“弱者的强权”：中国当代城市治理中的城管境遇

摘 要：从人类学田野调查的主位视角来看，城管眼中的自己是多重意义上的“弱者”：他们是制度、法理地位和舆论夹缝中的弱者。他们被要求在城市治理中高效，却缺乏“垂管部门”的足够保障，甚至在法理地位上也存在争议。与此同时，作为城市“脏乱差”的“清道夫”，他们不可避免地要使用强制手段，这又会轻易将自己推上舆论的“风口浪尖”。在这样的夹缝境遇中，城管人员必须采取足够的情景策略，做到刚柔并济，张弛有度，才能在一个夹缝困境中有效地推进中国当代的城市治理。进一步，研究中国当代的城市治理中的不确定性因素时，一定要充分考虑城管的境遇和不同个体的能动性。

关键词：城管；策略；城市治理；都市人类学

人类学诞生一个世纪后逐渐从“冷社会”研究走向“热社会”研究。在中国随着改革开放以来小城镇化、城市化或都市化进程的加速，人类学也开始踏入都市，“都市人类学”或“现代都市人类学”的视野逐渐将人类学家的田野从“特罗布里恩群岛”带到以“北上广深”为代表的、日新月异的国际化都市。在这些“一线城市”中，人口大量涌入，“大城市病”和城市的公共空间秩序与使用逐渐变成人们关注的焦点。然而，当大多数都市人类学家都在关注城市治理中交通、污染、食物安全、城中村、城市景观等问题时，却很少有学者注意到作为城市治理主体之一的城管人员的生存境遇正在成为一个问题，而且是颇具中国时代背景与政策背景的问题。

所谓城市管理，是指“以城市这个开放的复杂巨系统为对象，以城市基本信息流为基础，运用决策、计划、组織、指挥等一系列机制，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为”。显然，这是一个全球普遍问题。但在中国，在城乡资源配置、户口政策、编制制度、治理成本等因素合力下，正式的城管人员之外，产生了一个新的群体——协管人员，这让中国的城管更加独具时代特色。本文使用“城管”一词时，大多是指城市管理中综合执法的机构人员，包括协管人员。目前，针对城管的研究主要从两个方面展开。

一方面是从城市治理的角度切入。如从城管的职能出发，讨论城管执法的内在逻辑。但因为我国的城管执法体制存在缺陷、城管执法过程存在困境，会出现城管暴力执法的情况，导致城市治理主体与对象关系焦灼。对此，有学者从城管与摊贩之间矛盾出现的原因进行分析，还有学者认为通过制度调整、权力均衡、合作等方式来缓解冲突。此外，还要推动城管转型，实现“构建城市社会治理合作共治的格局”。

另一方面是从城管形象的角度切入。这一视角的理论支点主要是戈夫曼出版的《污名：受损身份管理札记》一书。在城市治理的过程中，城管被建构出一套媒介形象，使得城管被污名化或妖魔化。在此基础上，一些学者尝试探索城管媒介形象重构的应对机制。

综上可以看出两点。首先，中国城管研究主要集中于近15年，这既说明中国城市治理的新问题与新动向，也说明该领域方兴未艾，具有很强的学术价值和应用价值。其次，这一现象还需要不同的学科介入，如社会学、政治学、管理学、经济学、法学、人类学等，进行多学科交叉和互鉴研究。本文尝试利用人类学的田野调查方法，从主位视角切入，在具体的情景中观察城管的策略和治理对象（如摊贩）能动性，进而反思中国城市治理中城管问题。

一、时刻自保与防卫的“弱者”：城管眼中的自己

改革开放以来中国城市化的不断推进，城市治理成为一个日趋突出的问题。在城市化的进程中，形成了一个普遍而又独具中国特色的城市治理群体——城管（人员）。为了将城市治理得既有“面子”又有“里子”，他们穿行在闹市与城中村之间、游走在体制内外，生存在正式/半正式、暴力（野蛮）/文明、合法/灰色、法理/情义、社会制度/个体策略等夹缝中，他们是城市“脏乱差”的清道夫，却一度遭到妖魔化、污名化。他们是摊贩眼里的“强人”，却往往是舆论里的失语者，从主位的立场看，他们更是自认为“弱者”。下文是笔者作为一个城管“职场新人”的观察记录。

由于刚进执法队广交会执勤时被贴上的“低能战斗力”标签，每当出门巡查，我总是会被前辈们提醒，巡查时务必要做好个人防护，对一些小摊贩，如果没有经验丰富的协管队员在场，能管就管，不能管就走；去查“泥头车”（工地上、建筑类用车）的时候，要是发现对面车子不减速，第一时间躲回车里避免被撞；如果是去查违法建设，发现工人很多且有当事人苗头不对的话，立刻上车撤离。我听着这些提醒，总觉得自己做的是个高危职业。

每一个提醒，背后都是教训。“其实小摊贩是我们日常工作里最安全的，虽然爆发冲突却最不致命的。那些人最多就和你开口骂一骂，急了砸东西。但查工地和违法建设就不一样了。你看现在房子多贵啊，你要拆的是他们的长期生计，是会和你拼命的。”违建组的夏哥在驾车的路上用过来人的口气“教育”着我。这是我进入城管工作初期的日常，听前辈们的“威水史”（“威水”，粤语中“了不起”“很厉害”之意），学习前辈穿上制服时在街头行走的技巧，亦步亦趋的我初步感悟到职业技术与身体技术之间的微妙关联。

城管的日常工作事项繁多，但一般情况下，会分为日常工作和专项工作，日常工作就是一般是对辖区内公共道路、在建工地或违法建筑进行巡查，路线上会根据工作量将前一天或长期被投诉的占道经营、乱摆卖区域、已知的违法建设、燃气站点等安排在其中。而专项工作则是根据已经发现的违法线索，安排专门的队员进行跟进和处理。由于执法事项不同，需要的技巧也有所不同，但自我保护，是每个组长教我的第一课，也通常伴随着他们曾经经历过的冲突事件。城管接受上级分派的任务和工作，需要完成自己的本职，但是另一方面，城管在工作中接触形形色色的人，常常可能发生一些危险的情况，在这样的“高危职业”中，没有经历过专业防卫训练的“城管新手”必须通过自己的努力树立起自保意识。

一般情况下，在城市管理中，城管作为公职人员，需要对违反城市管理法规、规章的行为进行劝阻和制止，在与被管理人员的交锋中常常被视为掌握主动权的一方，也常被视为强势的一方。报道人石队说：“以前都说我们干啥啥不行，打架第一名，是‘解放钓鱼岛的主力。但现在的风向可不一样了，我们现在出去执法，不被打就不错了。”事实上，城管，尤其是没有执法权的协管，在工作时遭受治理对象的不理解，冷嘲热讽，打骂、激进报复等。站在城管人员的立场上来看，他们并不认为自己是强势或握有强权的一方，而是需要应对更多潜在风险的“弱者”。

2003年，石队从湖北的大学毕业，经过公务员招考进入城管执法局。尽管他是湖北人，但是广州的海珠区对他来说并不陌生，因为他的亲戚就在海珠从事服装批发，他在读书时就来过广州，毕业后到这里工作、成家，城管执法的工作一干就是20年。回忆这些年的工作，石队认为：“2008年前后，老百姓的法治意识明显提高，而城管的执法体制却一直不明晰，工作越来越难开展。有一天晚上区里让我们支援公安，去一个楼盘调解因为建变电站引发的抗议活动。公安一见人多，转头就跑了，群众就把我们三四个城管围了起来，我身上衣服扣子都让人扒掉了。幸好附近有个垃圾房，当时也没启用，我们就在那个垃圾房里躲了一夜，大小便都只能就地解决。一直到第二天早上人少了，局长又叫了公安的人用警车开路才把我们捞出去。”

在市民和大众的印象中，作为执法部门的城管拥有来自法律、政府赋予的权力，在执法过程中常采取强制执法手段，是强势的一方，市民才是弱势的一方。但从城管的主位视角来看，城管在执法过程中常遭遇危险，几乎是处于防卫和自我保护的状态，在执法过程中也是弱势的一方。与此同时，无论是学界还是新闻媒体，对城管的书写常表现出对其形象的污名化或妖魔化，对城管身份与执法合法性存在很大争议，城管在舆论体系中表现为明显弱势的一方。也就是说，城管是弱者，也是强者，一个“拿着大棒的婴儿”，表现出强烈的矛盾性。那么，在当代中国城市治理中，这一矛盾究竟从何而来？

首先是制度與地位的夹缝。在中国的政府组织结构中，“横空出世”的城管虽然手握执法权，但与市场监管（原工商部门）、环境、交通、卫生、公安等传统部门的地位仍有重要不同之处：后者从中央到地方，都有垂直的权力架构，如公安系统及2017年改革后的生态环境执法更是“垂管部门”，有“婆婆”撑腰，在日常管理中，相对更听从自己上一级部门领导的指令。而城管则主要依据本级地方政府要求，对城市秩序进行管理。从某种意义上来说，它不仅仅是传统部门执法职能上的集合，还是各地方政府的“别动队”，经常会被委派承担一些在“三定”职责范围以外的工作。如一次处理建设变电站的抗议活动，理论上应由政府的公安部门对闹事群众依法进行处罚，但群众合理表达诉求的权利也不可无视，因此，在群众没有进行非法集会时，公安没有权限对群众“上手段”，但政府的维稳部门、司法部门却依然对群众的集合有风险担忧。这时候，在群众的面前，身着制服又具有威慑力的城管，不仅扮演执法威慑的角色，更需要面对街头执法的行政效用和风险平衡。在风险与冲突、理性与非理性、积极执法与自我保护之间，城管很可能在一夜之间就必须处理好突发情况的起伏与止息，既要达到执法效果，又要避免事态恶化，这也许是城管执法过程的摇摆与常态。

城管垂管部门的缺失，使得城管处于一个没有上级部门的状态中，没有垂管部门的管理，也意味着没有垂管部门的“撑腰”。城管既需要完成城市治理的职责，协助公安调解违反规章制度的活动，但在执法过程中面临危险时又常孤立无援，因而只能在制度的夹缝中艰难生存。

区别于每年花市上都会摆放大型特警车辆、在媒体上经常被戏称“显眼包”的公安部门不同，城管和市场监管则明显低调很多，不仅在装备上不够“帅气”，执法力量和后勤保障也显得潦草。“那比不得垂管部门人手多啊，人家公安是从早到晚不间断，但4小时就下班，这是人家的后勤保障制度，人不够就加，人家还自己养着一个保安公司呢。这种经费保障和人力配备，才能保障绝对的执法威慑力啊。你看看人家那特警车，再看看你那小货车，也该知道自己的身份地位啊”。

城管作为非垂管部门，经费与人力配备不足，只能合理安排人员轮流执法；执法力量比不上公安，只能采取刚柔并济的策略，在执法过程中构建起自己的威慑力；后勤保障不够，只能在执法过程中谨慎小心，尽力做到自保。

其次是法理和舆论上的夹缝。虽然法学界对成立近30年的城市管理综合行政执法队伍仍然存在一定的身份、执法合法性争议。但对北京、上海、广州等具有地方立法权的城市而言，经地方人大立法的形式解决了城管执法的合法性问题。2008年2月，舆论对城管存在争议的时期，广州市人大常委会法工委就在全国首开先河，通过门户网站网易对《广州市城市管理综合执法条例》进行立法民意调查，这是广州乃至全国第一部接受网络民调的地方法律法规。彼时广州“开门立法”的探索，饱受赞誉。伴随城管队伍“废与立”的讨论也在网络受到热议。2009年9月1日，《广州市城市管理综合执法条例》正式施行，条例规范了执法措施和程序，强调城管人员必须文明执法。2011年9月《广州市城市管理综合执法细则》也由广州市人民政府常务会议审议通过，予以颁布执行。但直到今天，关于城管的研究与讨论，绕不开的是法学界对它合法性的讨论。而城管整体“暴力执法”的标签或刻板印象，并没有因为法治建设制度变革而发生实质性改变。

二、刚柔并济与张弛有度：城管的“治理术”

在日常的执法过程中，带着强烈防卫意识上岗的城管必须带好执法记录仪，对违反管理规定的商贩也是先警告再收缴。这是执法合法性的要求，更是城管在出现意外情况之后的“自保证据”和自保策略。但是一味地趋“安”避害就是不作为。因之，城管在城市治理中往往采用劝阻、妥协、警告的柔性策略与证据先行保存（俗称“收东西”或“收缴”）的刚性策略相结合，既稳定了城市的秩序，也削减了被治理人的抵抗情绪。下文是2017年广州春节花市的田野观察。

在广州，每年春节前，人们都会举办热烈的迎春花市活动，作为必不可少的活动之一。春节前夕，市民穿上新衣，到花市上赏花买花，迎接新年的到来，“行花街”是必不可少的。迎春花市一般设立在春节前，从年二十八开始至初一凌晨两点结束，为了方便广州市民“行花街”，各区一般都会在区域内设置一个主会场和多个分会场。而海珠区的花市称为滨江花市，设立在滨江西路，是众多花市中唯一可以欣赏珠江美景的花市。由于在广州人的习俗中，水是财运的象征，因此滨江花市与越秀区的西湖花市、天河区的天河花市并列为人流量最大的三个花市。

迎春花市活动期间，大规模的人流汇入一条两公里的道路，还伴随商品交易环节，过程中的人流密集程度可想而知，稍不留神极易发生踩踏事故。同时，大量的小摊贩喜欢在这一时间批发采购一些风车、玩具、小食品进行兜售。这些商贩抢占人行通道，造成人流堵塞，加剧发生踩踏事故的可能性。因此，每年花市期间，城管、市场监管部门就会组成联合执法队伍，对花市上的市容、摊位秩序进行统一管理。

邱哥分管“六亂”工作，是整个花市排兵布阵的主要负责人。由于花市从早上8：30开始至夜间12：00收市。因此，每日的上班时间需要分为三班，即8：00-12：00、12：00-18：30、18：30－次日0：00。到了除夕那天晚上，则延长两个小时，即8：00-14：00、14：00-20：00、20：00－次日2：00。这样的安排确保了除夕当晚后两个班次的人员依然可以错峰享受到和家人团聚的年夜饭。

花市门口的供电局，每年在这个时候，都会被借用作为公安、城管、市场监管的临时花市指挥部，也叫大本营，大家各司其职，共同维护这一时期的花市秩序。城管在装备、执法力量和后勤保障等方面都比不上公安部门。“比不得”公安的邱队，只能根据手上仅有的50人队伍，按照各时段的人流量和自己的经验调整力量。

年二十八第一天早上，城管要与市场监管部门、公安部门进行一次联合巡检，了解今年的摊位总体情况，还要带队巡查一遍，看看往年人流比较集聚、受欢迎的铺位今年都分布在哪些地方。因此，这一天早上的工作通常是“六乱”组的队员们负责。另外，由于年二十八还没有放假，来逛花市的人还不是很多，下午则可以减少人力。到了晚间，他则自己值班，一是表达带头加班的态度，二是可以判断今年来花市“练摊”的大致人数。

广东自古就是注重商贸的地区，许多人并不以成为流动摊贩而觉得形象不好或者像个“底层职业”，甚至家长们会鼓励还在上学的孩子尽早参与这种商贸练习。因此，每年的花市上，不仅有职业的流动摊贩，还有许多在校学生也会从市场批发商品到花市进行兜售。

在花市活动期间，由于人流量极大，因此城管在巡查期间对小摊贩的劝阻、警告或使用强制手段“收东西”时，不仅要和小贩进行沟通谈判，还要时时接受群众的凝视和围观。有时一些市民看到小贩的哀求，还会帮腔，让城管“放过他们”。按照邱队的说法：“这时候执法，既要谨慎小心，又要厚着脸皮。”

到了第二天早上，人流量会进入三天中最少的时段，一方面昨天赶着凑热闹的大爷大妈和放假学生已经撤退，刚刚放假的上班族们通常也会在这一天稍稍睡个懒觉，所以人流量直到中午才会有所回升。到了下午，邱队也会相应地加派人手。与此同时，邱队会让队员们开始对流动摊贩特别是那些来练摊的大学生们加大力度：“既然是来体验社会，就要让他们知道好好读书才是正道，做摊贩哪有那么容易就赚钱的。”虽说第一天晚上，也会零星地进行一些收缴、整治工作，但通常都是针对一些职业摊贩和态度恶劣、言语“嚣张”的摊贩们。

收缴的方式则与平时实行强制手段的过程类似，指挥部作为临时的工作场所，在布置时就会设立好一片区域用于堆放这些收缴的风车、玩具、小装饰品。14：00交班之后，队员们会集中从花市门口向两边巡查，戴上执法记录仪，沿途遇到流动摊贩就会开口警告，要求他们务必撤离，否则就会使用强制手段收缴。巡查一圈的时间大约40分钟。这时候队伍返回指挥部，休息调整后，拿出早已准备好的物证袋，开始准备“收东西”。

职业的摊贩们通常较为有经验，这种经验本质上是他们跟这群城市治理者之间的“博弈术”，让他们在这场治理游戏中如鱼得水，恰到好处地把握“敌进我退，敌退我进”的策略。看到城管手上拿着证物袋，就知道这一轮“是动真格的”，马上就开始行动，甚至会从道路两边的小道离开现场，但来“练摊”的学生们则会在被城管抓住的时候还不知所以。

到了这一天的晚上，收缴的行动持续开展。作为三天中的中间时段，这一天的人流高峰已经开始凸显，为了让摊贩感受到城管强硬的执法力度，这天晚上的城管队员可谓“收获满满”，每个人都是提着大包小包穿梭在指挥部与花市现场之间，甚至会配一名“助理”，专门负责给每一袋东西贴上标签，确保领取不会错漏。而每次收缴，都会引来周围群众的围观，大家看着城管与摊贩之间互相拉扯，成为花市上别样的景观。

到了年三十这一天的早上，邱队通常会稍稍放松执法强度，毕竟执法力量有限，为了确保下午和晚上有足够的执法队员，早上通常只会安排4-6人在花市街面上巡逻，加上前一天晚上的大力整治，这时的摊贩们还普遍有一定的畏惧心理，只要队员们带上道具证物袋，就会从定点贩卖成为“流动摊贩”。

下午队员们来接班的时候，则如之前一样，开始大幅度的清缴与整治，这时的围观群众已经很多，对城管的行为也多有不解，很多人都会在围观时帮腔摊贩：“大过年的，就别收东西啦，那么恶感做咩呀。”但邱队却有不一样的看法：“越是这个时候，越要非常坚决地收，你现在不收，晚班那帮弟兄们估计就要受苦了。”依据邱队的经验，在花市摆摊的通常并不是本地人，他们的习俗中，依然要回家吃年夜饭的，这与申购摊位的本地卖家不同，而其中，很多摊贩已经在这三天里“赚得差不多了”，剩下的也是尾货，收缴之后他们都不会来拿，直接就回家吃饭了。但这需要一个外力去辅助，城管收缴的尾货看似是收缴，却包含在他们计算的成本内，因此，下午收缴得越多，晚上的流动摊贩就会大幅度减少。

“而且到了晚上，人流量太大，你想收都没有那个条件了。”

果不其然，到了三十晚上，人流量达到顶峰，所有的人群都是在拥挤中走过，这时的城管与小贩更多的仅仅是一个交锋和你来我往的过程，用邱队给每一个队员强调的工作原则就是：“确保摊贩不能在人流密集的道路上停下来，要把他们赶到角落里才能停。”通过这样的方式，人行道路可以始终保持有序通行，不会因为有人购买商品就停滞下来，从而造成更大规模的堵塞，也就避免了踩踏事件的发生。

春节期间对花市的管理中，充分展示了城管的城市“治理术”。城管提前了解商贩分布情况并做好行动规划，在劝阻、警告时还要面对围观群众的凝视和帮腔，既要“谨慎小心”（做好自保）又要“厚脸皮”（用好强制手段）。他们借助执法记录仪等工具记录执法过程等行为，这不仅是留下执法过程中的证据，使其成为作为“弱者”的自保手段，同时也为城管下一步采取强制手段做好铺垫。面对抓到花市“练摊”的学生，“一味用強”显然不合时宜，对此邱队采用了更加“人性化”的策略——准备垃圾分类测试卷子，凡是来指挥部接受教育‘赎回自己物品的学生摊贩，不仅需要写保证书，还要提交一份不低于95分的垃圾分类测试试卷。

对于普通的摊贩，城管先是采取柔性手段对商贩进行管理，柔性手段之后，城管就会带着证物袋“动真格”，开始进行强制收缴。在这过程中与小贩的“沟通谈判”要尽量避免互相拉扯，雷厉风行。在城管刚柔并济的治理策略之下，花市的秩序和市容得到维系。刚柔并济的治理策略既是城管城市“治理术”的重要体现，也是其处于法律制度夹缝与地位夹缝中的生存之道。

三、城管与摊贩：烧烤摊边的“博弈术”

近年来，“地摊经济”在城市经济发展中异军突起，一定程度上缓解了疫情之后的就业压力，但是也成为影响城市秩序和市容的重要因素。实际上，在城管的日常工作中，小摊贩一直是他们频繁、密切接触的人群。下文以“如何收缴一个烧烤摊”展开的城管与摊贩之间的博弈，窥探市民对城管工作的认知与态度变化以及城管在城市治理中的境遇，试图厘清当代中国城市治理中的一些内在逻辑。

10月份凌晨的广州，空气中的温度终于降到了适合人们外出出行的高度，海珠岛上的大学里，学生们告别了晚自习或者夜间的学生活动，精力兴奋的年轻人还不急于睡觉，他们走出校门，开始三三两两到校园门口附近的小路上，找寻座位，烧烤、啤酒，伴随着晚风，显然是个不错的校园回忆。

而在学校大门人行天桥的路口，坤哥在他的电动三轮车旁，架起了烧烤炉，火势不错，烧烤的香味也扩散到校门口，吸引来不少学生。这是一家“老店”，坤哥一边撒着配料，一边在他的“客户”微信群里发信息：“今晚有好嘢，大家快来。”并配上了诱人的生蚝图片。

而这一边，邱哥也在微信群里潜伏着，这是他侄女拉他进群的。侄女在海珠的学校里读书，一次闲聊中，邱哥问他有没有吃过周围的烧烤，侄女非常自豪地回答：“当然有啊，你们下班之后，路口那家烧烤档就出来了，你别说，还就是那家的东西烧得好吃，比东门的强多了。我还加了老板微信呢，为了躲你，他还给我们这建了群，他来了就会告诉我们。”小贩在一次次与城管的交锋中，了解大量城管执法规律，巧妙避开城管上班时间摆摊，同时通过建立微信群的形式，维护着老客户、吸引着新客户，这是二者的博弈中小贩的策略之一。

侄女的回答让邱哥的脸上青白相继，好容易让侄女拉他进了群，并且承诺侄女“绝不轻易驱赶，如果遇到侄女也在，要装陌生人的同时不准执法，不能打扰她吃东西”。

“哪能听个小丫头的。”邱哥山东人，展现出英勇的气概。最近，坤哥所在的这个路口的烧烤档经常被人投诉，有一次还上了市督察组的巡查通报（市城管执法局为检查各中队的执法情况，会不定期派出督导组进行检查，路线随机、时间随机，遇到问题就会拍出来进行全市通报，并要求相应中队提交带同时段时间地点水印的照片和整改报告），今天的重点任务，就是整治这个“黑点”。

“以前，我们也试过派人守在这个路口，这样他就不能出摊，但我们的人总有下班的时候，而且你如果不把他逮住几回，就助长了他在这里长期摆摊的气焰，你现场收他一次东西，和他讲讲道理，他就老实几天，而且他也就知道了，这段时间这个位置，被我盯上了，不能摆。”隔壁的阿德插话：“以前我们巡查，遇到过一个烧烤档，劝了很多次还是照摆，我们就连着十几天，不分周末，每天晚上就巡那个地方，他不出来就一个小时后再去一次，连着收了他三次烧烤炉，他才从此老实。”流动摊位的好处就是能够时常更换摆摊地点，小贩避开城管时常巡查的地点就不会被城管抓到。而城管对小贩经常出现的地方常常加派人手和增加巡查的频率，一定程度上能够减少商贩出来摆摊，但是小贩依旧能够找到钻空子的机会。在与流动商贩的交锋中，劝告与警告的效果并不明显，城管认为，“多抓几次”“多收缴几次他的东西”，“他们就老实了”。

邱哥晚上偶尔会和特勤队一起巡查，通常这样的时候，就意味着要“开单”处罚了。因为特勤队的队员普遍都是协管，并不具备执法权，所以他们只能下车通过“劝说”的手段让摊贩离开，但邱哥会每周不定期地参加这种巡查，他在，就可以开执法文书。摊贩们无法了解邱哥的夜班时间，因此，往往车子一在路边停靠，摊贩们就跑的跑，逃的逃了。并不是所有城管人员都具有执法权，协管大部分时间只能“劝说”与“警告”，不仅给城管的工作带来一定的影响，或许也是城管威慑力不足的重要原因。

看到了群里的图片，邱哥开始在对讲机里指挥“其他的车接着去其他地方巡查，阿德的车跟我去学校门口。”每天晚上，巡查车辆都有固定的路线，以确保在一定时间内可以将重点的区域全部巡查到位。但今天，邱哥故意将学校门口的路线提前，21：30时，车子就已经经过了学校门口第一次，并没有看见坤哥，而现在，已经22：30了。我悄悄地问，这会不会有一点“钓鱼执法”的意思啊？阿德看着我，笑着说道：“你觉得如果我们巡过，他就不会摆吗？他只是会在我们巡查之后再开始，所以我们只是早点巡查，让他早点摆摊罢了。再说，每晚几点巡查路过，本来就不定时啊。”

不到10分钟，车子就停在了烧烤摊旁，但邱哥并没有下去，而是阿德和另一个协管下了车，坤哥看到他们，一时有一点手足无措，没等阿德开口就说道：“我知道，马上收，马上就收。”

阿德戴着肩上的执法记录仪，教育他道：别怪我没提醒啊，今晚有领导在，一会他来就收你东西的啦。

坤哥：知道了知道了，我烧完这个就走。

阿德：别再接单了，马上走啊。

说完，阿德和其他人就转身上车，我好奇地问道，为什么邱哥这一回不下去啊？

阿德：因为阿坤认识邱哥，真要看到邱哥了，说不定真的就关火了。

阿德接着说：今晚第一次遇到，先教育一下，不要说我们没给他机会，而且这样，以后阿德他们去，说同样的话，他们就会害怕，下一次是真的正式队员。

车子又在外面开了半个小时，巡查过了一些地方，邱哥看时间差不多，让司机掉头又到了学校路口。这一次，邱哥专门让司机开慢一点，在前一个灯口等了红绿灯，远远地，可以见到路灯下，路口依然有烟雾弥漫。阿德递给我两瓶水，让我帮忙拿着。

绿灯亮起，车子如箭一般直奔摊档而去，又一次停在了烧烤摊边上。这一次，邱哥和阿德他们都下了车，以迅雷不及掩耳之势走到了烧烤档边，我才发现，阿德和另一个同伴的手上，已经在我不自觉的时候戴好了隔热手套，先把烧烤炉拿到离坤哥远一点的地方，然后从我手里拿走了水，把烧烤炉的火浇灭，又把隔壁备菜桌上的刀收了（阿德后来说，这都是在一次次实践中，得到的宝贵经验）。

与此同时，邱哥已经拿出了执法文书，并让坤哥拿身份证出来登记信息，坤哥不想拿出来，一直在和邱哥求情：“我就是刚摆出来，没烧完。”他一直强调着，邱哥看他不给，便先着手开始登记物品清单，而阿德他们已经在将桌子上的生鲜箱子放在地上，并把空着的桌椅、烧烤炉，清理后搬上执法车的后备厢，司机也下车帮忙。坤哥试图从阿德的手里把物品抢一些回来，但阿德眼疾手快，并全程控制住手，仅用手臂和身体把他与物品隔开，不让他抢回去。

这时，吃烧烤的客人也都陆陆续续站起来，围了过来，虽然围观的人很多，但并没有人站出来替坤哥说话，也没有人支持，也没有人抗议，他们就像无声的群众，偶尔后圈里有人像在窃窃私语，但在坤哥和搬动桌椅的声音下，也完全无法听见。

这期间，邱哥已经写好了暂扣文书，并和坤哥说：这上面有地址，明天上班时间，按这个地址，到办公室来找我们，只要你过来接受处理，东西不会少你的，我们不是抢，但你不来，东西我们会移送按失物处理。说完，邱哥和阿德转身上了车，我也急忙跟着车子走了，剩下坤哥和他仍未烧完的食材。

城管们依旧秉持“先礼后兵”的策略，先是由没有执法权的协管对小贩进行劝告和警告，并给他留下收拾东西的时间。当城管巡视一圈回来，小贩依旧未离开，城管就会“快准狠”地收缴他的东西，并发出暂扣文书。

实际上，“收东西”以及处理收缴回来的物品也是一门学问。以前，队里也会收缴生鲜，而且如果没人来领，也不会有人处理，分了或者扔掉都是常有的事。后来，隔壁的中队被摊贩投诉无法取回自己的货品，且无法保持新鲜度，赔了一笔钱，从此，市里下了禁令，不得随意处置暂扣生鮮物品。而队里也形成了不成文的规矩：把生鲜食物留下，只收硬件。“我们是城管，是执法的，我们用的是《行政强制法》，暂扣的是证据，所以是合法合规的。但是，不要和人起冲突，我们上去，就要把他们的关键性证据拿过来，但要拿值钱的，你别抓着人家一把筷子，人家不在乎这个。要是烧烤摊，先几个人一起控制住他的炉子。要是摊贩，就要整个摊子一起端。收了东西你就走，别和他争，否则他抢回来了就跑了。”区别于电视上经常表演的执法过程，现实情况下的城管们经常采用这种先暂扣物品，再等人上门领取物品时“开具”手续的方式。这种方式简洁、高效，且并未违反执法过程要求。

起初城管在收缴的物品方面并没有太多讲究，在城市管理过程中逐渐形成对暂扣物品的规矩。与此同时，对不同摊位收缴的物品也不同。并且，收缴首先以“贵重”物品为主，“擒贼先擒王”，“收走值钱的东西，才能起到治理的效果”。

第二天，坤哥果然找到了队里，阿德他们由于前一天晚班，早上就不用上班，邱哥也早已交代他们在晚上收队时，就把东西放在队里的寄存室，贴上封条，拍了照片发在工作群里，让第二天早班的同事继续跟进处理。坤哥没有了前一天晚上的着急，表情中透露着无奈的倔强。他在工作人员的指引下，拿出身份证补充好信息，在昨晚没有签字的执法文书上签了字。由于是小额罚款，没有开具现场的罚款通知单，而是给了他罚款凭证，然后让人带着他去寄存室领回了自己的东西。

“说起来，我们就是不如人家公安。”邱哥有时会抱怨“你看人家交警的处罚仪，违停的简易案件也是200块，人家拿着便携仪，直接刷一刷，就给人家贴条了。你再看看我们的设备，还停留在20世纪90年代，手写执法文书，法律法规都背得人难受。”城管执法的执法文书，还依然保留着传统的三联印制，需要手填身份证号，而由于城管执法的法律条文较多，违反适用的法律法规一栏也是空白，需要手填，如果执法队员不小心写错了交给了当事人，当事人作为证据提交法律诉讼，还有可能面临适用法律错误等行政诉讼，需要撤回执法决定。因此，执法队员随身经常会携带一本分局统一配备的《常见法律法规合集》，老队员们经常会做一些属于自己的特有标记。同时，也经常会发生，新入职的队员，拿着“小本本”，到处翻找的尴尬场面。

交警开具的贴条是用便捷仪打出来的，城管开具的模式还停留在手写的阶段，身份证号和法律条文等信息都需要手写。如果手写信息出现差错，城管将可能被行政诉讼。执法的小货车比不上公安的特警车、人员上比不上公安部门、执法威严也不如公安，甚至在执法时开具的文书都落后于公安部门，城管的地位不言而喻。

半年后，在学校附近的烧烤店里，我竟然遇到了坤哥。这时的他，已经变成了烧烤店的小老板，问起曾经“东躲西藏”日子，他也并不避讳。他坦言在学校门口摆摊，一个晚上其实赚得不少，如果单纯从租一个铺面来说，并非负担不了，随着生意越做越大，他觉得其实有个地方作为存放货物的位置也不错，东奔西走也确实影响生意，恰好听说学校宿舍区门口街巷里的小店铺在转租，便盘了下来。但坤哥入室经营后，赚的并没有以前多，要不是小孩来这边上学，需要更大的生活空间，自己租住的房子没有地方存放东西，也不想离开原来的摊位。“以前不用担心铺租啊、工商啊、环保啊这些东西啊，现在样样都要办齐。因为在店铺里，要用煤气，又被城管（指管理部门）天天追着办煤气，办个煤气要4万块，煤气费又贵，我哪里有这个钱。所以我现在都是晚上在门口同时烧炉子烤。再说了，现在不在路边，学生也不经常过来了，没办法，我只能转行做起外卖了！”坤哥给微信还存了不少以前学生的电话，有人问他怎么路边见不着他了，听说他到了小街上，也没了下文。

在城管的管治下，原本的路边小贩尽管已经从路边摆摊转到室内经营，但是从收益上来看，他认为流动摆摊更加优于固定的室内经营。室内经营更加正规化，不仅要支付房租，工商和环保等部门也要求办理各种符合营业标准的东西，而流动摆摊能够有效避免这些“多余的成本”。事实上，商贩心中明了流动摆摊对城市带来的不良影响，也能够理解城管对城市治理开展的各项活动。

当问到坤哥否还有去他曾经摆卖的路口，坤哥却也开始有几分激动：“还是他们那里位置好，学生上下学都会经过，生意当然也就好啦！城管就应该多收几回，让他们知道怕！”这一次，坤哥并没有替流动商贩们说话，而是开始站在了城管的角度，“我们原来摆摊，不用交税的也不用交铺租，赚的都是自己的，当然赚得多啦，那他们摆在那里，地面都弄得脏兮兮的，是用我们交的钱请人扫，那城管当然要去罚啊，不然得乱成啥样？！”作为曾经的“走鬼”，坤哥觉得不用“武力”，根本就不可能让那些人和他一样入室经营，仿佛多年的媳妇终于变成了恶婆婆，曾经作为摊贩的坤哥此时毫不犹豫地站在了城管的立场上。

转战室内经营的坤哥，开始看到了流动商贩对市容的破坏，认为“懲罚他们是正确的”“应该让他们知道城管的厉害”，从人称“他们”上与自己进行了划分，并且颇有几分“振振有词”。

坤哥接着说道：“这几年大家天天骂城管，其实他们变好多了，不会像以前那样一上来就砸东西。不过要是在村里面，不打不砸，那些摊贩根本不会怕的。村子里那些晚上摆摊摆一整晚的，赚很多的，现在的城管来了就收个炉子，对他们（摊贩）来说，才值几个钱啊，也就我们这些老实人害怕，现在这些城管，没用，手段太软，根本治不了！”

大概是因为觉得城管“真的没用”，在经营了一年之后，坤哥关了他的铺子，回到路边“重操旧业”，支起了他的摊子。尽管依然要面对突如其来的城管检查，但他觉得，这样的方式，生存更为容易。

在一场关于烧烤摊收缴的城管与小贩的博弈中，城管将前辈们的“提点”应用起来作为自保的手段，同时也在收缴过程中积累起自己的经验。城管在制度夹缝以及地位夹缝中，努力克服在人员、装备、经费等方面的难题，采取潜伏的方式了解摊贩的活动规律，先劝导和警告，再进行强制收缴，总结出收缴的“轻重缓急”，重点收缴“贵重”物品，以此“拿捏”商贩，当他们领取被暂扣的物品时再开具文书，一般需要多次收缴才能起到治理的效果。另一方面，小贩也在这场博弈中展示自己的策略。小贩巧妙避开城管巡查时间开始摆摊，利用建微信群的方式维护和开发客户。转变经营模式成为室内经营后，对城管的态度发生重要改变，对流动商贩影响市容的做法也表示出鄙夷。当意识到现在城管的“没用”后，一边重拾流动摆摊的经营模式，一边为没有安全的环境担忧。

四、中国当代城市治理中的城管问题反思

在当代中国城市治理中，城管是制度、法理、身份地位和舆论夹缝中的“弱者”，也是手握执法权的“强者”。城管作为城市治理的主体之一，在执法过程中不可避免需要对城市违规现象展开“大刀阔斧”的整治。城管在执法过程中，则会面对可能的语言和肢体的攻击，同时也会面对舆论压力，并遭受污名化与妖魔化。重要的是，城管缺乏上级部门的业务指导，在人员配备、装备配置、经费支持、后勤保障方面存在很大的问题，执法的合法性也备受争议，处于中国治理体系的制度夹缝、法律夹缝与地位夹缝中，犹如“拿着大棒的婴儿”。

在城管与市民的纠缠与博弈中一方面，城管作为城市治理的重要力量，是稳定城市秩序、保障城市卫生环保、保证城市交通顺畅的中坚力量，一定程度上是市民安全感的来源之一。另一方面，城管是流动商贩们避之不及的存在，“阻碍”着市民的生计来源。但是无论如何，城管始终是中国城市治理中必不可少的力量。

城管是中国特殊的城市治理机制产物。在当下中国城市治理中，城管依然是不可替代的。若在今后出台替代的方案，必须认真研究、吃透城管的治理术和博弈术，厘清中国当代城市治理的内在逻辑，方能行之有效。

[责任编辑：王健]

收稿日期：2023-10-24

作者简介：植璟涵，中山大学社会学与人类学学院博士研究生（广州，510275）。

阮西湖：《都市人类学》，华夏出版社，1991年。