021年3月1日出台了《开封市域社会治理“一中心四平台”工作标准化手册（试行）》。《标准化手册》把市域社会治理涉及问题分成“56+N”大类，“314+N”小项，尽可能做到把每一项工作任务分解至最小的“颗粒”，在分工精细化的基础上明确部门间、各级政府间的职责权限。例如《标准化手册》把“社会综合治理”相关事项划分为14类，包括：党建工作、宣传工作、妇联工作、团委工作、工会工作、统战工作、社团工作、维稳工作、信访工作、矛盾纠纷、特殊人群、社会治安、国家安全、防范邪教，又把每一类事项分解成若干小项，确权到各个责任单位（部门）的职责。此外，《工作标准化手册》按照事件解决难易程度划分为五个等级（小、一般、重要、重大、特别重大），不同层级政府根据职权负责解决不同等级的事件。这样，上报的问题件就可以根据不同的类别和职责权限逐级上报解决，一定程度上化解了职责同构治理模式下各级政府共同管理一件事情但又都没有管好的矛盾，促使各级政府能够各司其职，也规避了中间层级政府不作为或转嫁责任的现象，更好地促进各级政府的权责一致。

“一中心四平台”的职责确权与“清单制度”相比主要有三点不同。首先，无论是“权力清单”还是“责任清单”基本都是由政府主导或党委推动，从省到地市和县级，自上而下，层层推进。而数据平台不是“自上而下”的实施逻辑，而是提供了一个“条条”与“块块”双方平等的对话空间。而且，既然“条块确权”不是由“条”或“块”的任何一方发起或主导，因而也就避免了“发起者”占据先天优势的可能性，所有的治理事项的权责划分是由条块通过平等协商、共同制定的具体规则方式来进行，一定程度减少了因权责不清或协商不足而引起的部门间摩擦成本。其次，平台改变了权力运作方向。科层制逻辑主导下的基层治理仍然具有权力等级化特征，主要依托等级化的权力结构，运用“自上而下”单向度权力运作方式，建立层级传递的命令——控制体系，下级组织被排除在决策之外^〔19^〕。而数字社会中的权力出现分散和转移^〔20^〕，基层网格员的“信息上报权+关闭事件权”，就构成了“自下而上”信息与权力的流动，形成双向的“交办—反馈”通道。最后，平台改变了权力整合模式。传统的条块关系的协调，权力在条与块之间进行动态调整，保持适度平衡。数字平台参与的条块整合，就把条块内部关系转化为条块系统与外部平台的关系，借此召集“条条”部门参与“块块”治理实践，当外部问题的复杂性和数量超出基层一线的承受能力时，就可以向上交转上级指挥中心，由上级协调该级职能部门协助解决，化解基层一线（乡办）看得见的管不着，同时又“无限兜底”的悖论。

（三）弹性空间：平台重塑条块关系的核心价值

风险时代下城市基层社会的不确定性和风险性呈现加剧态势，过去在常态治理下行之有效的传统科层制可能由于信息或者事件的高速更迭而产生了制度惰性，在应对各类突发问题时变得苍白无力。现存基层治理结构如果不能对环境的发展和变化主动做出适时的调整，那么必将影响基层社会稳定。数字平台以“第三方”“中介”的身份为基层治理中条块协同留有一定弹性空间。

首先，“多节点”结构赋予条块协同的弹性空间。在科层体制内，当基层发生问题后就要一级级向上报，上面再一层层往下传达，一个来回可能几个小时就过去了，现场情况可能已经发生很大的变化。“一中心四平台”的“四级指挥（研判）中心，五级贯穿”的纵向结构与多网、多数据、多部门的横向结构就形成一张纵横相连，形成“多个节点”的大网。这张网不是传统的单中心、集中式治理结构，而是把纵向的各个层级和横向各个部门打通的枢纽式、分布式治理结构，每级中心根据自己权限形成“职责异构”的多节点决策，避免了传统科层制层层传达的单中心式决策，既充分利用基层一线的信息优势，又可以节省信息层层传递的时间，有利于提高政府回应的效率。

其次，平台构建的“缓冲”地带扩大条块间的互动空间。在“垂直协同”机制下，由于基层政府在科层体制内的层级位阶经常面临“难以调动条条”的统合困境；在“属地协同”的机制下，如果相应的权限和保障机制不能及时匹配，仍然会造成基层治理负担过重。数字平台通过条块间的平等对话，建立一种新的工作互动机制。数据平台以“中间人”的身份召集“条条”和“块块”就职责的界定，监督考核机制等具体规则进行协商，此时的条块不再是“孰强孰弱”的关系，而是平等的伙伴关系，通过构建以“解决问题”为中心的工作流程机制，形成区别于“垂直协同”与“属地协同”之外的“第三种状态”。这种存在“过渡空间”的状态，在面对突发性、非常规性的治理场景时，可以迅速实现对条块结构的重新组合，无论是利用“条”的专业优势主导，或者“块”的属地优势来主导都可以根据具体情况进行调整。

最后，数字平台赋予自下而上管理的空间。在传统科层体制内，任务自上而下層层传递的过程，也是压力传导的过程。在这一过程中，有些上级政府和职能部门为了达到理想化效果，喜欢采取顶格管理的方式管理下级，提出规范化、标准化、最优化的要求，容易忽视基层政府的承载能力和条件差异，倒逼基层政府采用形式主义的方式达到上级政府或部门设定的“极致目标”^〔21^〕。数字平台则赋予下级向上管理的权力，一是基层网格的“系统关闭权”赋予下级向上管理的权力；二是借助“数字留痕”的可视化技术，以“昭告天下”的方式，来遏制上级部门不实事求是，“推责”“甩锅”等行为的蔓延。

（四）技术赋能：降低条块协同的制度成本

制度作为一种普遍存在的社会规范，在制定、执行、监督、变革每一个环节发挥作用的同时必然需要支付一定的制度成本。从制度的视角，破解条块矛盾最有效的办法就是制定权责清单，自党的十八届三中全会决定中首次提出推进权力清单制度后，2015年中办、国办印发了文件，即《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，至此权力清单制度从提议环节成为具体的改革任务，在全国地方政府全面推开。不可否认，地方政府在推进权力清单的制定与实施方面，取得了一定的成绩。但是，也存在一些突出的、共性的问题，除了清单制定本身存在的问题外，清单制度在实际运行中的实施成本过高是一个关键问题。一些地区权责清单虽然出台，但被束之高阁的情况时有发生，其关键症结就在于理论上“完美”的制度在现实中却会遭遇巨大的甚至是不可承受的制度成本。互联网、大数据、人工智能等技术的发展对于制度设计的意义，本质上在于提供了以低成本的方式获得、处理制度设计和执行所必需的可观察且可证实信息的可能^〔22^〕。

首先，技术的“集聚效应”能够降低条块功能整合成本。在传统治理框架下，面对日益繁杂的工作内容，行政层级倾向从基层街镇层级、到村居、再到楼组，行政链条不断延长，责任不断下移，任务层层落实，空间尺度不断细化，其结果是整个行政系统陷入组织膨胀的“帕金森定律”，行政运行成本更高。技术平台作为一种重要的异质性主体，纵向上避免了组织层级链条的增加问题，在横向上又整合条块部门，既规避“条领导块”的碎片化，也化解了“块统筹条”的无力感。

其次，数字技术能够降低条块的运行成本。在低信息技术时代搜集、处理、存儲及监督等制度设计所需的成本是高昂的。例如，对于开封市来说，日均8000件的上报事项，传统的人工观察、统计方法已难以及时准确识别，甚至难以实施。在数字技术的支持下，反应基层问题的海量数据可以被抓取、分析和解读，快速实现事件的分类、分级，派单给相关条块部门。而且还可以将大体量和无规律的上报信息数据转化成直观的具有咨政意义的报告图表，而政府可以基于数据报告，研判基层治理的重点、难点和堵点，根据所在地区内外环境的实时变化，灵活调整条块力量，降低运行成本。

最后，数字技术可以降低厘清条块职责的制度成本。随着数字技术的广泛应用，政府业务流程可在平台化、信息化、透明化的基础上得到“显性化”，从而为厘清纵向职责配置提供了技术支撑。例如，“一中心四平台”建设中，四级平台可以根据上报事项的类别和复杂程度，按照权责清单“靶向锁定”责任单位，该由哪级政府、哪个职能部门负责，就流转至该级平台并协调相关部门进行办理。这一过程借助线上的数据流和管理流，在事项办理、流转过程中以“显性”的方式，来遏制条块因权责不清而产生的“推诿扯皮”或“争利推责”的制度成本。

（五）督办制度：平台协同条块的保障机制

数据平台本质上只是一种数字技术应用的产物，系统的有效运转还需要相关常规机制的撬动和配合。督办机制就是开封“一中心四平台”推进政策执行的一个重要撬动机制。

一是数字技术助力考核机制的科学化与规范化。中国是一个熟人社会，越到基层这一特征表现得越明显，因此对基层的考核机制，难免不受人情因素的干扰。例如在北京“街乡吹哨”工作机制中，上级政府赋予乡镇向上对职能部门的考核权是该机制能够有效运行的关键，但对于像北京这样国际大都市，流动人口巨大，人际关系相对清晰、简单，因此这一机制执行效果会比较显著。但是对于中西部地区，基层治理常常因为各种复杂的血缘、乡缘、姻缘以及其他各种人情因素而使得很多制度很难达到预期目标。而数字技术的嵌入就让任务执行过程和结果可视化、透明化，“用数据说话”使得以前很多模糊地带的“软考核”变成“硬考核”，这弱化了晋升激励中的人格化因素，科层化的事本主义逻辑得到更大程度的彰显。考核排名决定绩效，集体绩效影响升迁，纪委检查督办明确个人或部门过失。精准任务考核体系中的“条条”和“块块”都无法回避技术监控下的硬考核^〔23^〕。

二是数字技术强化了条块合作的倒逼监督机制。“一中心四平台”对任务派单后条块的目标落实和任务实施情况，由督查室和纪委对其进行全程监控和跟踪。具体而言，督查室主要督查具体项目，纪委主要督查具体责任人，由此形成对“事”和“人”的双向驱动。在精准考核和督查问责的双重压力下，上级“条条”和下级“块块”被置于共同的责任风险中，这督促他们共同主动协商解决问题。“条”与“块”开始由原来单一的“命令—服从”关系，逐步向相互合作、相互依赖、共同担责、资源共享的“伙伴型”^〔24^〕关系转变。

五、结论与讨论

“郡县治，天下安”的传统治理经验在新时代新问题新矛盾面前已经遇到前所未有的挑战。1997年，当中国农业人口数量第一次低于劳动者总数的二分之一时^〔25^〕，标志着中国已经开始由一个以农业为主的社会逐渐转型为现代化的“城市中国”。城市化快速推进，社会人群高度聚集，由此带来致灾因子更加复杂多样，社会孕灾环境更加脆弱敏感。各种矛盾和风险的关联性、外溢性，远超出县域这个层级能够化解的职权范围。在此情境下，城市已经成为基层治理的主要场域，是化解社会风险的主阵地。条块并行作为中国纵向府际关系中基本的结构性制度安排^〔26^〕，在保持国家政令统一和稳定性方面发挥了重要功能，也是当前市域基层治理不得不直面的基础性课题。

本文通过对河南省开封市域“一中心四平台”运行机制的观察，发现数字平台在一定程度上较好地协调不同部门、不同层级政府间条块关系，也改善了权责不清和责任推诿问题。更为重要的是，因为数字技术的赋能，开封模式既超越传统科层模式，又超越条块间强弱对立的二元模式，在“领导小组制”“项目制”“运动型机制”等模式之外，再摸索和开辟了一条新的路径。当然，本文是以河南省一个地级城市的市域社会治理平台为研究对象，考察数字化平台治理对条块关系的塑造机制，存在“管中窥豹”的认知局限。在数字技术成熟度、治理精细化程度及财政支持力度方面，开封市与上海、广东、浙江等经济较发达地区的政府数字治理探索相比存在一定的差距。但是，开封市打破县区界限，构建以市县乡村四级全域覆盖的治理模式，展现了具有地方特色的治理创新，对中西部地区的中小城市——特别是那些人口规模、财政状况和发展水平相似的城市——具有借鉴意义与参考价值。随着算法与计算能力的持续进步，城市运营中心（俗称“城市大脑”）有望成为“一中心四平台”未来发展的关键方向。鉴于中国幅员辽阔、地区差异显著的国情，基层社会工作不可避免地呈现出地域特性。因此，实事求是、因地制宜地推动市域社会治理向科学化、精细化、智能化发展，是展现中国制度优势、应对治理挑战的必要路径。

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