行政公益诉讼第三人的理论证成及规则建构

孙思雨

摘要：在行政公益诉讼中，被诉行政行为所指涉的公民、法人或其他组织是否具有诉讼主体资格在法律上并不明确，导致理论和实践存在分歧。这类主体与案件诉讼标的、诉讼结果存有利害关系，应当赋予其第三人的诉讼地位。第三人参与行政公益诉讼既与“公益保护”“督促依法行政”的诉讼目的相耦合，又具备节约司法资源、查清案件事实、保护第三人权益等实践意义。第三人认定标准和请求权范围应根据行政公益诉讼的客观诉讼属性进行建构，需同时满足“与案件所涉行政行为或案件结果有公益关联性的利害关系”，及“其权利义务可能会被法院一并裁判”两项标准，其诉讼请求应当符合行政公益诉讼之目的，围绕“公共利益认定”和“依法履职认定”展开，以避免造成主客观诉讼审理混乱。

关键词：行政公益诉讼；第三人；诉讼构造；认定标准

一、问题的提出

行政公益诉讼是检察机关基于其法律监督的宪法地位，在负有监管职责的行政机关因违法作为或不作为导致公共利益遭受侵害时，以行政机关为被告向法院提起的诉讼。基于此，行政公益诉讼的诉讼主体主要为检察机关和行政机关，但公共利益的损害与被诉行政机关不依法履行职责的行为没有直接的因果关系，其直接原因往往是违法人的行为，也即公共利益的损害一般是行政相对人的违法行为与被诉行政机关不依法履职的行为共同作用的结果。可见，被诉行政行为所指涉的其他对象（如行政相对人或其他关联行政机关等）与被诉行为或案件结果存有利害关系，这类人在司法实践中常常作为第三人主动或被动参与诉讼。然而当前行政公益诉讼规范并没有第三人之规定，能否直接参照适用《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第29条之规定，在理论和实践中还存在较大争议。由此，对于行政公益诉讼是否需要确立第三人制度的问题，仍需进一步从理论上予以探讨。

公益诉讼制度是在实践中探索发展来的，实务部门在办案过程中对这一问题存有多种观点。检察机关主要以行政公益诉讼属于客观诉讼为由，对这一问题持有否定态度。如最高人民检察院副检察长张雪樵认为行政公益诉讼的性质属于“官告官”诉讼，不是针对第三人的私权，第三人通常会有自己的诉讼请求，其诉讼目的与行政公益诉讼目的不符。最高人民检察院第八检察厅副厅长徐全兵在评析公益诉讼典型案例时提到，行政诉讼中的第三人制度是为了保障第三人的权利，因而第三人参与不符合行政公益诉讼的客观诉讼属性。审判机关在实践中则有着不同的做法。通过检索相关案例，发现部分法院在审理案件时会依职权通知或应被告请求允许第三人参与诉讼，甚至有二审法院以一审法院未告知公益诉讼起诉人追加相关主体为本案被告或依职权通知相关主体为第三人致使本案遗漏必须参加诉讼的当事人为由裁定发回重审。也有部分法院以公益诉讼之目的是督促行政机关依法履职为由，拒绝被告要求追加第三人的请求。由此可见，审判实践中对于是否需要第三人制度也存在争议。

理论界对这一问题探讨较少，总体而言对于第三人制度持肯定态度，但对第三人的范围、性质、请求权等具体问题存有不同看法。如洪浩等提出第三人的范围包括行政相对人和其他关联行政机关。张颖杰等提出受客观诉讼的制约，行政公益诉讼第三人只能限于行政行为的相对人，其诉讼地位依附于公益诉讼起诉人或被告，不能提出任何独立的诉讼請求。练育强提出第三人性质的认定应以行政公益诉讼的定位为判断起点，若诉讼目的是监督行政机关依法行政，那么行政机关就必须作为第三人参与诉讼；若同的是维护公益，那么行政机关就不必然需要作为第三人参与诉讼；同时无论目的为何，行政相对人可以证人身份出庭，不必然需要参与诉讼。

综上所述，当前对第三人制度争议焦点在于：第一，行政公益诉讼是否应当引入第三人制度？第二，行政公益诉讼中第三人的范围和认定标准是什么？第三，行政公益诉讼第三人是否能提出独立诉讼请求？围绕上述问题，本文将从理论与实践两个角度出发，为行政公益诉讼第三人制度寻求理论支撑，并结合司法实践，尝试提出行政公益诉讼第三人的确立标准及请求权的限定范围，以此构建与行政公益诉讼相契合的第三人制度。

二、确立行政公益诉讼第三人制度的理论证成

当前理论界和实务部门就行政公益诉讼是否适用第三人制度问题存有争议。这些争议在法律规定尚不明确的情况下，仅根据司法实践难以得到有效的同应。因此需要结合法学理论，对争议问题进行溯源性分析，通过明确行政公益诉讼的特殊构造、厘清行政公益诉讼的价值取向、探讨第三人参与公益诉讼的实践意义，尝试为确立行政公益诉讼第三人制度提供理论支撑。

（一）外在结构：行政公益诉讼的特殊构造要求建立第三人制度

诉讼构造是诉讼法律关系理论的核心概念之一。所谓诉讼法律关系理论是指当事人、法院以及其他诉讼参与主体在不同诉讼阶段产生的诉讼行为和诉讼权利义务。诉讼法律关系理论在应用过程中重点关注不同诉讼主体的诉讼地位和相互关系，其中既包括当事人与法院的构造关系，也包含当事人之间的构造关系，此即“诉讼构造”。我国行政诉讼脱胎于民事诉讼，其在诉讼构造上与民事诉讼类似，只是行政诉讼的当事人是相对人与行政机关，这不同于民事诉讼中的平等民事主体，所以二者在当事人之间的构造上有些许不同。尽管如此，行政诉讼与民事诉讼的诉讼构造基本都在私益保护的诉讼目的下产生，对诉讼各方主体权利义务的设计也均以私益保护为方向。当出现以公益保护为目的的行政公益诉讼时，其各方主体之间的构造关系必然会发生变化，需要据此作出相关制度的调整和完善，这也是当前在行政公益诉讼中是否能直接引用行政诉讼第三人制度条款的争议根源之一。

通过对比分析行政公益诉讼与行政诉讼的诉讼构造，可以发现两者的差异主要体现在当事人间的构造关系上。行政诉讼的当事人为行政相对人和行政机关，二者就行政机关对行政相对人作出的行政行为为诉讼标的要求法院审判，可以认为行政相对人和行政机关均与诉讼标的存在利害关系，且均作为当事人参加到诉讼中（见图1）。而行政公益诉讼的当事人为公益诉讼起诉人和行政机关，诉讼标的是行政机关不依法履行职责并致国家利益或社会公共利益受损害的行为。一个显著特征为诉讼案件标的与公益诉讼起诉人并没有利害关系，这也是学者们将其归为客观诉讼的原因之一。但公共利益的损害是行政相对人和行政机关共同作用的结果，一种可能为行政相对人实施违法侵害行为，且行政机关不作为，从而导致或放任公益受损；另一种可能为行政机关违法作为，且行政相对人据此作出行为，从而造成公益损害。由此，在行政公益诉讼中，作为案件当事人的公益诉讼起诉人与案件诉讼标的并没有利害关系，相反与诉讼标的存有利害关系的行政相对人却被排除在诉讼程序之外（见图2）。但法院在行政公益诉讼审判时，必然会围绕诉讼标的审查行政机关的行为与行政相对人的行为是否共同导致公共利益损害，也即行政相对人的行为实质上也被纳入到审判之中。正如实务部门在认定“行政机关未履行法定职责”的判断标准时，将“行政管理相对人相关联的履行义务”作为其中要素之一。此即表明行政相对人的行为成为案件审查的重要内容之一。同时，行政公益诉讼的判决类型往往包括“责令限期履行”“确认违法”“驳回起诉”等，而“责令限期履行”的本质则是责令行政机关依法履行对相对人的监管职责，这样来看行政相对人实际成为公益损害的最终责任承担者。由此，行政公益诉讼的诉讼构造虽是公益诉讼起诉人、行政机关以及审判机关之间的法律关系，但在公益保护目的以及职权主义的倾向下，法院的司法审查范围可以超越诉讼请求，于是行政公益诉讼更像是公益诉讼起诉人、行政机关、审判机关对行政相对人的共同审查。

据此，行政相对人虽然不具有行政公益诉讼构造的主体地位，但是其行为被实质性纳入到案件审判之中，与诉讼标的、案件结果存在利害关系。从这一角度来看，行政公益诉讼制度应当给予这类主体一定诉讼地位，赋予其相应的诉讼权利和义务，使之合法参与诉讼。参考《行政诉讼法》的相关规定，与被诉行政行为或案件结果有利害关系的主体通常作为第三人参与诉讼。那么基于行政公益诉讼的特殊构造，也应为这类主体创设参与诉讼的途径，即将行政相对人作为第三人参与诉讼，以满足案件审判工作的需要。

除此之外，行政公益诉讼还存在一种情形，即与案件诉讼标的具有利害关系的其他关联行政机关是否能作为第三人。从行政公益诉讼的诉讼构造上看，关联行政机关同样属于负有监督管理职责的行政主体，与本案诉讼标的所指涉的行政行为同样有着利害关系，其本就可以作为被告参与案件中。根据2018年《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第26条第2款规定，应当追加被告而原告不同意追加的，法院应通知其以第三人参加诉讼。由此，关联行政机关的诉讼地位等同于原案被告，其作为第三人参与诉讼具有理论和制度上的依据。

（二）内在价值：第三人制度与行政公益诉讼目的耦合

行政公益诉讼的特殊构造表明，行政相对人和关联行政机关与案件诉讼标的存在利害关系，应当赋予其“第三人”的诉讼地位。但是这一论证尚不足以同应行政公益诉讼第三人制度建立的难点：第三人制度与行政公益诉讼制度价值R的之间的矛盾，这也是当前理论界和实务者们产生分歧的重要原因。然而这一矛盾暗含着一个同化的观点，且将其作为逻辑上的前置性条件，即认为第三人制度具有维护公民私益的目的，这种目的导致其被作为客观诉讼的行政公益诉讼所排斥。为此，本文将从行政公益诉讼及第三人制度价值目的出发，探寻第三人制度与行政公益诉讼制度的耦合性。

我国行政公益诉讼具有客观诉讼属性已基本形成共识。从客观诉讼的理论渊源观之，主客观诉讼划分的理论最早由法国法学家狄骥所提，后经由不同国家的运用，逐渐发展出内容不同、程序不一的诉讼制度。当前研究通常将公益诉讼和客观诉讼视为同义词，但从性质角度来说，大部分国家运行的客观诉讼都只是对诉讼制度中某些特性的总结和概括，而不是一个独立的一项制度。总体上看，一些大陆法系国家的客观诉讼存在以下基本特征：诉讼目的上要求以公益保护、维护客观法秩序为目的，原告资格上不要求与被诉行政行为有利害关系，诉讼判决上具有对世效力等。其中诉讼目的是区分主客观诉讼最核心的标准，很多学者即以此为由认为我国行政公益诉讼具有客观诉讼属性。但此处的诉讼目的并非原告起诉时的目的，而是法律制度所预设的目的。因为在主观诉讼中，当事人可能存有维护公益和客观法秩序的目的：同样在客观诉讼中，当事人也可能存有私益目的。也即行政公益诉讼的诉讼目的是由制度本身决定的，而非当事人诉求决定的。同理，行政公益诉讼是否与第三人制度相矛盾这一问题的核心在于，两者的诉讼目的是否具有趋同性。如果第三人制度的设计在总体上有利于达成行政公益诉讼之目的，即使其可能具有维护私益的附随目的，但也能与行政公益诉讼制度相耦合，从而实现两者之间的和谐统一。

据此，进一步观察我国行政公益诉讼的目的定位。当前学界和实务部门对行政公益诉讼的目的存有公益保护论和督促依法行政论两种观点。从行政公益诉讼的现行依据上看，《人民检察院公益诉讼办案规则》明确指出人民检察院办理公益诉讼案件的任务是督促行政机关依法履行监督管理职责，维护国家和社会公共利益。《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定办理公益诉讼案件是为了维护国家利益和社会公共利益，促进依法行政、严格执法。由此，仅从规范上看是无法判断“公益保护”和“督促依法行政”谁为主要目的、谁为次要目的。回观行政公益诉讼制度建立的背景，党的十八届四中全会提出要探索建立检察机关提起公益诉讼制度，习近平总书记对这项改革作了专门说明，指出现实生活因缺少公益诉讼制度“导致违法行政行为缺乏有效司法监督，不利于促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护”。可以认为，“督促依法行政”和“公益保护”这两个目的并不是“非此即彼”的关系，而是统一于行政公益诉讼之中，也就是行政公益诉讼既要督促在特定领域负有监督管理职责的行政机关依法行政，也要维护国家和社会公共利益。

而第三人制度恰好能够契合行政公益诉讼的目的定位，形成相互间的有效衔接。一方面，第三人参与行政公益诉讼有利于达成“督促依法行政”之目的。结合行政公益诉讼的诉讼构造可以看到，被诉行政行为的行政相对人和其他关联行政机关与案件存在利害关系，可以作为第三人参与诉讼。当行政相对人以第三人身份参与行政公益诉讼时，其理应围绕诉讼争议焦点——行政机关违法行使职权或不作为的行为——提出相关诉求，尽管这些诉求可能同时具有保护自身权益的附随目的，但不妨碍其能够实现对行政权力监督和制约的效果，从而督促行政机关依法行政。如在福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局一案中，行政机关错误认定违法行为主体，该行政相对人作为第三人参与诉讼，并请求对该行政行为予以纠正。该案诠释了第三人对行政机关的监督作用，能够有效督促行政机关依法行政。当其他关联行政机关以第三人身份参与诉讼时，由于其对案件涉及的事项同样负有监督管理职责，或者说对被告负有督促、协助的职责，将其纳入诉讼之中更非寻求维护私益之目的，而是有利于审判机关和检察机关对该关联行政机关的行为进行监督，以督促和纠正该关联行政机关的违法和不作为问题。因此，不能因行政公益诉讼第三人制度可能存有维护私益的附随目的而排斥或否认其督促依法行政之功能。

另一方面，第三人参与行政公益诉讼同样有利于实现“公益保护”之目的，及时推动全面整改和修复，从而有效维护国家和社會公共利益。如前文所述，公共利益的损害一般是行政相对人的违法行为与被诉行政机关不依法履职的行为共同作用的结果，行政相对人作为案件的违法行为人，其是否停止违法行为、采取补救措施，与公共利益能否得到修复之间存有密切联系。因此，多数行政公益诉讼的判决结果均为责令被告行政机关履行对行政相对人的监管职责。从这一角度来看，行政公益诉讼虽限于其“督促之诉”的补充性、兜底性定位，不宜对行政相对人的权利义务直接作出裁判，但并不能据此就否认行政相对人作为第三人参与诉讼的价值。事实上，行政相对人作为第三人参与诉讼能够积极促成实现公益保护目的，这是因为“督促之诉”的监督效果需要通过被监督者的积极履职来实现，而行政机关积极履职的实效性同样需要相对人的协同配合作为保障。当行政相对人以第三人身份参与诉讼时，其从被动执行者转变为主动参与者，能够表达诉求、辅助理清案件争议焦点，并且可以通过法院审判间接确定其应当履行的义务，有利于增强第三人的裁判接受度和执行配合度，从而实质性解决问题、有效维护公益。如在四川省洪雅县人民检察院诉四川省洪雅县水利局一案中，实施非法采砂行为的第三人建网砂石场述称，现已自觉接受行政处罚，以后会依法经营。其他关联行政机关参与诉讼同样如此，法院通常会明确其应当履行的协助或督促义务。如在龙海市人民检察院诉龙海市农业机械管理站一案中，法院表明第三人龙海市财政局应积极协助被告，履行相关法定职责。由此，将相关联的行政机关纳入诉讼，也有利于其积极行使职权、保护公益。

（三）实践意义：第三人参与行政公益诉讼的实际效用

行政公益诉讼第三人制度除了具有实现“法律监督”“公益保护”之价值外，在司法实践中还能够发挥节约司法资源、查清案件事实、维护司法权威、保护第三人利益等功能意义。

首先，第三人参与行政公益诉讼有助于法院查清案件事实、节省司法资源。第三人制度在民事诉讼和行政诉讼中发展得较为成熟，该制度受到诉讼经济原则的影响，其设计初衷是合并审理关联诉讼案件，节约司法资源。正如有学者提到民事诉讼第三人制度的宗旨在于“使纠纷得到一次性的全面解决”。行政诉讼法学者有着同样类似表述，“设定第三人制度，主要是为了实现诉的合并，减少不必要的诉讼；同时也是为了查清案件事实，有利于人民法院公正审判”。行政公益诉讼第三人与案件诉讼标的存在利害关系，特别是作为公益损害人的行政相对人，其违法行为往往是公益造成损害的直接原因，将其纳入诉讼有利于查清案件事实。例如在石阡县人民检察院诉石阡县环境保护局一案中，案件的争议焦点之一是第三人石阡明美公司开采重晶石洗矿泥浆水对月亮岩河道及周边环境是否造成污染，以及2015年至今第三人是否存在大量硫酸酸煮淤泥向月亮岩河道排放的行为。第三人如果参与案件提出诉求、陈述事实、提交证据以及质证，将为法院查明事实提供全面的视角。同时，第三人如果对案件所涉行政行为提出相关的诉讼请求，也有利于法院在审判中合并审理相关诉讼，节约司法资源和当事人的诉讼成本。

其次，第三人参与行政公益诉讼可以避免法院作出不同判决，维护司法权威。在行政公益诉讼中，法院对行政机关作出限期履行的判决后，行政机关应当据此对行政相对人作出一定的行政行为，即该判决对行政相对人也产生了实际上的法律效力。倘若行政相对人非因本人原因而未参加诉讼，法院也没有依职权通知其参与，那么在法院作出的判决影响行政相对人权益的情况下，行政相对人很可能会另行起诉，导致案件所涉及的行政行为再次被法院审判。如果经过另行起诉发现行政相对人的合法权益确实遭受侵犯，法院可能会做出不同于先前裁判的判决，从而推翻先前裁判的既判力、影响司法权威。例如在上述福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局一案中，行政机关错误认定违法行为主体。正是因为该行政相对人作为第三人参与诉讼，并请求纠正违法行政行为，该第三人的诉求才能在此案中一并得到解决，而不需要另行起诉。据此，第三人参与行政公益诉讼在帮助法院查明案情的同时，也有助于集中解决各位当事人对本案行政行为的诉讼请求，避免循环诉讼，维持判决的既判力。

最后，第三人参与行政公益诉讼可以防御行政机关或检察机关对其权利的侵犯，实现正当程序价值，维护自身合法权益。基于行政公益诉讼的特殊构造，检察机关和行政机关作为案件的起诉人和被告，双方围绕行政机关未依法履职导致公益受损的行为进行调查和辩论。在这过程中，第三人因与被诉行政行为或者案件结果具有利害关系，其行为实质上也被纳入到审判之中，可能要承担裁判带来的实质性影响。倘若第三人缺失程序性保障，无法参与诉讼，那么行政公益诉讼更像是检察机关、行政机关甚至法院对案外第三人的共同审查，第三人甚至需要在一定范围上承受他人之间的诉讼结果带来的法律责任。如此一来，诉讼的正当性就会存疑。反之，第三人如果能够在裁判结果作出之前就参与诉讼，并通过主张、举证、质证等活动维护H身的权益，那么第三人的程序性权利就能够得到保障，并可基于此实现对行政机关或检察机关侵犯其权利的防御。

三、行政公益诉讼第三人的实践类型及认定标准判定

行政公益诉讼第三人制度问题既源于司法实践，又需同归到司法实践。构建行政公益诉讼第三人制度虽有其必要性及理论基础，但如何使之在实践中发挥作用，需对第三人的认定标准等问题予以明确。特别是《行政诉讼法》第29条明确规定行政诉讼第三人确定的标准是“同被诉行政行为有利害關系但没有提起诉讼”以及“同案件处理结果有利害关系”，这一标准是否可以直接运用于行政公益诉讼制度，还需要结合司法实践对第三人范围的需求来决定。

（一）行政公益诉讼第三人的实践类型

通过对搜集到的判决书进行分析，可以发现在当前行政公益诉讼的司法实践中，存在以下几种第三人的类型：

第一，公益直接损害人。公益直接损害人是因自身行为给国家利益或社会利益带来直接损害的公民、法人或其他组织，一般为行政机关的监管对象或执法对象，属于行政法律关系当中的行政相对人。公益直接损害人是行政公益诉讼中最常见的第三人类型，特别是在生态环境和资源保护案件以及国有资产保护案件中，公益直接损害人或因行政审批许可从事某项活动致使公益受损，或因自身作出违法行为且行政机关怠于履行、不依法履行监管职责致使公益受损，其与公益损害后果之间往往存有因果关系，因而被法院实质性地纳入司法审查当中。如在重庆市武隆区人民检察院诉重庆市武隆区规划和自然资源局一案中，巨金石材有限公司向原武隆区国土房管局（现为被告）申请获得矿山环境恢复治理和土地复垦的资质，但由于其未严格执行经审批的《武隆巨金公司石灰岩矿矿山闭坑地质环境恢复治理和土地复垦实施方案》，造成矿区生态环境破坏。法院认为本案判决结果与巨金石材有限公司有利害关系，遂通知其作为第三人参与诉讼，并在查明案件事实及法律关系后，作出判决责令被告依法履行对第三人矿山地质环境保护与土地复垦的监管职责。本案中第三人违法行为与行政机关怠于履职行为共同造成了公益损害的后果，法院责令行政机关依法履行对第三人的监管职责。又如在扬中市人民检察院诉扬中市水利局一案中，原扬中市水利农机局（现为被告）对车×非法采砂行为作出的行政处罚，存在处罚决定程序违法、罚款数额低于法律规定、遗漏处罚事项等情况。法院认为车×为本案利害关系人，遂追加为第三人参加诉讼。后在案件审理过程中，被告根据现有证据对第三人车×重新作出了行政处罚决定，第三人车×也已履行完毕，故法院在查明事实后，认定被告作出的原行政处罚决定违法并确认无效。本案中第三人违法行为与行政机关违法行为共同造成了公益损害的后果，第三人在履行完相应的法律义务后，法院确认行政机关对第三人作出的原行政处罚决定无效。

第二，违法行为受害人。违法行为受害人是因行政机关违法行使行政职权，导致其合法权益遭受侵害的公民、法人或其他组织。从实践来看，违法行为受害人不是真正的公益损害人，他们因行政机关错误认定违法行为对象而被行政机关作出不利的处罚或强制决定。因此，违法行为受害人同样属于行政法律关系当中的行政相对人。在公益诉讼的审判中，法院会对行政机关的行政行为进行合法性审查，从而确定行政机关是否全面履行法定职责。可见，违法行为受害人的权利义务同样受到法院裁判影响。例如在上述福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局一案中，行政机关错误认定林×为违法行为主体，并对其作出责令停止违法行为、限期自行拆除违章建筑的命令。法院遂通知第三人林×参加诉讼，经审查作出判决确认被告对第三人作出的《责令停止违法行为通知书》《关于限期自行拆除违章建筑并恢复原状的通知》违法。

第三，关联性行政机关。关联性行政机关是与被告行政机关具有监督关系或协助关系的其他行政机关。行政公益诉讼被告认定的标准之一是对法定范围内的国家利益和社会利益负有监督管理职责。然而，监管的复杂性决定了“监督管理职责”的内涵和外延十分丰富，很多事项并非是由一个部门独立完成，而是由多个部门共同协助、配合。当存有多个适格的行政公益诉讼被告，而公益诉讼人不同意追加被告时，法院一般会通知其他行政机关以第三人身份参加诉讼，并要求其承担相应的履职义务。例如在龙海市人民检察院诉龙海市农业机械管理站一案中，法院认为龙海市财政局属于共同组织、实施机关，有对资金的分配使用进行监督等职责，应列为共同被告。但经法院释明后公益诉讼起诉人坚持要求列其为第三人，法院遂准许龙海市财政局作为第三人参与诉讼，并责令第三人龙海市财政局积极协助被告，履行相关法定职责。此外，当其他关联性行政机关不为违法履职或怠于履职的直接主体，但与被告在法定职责、工作履职等方面相互关联时，法院通常也会将其列为案件第三人，要求其承担监督、协助被告履职的法定职责。例如在莆田市城厢区人民检察院诉莆田市城厢区农业机械管理站一案中，法院认为农机补贴专项由财政部门和农业部门共同组织实施，财政部门对资金的分配使用负有监督检查职责，故莆田市城厢区财政局是本案适格第三人，并判决被告会同第三人追同被套取的农机购置补贴资金。

第四，承担公共职能的企业事业单位。这类主体虽不是行政主体，但承担部分公共管理职能、从事公益服务事务。近年来，为适应经济社会的发展，政府持续推进行政体制改革和职能转变，不断将一些公共管理职能通过授权或者委托的方式转移给一些非政府组织，这些组织也就承担着部分维护社会公共利益的职责。承担公共职能的企业事业单位既不是公益直接损害人，也不具备被告主体资格，但与案件所涉公共利益相关联，具有维护案件所涉公共利益的职责，因而被法院列为第三人参与案件，其权利义务会被法院一并裁判。例如在松桃苗族自治县人民检察院诉松桃苗族自治县税务局一案中，松桃苗族自治县供排水总公司因承担着全县污水治理的公共职能，因而被法院列为案件第三人，并判决被告督促第三人排水总公司完成河道污染治理工作。

（二）行政公益诉讼第三人的认定标准

从实践中存在的第三人类型来看：公益直接损害人与被诉行政机关为公益损害的共同加害人，因而法院判决责令被告依法履行对第三人的监管职责，第三人实际上被要求承担着修复公益损害的义务：违法行为受害人被被诉行政机关错误认定为执法对象，因而法院判决撤销被告作出的违法行为或确认被告前期错误履职行为违法，以督促被诉行政机关依法正确履职；关联性行政机关与被诉行政机关之间的监管职责具有关联性或交叉性，能够有助于实现公益保护，因而法院判决其承担监督、协助被告履职的法定职责；承担公共职能的企业事业单位往往对公益修复具有关键性作用，因而法院判决被告积极履行监督职能，督促企业事业单位完成相关的治理工作。可见，行政公益诉讼第三人的认定标准在形式上与行政诉讼相同，即与案件行政行为或案件结果存在利害关系，但二者在利害关系内涵的理解适用上又有差异。

在行政诉讼中，“与被诉行政行为有利害关系”标准更倾向于监督行政机关依法行政，从而服务行政诉讼合法性审查；“与案件结果有利害关系”标准更倾向于保护第三人合法权益。这种标准理解实际基于一种逻辑，即与行政诉讼制度的“监督行政机关依法行使行政职权、维护公民合法权益”目的相契合。但行政公益诉讼的目的除了监督依法行政外，还有公益保护，这与保障公民私益的行政诉讼不同。围绕这一目的，行政公益诉讼第三人的认定标准应当理解为或与行政机关依法履职相关联，或与公共利益保护相关联，即第三人与案件的利害关系更强调“公益关联”。诚然无论是行政诉讼或行政公益诉讼，大部分第三人参与诉讼的主要目的在于保护私益。但不能否认第三人除了与案件具有私益关联外，其在行政诉讼中还与行政机关是否依法行政具有关联性；在行政公益诉讼中与行政机关是否依法履职和保护公益具有关联性。可以认为，第三人与两种诉讼的关联性均具有“公”“私”面向，只是在行政诉讼中更倾向于“私益”面向，以此扩大第三人范围，实现维护第三人合法权益的目的；而在行政公益诉讼中则更突出“公益”面向，使案件当事人均能围绕行政机关不依法履行职责并致公共利益受损害的行为展开诉讼活动，以此实现监督依法行政与公益保护的诉讼目的，这也是第三人参与行政公益诉讼的正当性所在。

此外，由于“公共利益”是一个抽象性、复杂性的概念，以公共利益保护为目的的行政公益诉讼，从一定程度上来说与广大公民的切身利益相关联。倘若仅适用公益关联性利害关系的标准界定第三人，那么可能会使一些仅具有“反射性利益”的主体同样可以作为第三人参与诉讼，从而造成第三人范围泛化，导致诉讼效率低下。因此还需满足其法律上的利益成为法院审查的直接对象，即其权利义务可能会被法院一并裁判的条件时，才可以作为行政公益诉讼第三人参与案件。总体而言，行政公益诉讼第三人的标准应当与行政公益诉讼的客观属性相契合，需同时满足“与案件所涉行政行为或案件结果有公益关联性的利害关系”，及“其权利义务可能会被法院一并裁判”这两项标准，过于宽泛或过于严格的认定标準反而会成为公益诉讼运行的桎梏，妨碍公益诉讼目的的实现。

四、行政公益诉讼第三人的请求权限定

在行政诉讼中，第三人拥有独立的诉讼地位，这是第三人制度的基本特征之一。因此，第三人参与诉讼后，他可以既不同意原告的诉讼主张，也不同意被告的诉讼主张，而提出自己独立的诉讼请求；也可以同意原告或被告任一方的诉讼请求；抑或是不提出任何诉讼请求。行政公益诉讼第三人虽然有其特殊性，但总体上具备行政诉讼第三人的基本特征，即行政公益诉讼第三人也应当具有独立的诉讼地位，不依附于原告和被告，可以提出自己独立的诉讼主张。正如有学者提出，第三人如果不能提出自己诉讼主张，那么就会沦为“协助查明案件事实的证人”，丧失独立地位。

从行政公益诉讼的审判实践来看，第三人提出的诉讼请求有多种表现：（1）认为被告作出的行政行为违法，请求确认行政行为违法或撤销违法行政行为。如在上述福州市仓山区人民检察院诉福州市仓山区农林水局一案中，第三人认为被告错误认定执法对象，请求纠正被告错误违法行为。（2）认为自身行为合法，请求驳回公益起诉人诉讼请求。如在武汉市黄陂区人民检察院诉武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处一案中，第三人认为其自建房为合法建房，用地为村庄建设用地，不属于基本农田，不存在侵害国家利益及社会利益的情形，请求驳同公益起诉人的诉讼请求。（3）认为公益起诉人部分事实认定错误。如在同阳县人民检察院诉同阳县自然资源局一案中，第三人承认违法事实，但认为公益起诉人提出的涉案土地面积认定错误，请求法院依法查明。（4）认为公益诉讼起诉人和被告认定的事实与理由不能成立，请求撤销被告作出的违法行为、驳回公益诉讼起诉人请求。如在汕头市澄海区人民检察院诉汕头市澄海区水务局一案中，第三人提出公益诉讼起诉人查明的内容有误、适用法律错误，被告作出的行政处罚适用法律错误，认为涉案《检察建议书》及被告作出的行政处罚均不合法，请求法院撤销被告违法行政行为。（5）请求被告依法赔偿或补偿。如在武山县人民检察院诉武山县鸳鸯镇人民政府一案中，第三人承认违法行为，同意关停造成环境污染的养殖场，但请求被告给予相应的补偿；在天水市秦州区人民检察院诉天水市国土资源局一案中，第三人认为涉案建设用地合法，被告作出的行政处罚决定错误，应当依法赔偿强制拆除给第三人造成的财产损失。

在上述列举的几种诉讼请求情形里，前四种诉讼请求均被法院认可，并且予以查明及同应，后一种诉讼请求则以“不属于本案审查认定的范围”为由，并未在判决中回应。由此可以看出：第一，第三人在行政公益诉讼中具有独立的地位，可以提出独立的诉讼请求，而不必须依附于原告或被告。第二，基于行政公益诉讼的客观诉讼属性，行政公益诉讼第三人的请求权与和行政诉讼第三人请求权的内容和限度有所不同。法院在审理行政公益诉讼案件时，通常将案件争议焦点归纳为“被告是否有监管职责”“被告是否有未依法履职的情形”“公益是否造成损害”“公益诉讼起诉人的诉讼请求是否合法有据，应否支持”等。只有以案件争议焦点为核心的诉讼请求才能够被法院认为属于本案审查认定的范围，如被告的行政行为是否合法、公益诉讼起诉人认定的事实和依据是否成立等，而第三人提出侵权赔偿或补偿的诉讼请求则一般不被法院认可。这是因为行政赔偿或补偿的诉请属于最典型的主观诉讼，在面对具有客观诉讼属性的行政公益诉讼时，第三人主观权利的保护实质上依附于行政公益诉讼对公益的维护之中。正如前文论证所述，第三人参与诉讼在保护公益的同时，也能够起到维护自身权益的附带作用，所以保护第三人的主观权利并非公益诉讼的主要目的，而只是公益诉讼的“副产品”。据此，为了防止第三人参加行政公益诉讼造成主客观诉讼审理混淆、将行政公益诉讼的客观属性演变为主观诉讼，有必要对第三人的诉讼请求内容进行限定，这也在一定程度上回应了检察机关提出的第三人参与诉讼不符合行政公益诉讼客观诉讼属性的症结。结合法院的审判实践，法院通常围绕案件争议焦点来判断第三人诉讼请求是否属于本案审查对象，而案件争议焦点义是以行政公益诉讼的诉讼目的为逻辑起点。所以第三人的诉讼请求内容应当契合行政公益诉讼的诉讼目的，即有利于维护公共利益、督促行政机关依法履行监管职责，并围绕“公共利益认定”和“依法履职认定”展开。就公共利益认定而言，第三人可以提出公益诉讼起诉人认定的事实和理由不能成立、自身的行为合法并未造成公共利益损害等，请求驳回公益诉讼人的诉讼请求：就依法履职认定而言，第三人可以提出被告行政机关的行政行为违法等，请求确认违法或撤销违法行为。而其他有关请求行政机关赔偿、补偿或认为行政机关行政行为不合理、不符合实际的诉请，则不直接与行政公益诉讼的诉讼目的相关，不属于案件的审理内容，应当由第三人另行提起行政诉讼。

结语

党的二十大报告特别强调，要“完善公益诉讼制度”。有关公益诉讼的相关议题受到学术界和实务界的广泛关注，但正如最高人民检察院第八厅原厅长胡卫列所指出，公益诉讼研究需要更加关注公益诉讼检察实践和制度建设中的基础性、关键性问题。行政公益诉讼第三人制度是实务中不可回避的重点和难点问题，有必要对其予以理论上的回应。基于此，本文立足于行政公益诉讼的审判实践，充分论证第三人制度与行政公益诉讼制度的耦合点，以证成行政公益诉讼建立第三人制度的正当性。同时，结合实践现状，梳理第三人在审判实践中的类型和请求权表现，提出契合行政公益诉讼客观诉讼属性的第三人确定标准及请求权限定范围。当然，行政公益诉讼第三人的问题不仅仅涉及这些方面，有关第三人的诉讼权利和义务、举证责任、与民事公益诉讼第三人的区别等仍需要学界进行广泛探讨，以此推动公益诉讼制度发展完善。

基金项目：2016年度国家社科基金重大专项项目“十八大以来党中央推进法治社会建设重要战略研究”（项目编号16ZZD019）：2023年度中央高校基本科研业务费项目“行政公益诉讼的立法问题研究”（项目编号：CCNU23XJ016）。

（責任编辑：张莉）