基础设施投资项目管理实践与思考

陈亮?陆建冬

基础设施建设是国家、城市、地区经济发展的基础，越来越多的社会资本逐渐参与到基础设施建设当中，在推动地方经济发展的同时，也对基础设施投资项目管理工作提出了更高要求。

基础设施建设是国家、城市以及地区建设发展的重要内容之一，然而单纯依靠政府出资进行项目工程建设，不仅会给政府财政带来巨大压力，也不利于社会资本利用效率的提升。因此，应当积极研究社会资本投资在基础设施建设中的应用，为更好更快地完成项目建设任务，并提升工程建设及后续经营管理工作的质量，实现所投资资金的快速周转与回收，保证基础设施建设的社会效益以及经济效益，应采取一些积极风险防范措施，提高社会资本利用效率。

一、基础设施投资项目管理的模式及管理要点

（一）基础设施投资项目管理的基本模式

基础设施建设对于国家及地区社会稳定与经济发展、国与国之间的经济往来和贸易合作都具有重要影响。因此，基础设施建设的质量、建设效率以及经济性一直以来也备受政府的重视与关注。近年来，国家高度重视基础设施投资项目管理工作的研究与开展，以缓解财政压力并进一步整合社会闲散资本、提高资金管理使用效率。基础设施建设的投资模式包括了建设—经营—转让（BOT）、建设—移交（BT）、政府和社会资本合作（PPP）、建设—拥有—经营（BOO）、移交—经营—移交（TOT）等众多模式。以目前国内基础设施建设要求以及国内建筑企业的普遍情况来看，BT、BOT以及PPP模式较常被应用于国内基础设施项目建设当中。

（二）基础设施投资项目的管理要点

投资项目的管理要点主要包括了项目决策、项目规划、项目施工、项目运营管理等。鉴于基础设施建设的自身特点以及特有的社会属性和公益属性，基础设施投资项目管理的工作要点除了上述提及的关键内容之外，还需要关注建设与经营合规性、合同履行有效性、投后管理科学性，以及对国内基础设施投资项目管理工作整体水平提升的指导性。

二、当前我国基础设施投资项目管理中的突出问题

（一）政府严管与社会资本利益的问题

基础设施建设是政府工作的重要一环，在基础设施建设投资逐步面向企业及社会资本放开的同时，各级政府为了保证基础设施建设的整体质量，以及充分体现项目建设的社会效益，也在不断出台更加严格的针对企业及社会资本的管控措施，如财政部《关于印发<政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引〉的通知》（财金〔2020〕13号）、《关于进一步推动政府和社会资本合作（PPP）规范发展、阳光运行的通知》（财金〔2022〕119号）等，各类规范性文件和意见的出台，旨在提高基础设施建设项目投资在投资资金、政府财政资金等方面的管理使用的规范性与合理性。但是过于严格和复杂的管理，以及自上而下的层层考核，也在一定程度上影响到了社会资本的利益实现与投资回收，甚至由于管理上可能存在的繁琐和滞后性，也进一步削弱了社会资本预期投资利益获取和资本回收的确定性。

（二）手续冗繁与项目建设的问题

基础设施建设由于涉及到政府财政、社会建设以及政府职能履行等诸多方面的问题，因此，基础设施建设项目的相关手续较为复杂，如土地使用许可、工程项目许可、项目规划许可、施工许可等。但因为不同手续的办理涉及到不同的主管部门与职能部门，不仅办理时间较长，同时还可能因为过程中的一些操作及流程问题而导致手续出现缺失。手续办理缓慢以及手续的缺失不仅直接影响到项目的施工进度，同时也会给项目的融资工作、融资成本管理工作、項目建档、项目归档、竣工备案等后续一系列工作造成不小的影响，施工企业本身还可能在施工过程中面临着因为手续不全而带来的非法施工和被查处的风险。

（三）政府项目管理专业性不足的问题

对于目前较为常见的PPP项目模式而言，虽然在引入民间企业及社会资本的同时，也引入了新的管理理念和先进的管理手段。但政府作为基础设施建设的管理者与监督者，需要以更专业的视角来主持整个项目建设的管理工作。但从目前的情况来看，许多时候政府虽然掌握了项目的控制权，但却由于专业能力不足而无法真正有效地行使监管职责，尤其是在项目设计阶段无法很好地把握项目功能实现与项目投资规模之间的关系，从而导致项目预算超概算、融资无法有效覆盖，这不仅直接增加了政府财政压力，同时也影响到项目建设的进度与质量，甚至存在着项目终止和退库的隐患。

（四）其他管理及操作问题

基础设施投资项目管理相对于一般的商业建设项目，在管理的规范性与合规性上有着更高的要求，同时为了保证项目本身的质量以及财政资金的管理绩效，政府及主管部门也在项目建设及管控过程中采取了更加谨慎的态度，从而让项目更容易因为一些管理及操作上的问题而面临着较为严重的问题与风险。例如，工程量清单审定不及时、验工计价不及时、财政评审不及时可能导致更大的投资风险，并影响到社会投资本金的回收；再如，在项目延期时未能及时办理工期签证，不仅会影响到延期利息的收取，同时还可能面临着业主索赔和项目收益下降的问题；最后，因为近年来上马投资项目过多以及三年疫情的影响，地方政府财力面临着极大的挑战。某地级市近年来上马PPP项目近30个，总金额近500亿元，而该市一年一般公共预算收入才40亿元左右，且年度PPP财政支出已经超过一般公共预算10%的红线。当项目进入运营期后，政府财政负担的可行性缺口补助根本无法兑现，存在着“暴雷”风险，对政府公信力造成损害。

三、提高基础设施投资项目管理工作质量的建议

（一）完善手续，强调合规

手续合规是基础设施投资项目管理工作的前提与基础，只有保证手续合规才能最大限度降低相关风险，保证后续银行贷款融资及工程验收备案等重要工作顺利推进。具体来说，施工企业应当重视合规管理及手续完善相关工作，社会资本也应当将手续的完善及操作的合规摆在突出位置，坚持证照齐全、图纸齐备、融资到位的基本原则，并在上述环节加强管理与核查工作，避免在手续尚不完备的情况下推进项目建设。同时，社会资本要进一步加强对基础设施投资项目管理相关工作内容的学习与了解，加强对项目公司在前期工作、合约履行、投资控制等方面的约束监督，促进项目公司管理工作质量持续提升。

（二）严格履约，加强管控

严格的合同管理与及时履约是保证基础设施投资项目管理工作质量的重要一环，基础设施建设及投资管理工作涉及内容众多、管理难度较高，要严格履约，严格管理，应当从以下几项具体工作入手。首先，重视项目设计阶段的管理与监督。项目的设计招标工作不仅需要重视项目设计本身在项目质量及功能实现方面是否给予了保证，同时也要重视设计单位资历、设计团队构成等方面的审核与调研。同时，政府方面也应当加强对设计单位管理规范性、项目设计进度、项目设计质量以及项目设计团队服务意识等方面的督促监督工作，发挥政府在项目前期的监管职能与服务作用；其次，要将“不超概”“不超估”作为项目设计预算管理的红线，坚决杜绝设计工作超限额现象的发生；再次，要尤其重视项目工期管理，通过专岗设置专人管理等手段，在拆迁、规划、办证、融资等方面最大限度避免延期问题的出现，一旦出现延期问题也要及时办理签证及相关手续，同时追查工期延误的原因及对责任人问责。在合同履行过程中，还要重视各部门及环节的衔接与部门协调，发现问题及时分析、及时处理、及时沟通，严格履行合同约定。

（三）健全制度，完善机制

基础设施投资项目管理想要达到预期管理成效，离不开严格与健全的制度与运作机制，因此，需要围绕基础设施投资项目管理要求来进行专业化与规范化的制度建设，如搭建投资项目管理体系框架、完善项目公司管理实施细则等，同时要将项目管理要求与绩效考核紧密结合，从基础设施投资项目管理在经济效益与社会效益两方面的工作要求入手，进行绩效考核指标体系构建、考核方法、考核标准以及指标权重的确定，同时还需要针对基础设施投资项目管理在项目设计、项目施工、建设咨询等不同环节的管理要点进行不同维度的关键性考核指标设计与考核方法确认，从而切实提高绩效考核在各维度、各环节的考核针对性、准确性、可操作性以及实效性，达到通过绩效考核明确责任、聚焦结果的目的。在考核评价结果应用方面，也要关注整改实效性以及问题整改长效性，定期回溯以避免整改问题旧病复发，切实提升项目公司的整体管理水平。

（四）研究政策，及时调整

基础设施建设与城市及地区建设发展的水平与目标存在密切联系，在不同发展阶段、经济水平以及发展目标引导下，国家针对基础设施投资的政策也会出现变化与调整，要切实保证基础设施投资项目管理工作的有序与有效，应当时刻关注政策变化及具体变化内容，根据最新要求、最新意见做好调整与完善工作。2017年11月10日财政部办公厅颁布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金（2017） 92号）要求集中清理已入库项目。2017年11月17日国务院国有资产监督管理委员会颁布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（国资发财管（2017）192号）要求对PPP业务实行总量管控。2018年4月财政部PPP项目储备库、管理库、示范库的退库和整改，2023年PPP项目的整改处理，无不给投资项目带来巨大的变化。社会资本方应该研究政策，及时与政府方磋商，改变项目的实施模式。有很多社会资本投资项目因国家政策及实施条件发生变化而转化成了EPC模式或是政府传统公招项目，避免了社会投资方的损失。

（五）重视质量，关注长效

鉴于基础设施投资项目管理工作的专业性、管理目的的多樣性以及管理工作的复杂性、长期性，政府以及项目管理公司都应当充分重视项目的质量及专业化人才的培养。首先，要高度重视工程质量。建筑施工企业投资基础设施一定要树立质量就是效益的观念。质量决定工程项目的长久稳定发展。一个工程项目的成功与否，不能仅仅看眼前的利益，更要考虑项目的持续发展和长期效益。只有确保工程项目的质量，才能够保证项目在使用过程中的安全可靠性和经济效益。工程项目的质量问题，不仅会产生维修和维护的成本，还可能因为工程质量不过关导致工程寿命缩短，降低整个项目的价值。因此，质量是工程项目持续稳定发展的基石，只有确保工程项目的质量，才能够实现项目的长期价值和效益最大化。基础设施投资项目一般都是20年以上的长周期项目，工程质量一定要得到确保，不能贪图眼前的施工利润而对后期的运营维护造成重大损失。同时要树立人才培养长效化意识，通过人才培养管理组织建设、人才培养制度建设、人才培养流程优化等方式提高人才培养的规范化与专业化程度；其次，针对不同部门及管理岗位需求制定有针对性的个性化的人才培养计划，降低人才培养成本，提升人才培养的效率与质量。同时，针对基础设施投资项目管理工作要求，有针对性地培养管理人员及管理团队的能力，如组织能力、协调能力、沟通能力、统筹能力、抗压能力、应变能力等。最后，重视人才培训及管理的企业制度建设与环境建设，如提高项目公司管理运营能力、实现人员管理的标准化、统一化与信息化，并为人才培养提供更多的平台及实践岗位。同时，结合基础设施建设功能的多元化发展趋势，在投资项目管理与执行人才培养过程中，还应切实加强兼具商业投资管理、酒店投资管理、物业投资管理、资金管理、资产管理、财政资金管理、投资管理等多领域专门知识的复合型人才培养力度，为基础设施投资项目管理质量提升、为企业的长远发展打好坚实人才基础。

结语：

将项目投资模式引入基础设施建设当中，有利于缓解政府财政压力、扩大施工企业的市场份额以及切实提升基础设施建设及管理的现代化水平，是施工企业做大做强做优的重要一步。但是经过前文的分析可以看到，目前国内基础设施投资项目管理工作仍然存在着许多方面的问题，这些问题的存在不仅直接影响到我国的基础设施建设，同时也影响着政府职能的履行以及社会资本的优化利用。为了降低社会资本方的投资风险，切实加强基础设施投资项目管理工作的整体质量，应当从完善手续，强调合规；严格履约，加强管控；健全制度，完善机制；研究政策，及时调整；重视质量，关注长效等多个方面入手，进一步提升基础设施投资项目管理质量。