《立法法》上监察法规条款的体系解释

朱福惠

摘要：新修改的《立法法》第118条可以称之为监察法规条款，该条款以简洁的表达方式明确规定监察法规的制定依据和备案审查的要求，但未能对监察法规的主要内容作出规定。理论界据此认为，监察法规的此种嵌入式立法不利于发挥《立法法》规范与监督立法活动之功能。从监察法规的产生过程来分析，监察法规嵌入《立法法》附则部分的可能原因是缺乏相关法律法规的规定。在此背景下，《立法法》以嵌入方式形成监察法规条款具有合理性。因为《监察法》和全国人大常委会的相关决定较为全面地规定了监察法规的法律依据、制定程序、立法事项和备案审查等主要内容，这些规定与监察法规条款构成一个内在协调一致的有机整体，拓展了监察法规条款的内容，能够发挥《立法法》规范和约束监察法规的作用。为了完善《立法法》的内容体系，在条件成熟时可以设置专章规定监察法规，并且从《立法法》文本结构的科学性出发对监察法规条款作出系统调整。

关键词：《立法法》；监察法规；立法事项；制定程序；备案审查

新修改的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第118条规定，国家监察委员会根据宪法和法律、全国人大常务委员会的有关决定，制定监察法规，报全国人大常务委员会备案。监察法规条款以法律的形式明确了国家监察委员会的监察法规制定权，使之与2019年10月26日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《决定》）保持法体系上的连贯性与一致性，对于推进反腐败国家立法、完善国家监察委员会的职权具有重要意义。然而，《立法法》将监察法规与军事法规、司法解释共同置于附则部分，此种入法方式因未解决监察法规的法律地位以及监督问题，引起学界对这一问题的探讨。

全国人大常委会通过《决定》授予国家监察委员会监察法规制定权后，法学界已经展开了对监察法规入法相关问题的理论争鸣。通说认为，如果监察法规入法，必然按照一定的逻辑在《立法法》的章节排列上进行合理定位，并对监察法规的关键内容做出详细规定，以此推动监察法规的发展，实现监察体制改革从“纪检立规”模式向“监察立法”模式的转向。最终《立法法》以嵌入方式在附则部分简要规定监察法规，此种入法方式是否会影响《立法法》发挥规范与约束监察法规的功能？这一问题引发了广泛关注。《立法法》规范与约束立法活动，主要通过确认法律法规的合宪性、实施的外部性、立法事项与立法程序的明确性、备案审查的刚性而实现。但是，监察法规条款过于简洁，并没有具体规定这些内容，能否发挥《立法法》的规范与约束功能便存在疑义。本文从立法的一般原理出发，论证监察法规条款的恰当性命题，即监察法规条款是立法者根据實际情况采用嵌入式立法而产生的具有高度概括性与精准指向性的具体条款。该条款不仅明确了监察法规的制定依据，强化了监察法规制定权的合宪性，而且将全国人大常委会相关决定中有关监察法规的立法事项、制定程序和备案审查等内容与《立法法》衔接适用，将监察法规制定权限、程序、备案审查融合成为统一整体。所以，监察法规条款不是“孤立条款”，而是“指向性条款”，以该条款为指引，《立法法》《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）和全国人大常委会的决定构成一个内部协调一致的监察法规体系，有效发挥《立法法》规范和制约监察法规立法活动的功能。

一、监察法规的合宪性基础

《立法法》第一章“总则”是否适用于监察法规并不明确，而总则部分体现了以宪法为核心的法制统一和全过程人民民主原则，构成法律法规制定与适用的合宪性基础。

监察法规条款指向宪法对监察权的规定，监察法规制定权源自宪法，即制定监察法规必须符合宪法的规定、原则与精神，监察法规属于执行宪法的范畴，因此，监察法规具有合宪性。

（一）监察法规产生于监察实践

全国人大常委会的《决定》规定，国家监察委员会制定监察法规是为了保障国家监察委员会依法履行最高监察机关职责和监察工作实际需要，这是对监察法规符合宪法监察权的肯定。如果对法规历史发展进程进行考察，可以发现，行政法规和地方性法规也是在没有直接宪法依据的前提下，由全国人大常委会通过决定或者制定法律的形式确认合法性，再由宪法作出明确规定。这种从实践理性的角度来解释法规的合宪性，同样适用于对监察法规的合宪性推定。

行政法规和地方性法规在1982年宪法没有作出规定之前即已经在实践中产生并发挥良好的效果。1954年宪法制定之前，政务院即根据《中央人民政府组织法》制定了《政务院及其所属各机关组织通则》，政务院各部门再根据该通则制定本部门的组织规则。1954年宪法实行高度集中的立法体制，全国人大及其常委会是立法的唯一机关。国务院、中央军委、省级人大及其常委会均没有法规制定权。但是，为了实现行政职能，履行中央人民政府的管理职责，国务院依照宪法关于制定行政措施、发布决议与命令的规定，从行政管理实践出发，发布了大量涉及文化、经济、民政、社会治安管理方面的行政规范性文件，这些规范性文件实际上发挥了行政法规的作用。地方性法规的产生也是实践的产物，但其实践比行政法规要晚，1979年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第6条和第27条规定，省级人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要可以制订和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。到1982年宪法确认地方立法权之前，部分省级人大及其常委会相继制定了少量地方性法规。1982年宪法对行政法规和地方性法规作出规定后，行政法规和地方性法规具有了直接宪法依据，全国人大及其常委会根据实践发展的需要，通过宪法修正案进一步拓展地方性法规的制定机关，但是授权立法以及经济特区法规仍然没有直接宪法依据。同样，军事法规的产生也没有直接的宪法依据，为了适应国防和武装力量建设的需要，中央军委从20世纪80年代开始制定军事法规。为了确保中央军事委员会履行宪法职责，1997年3月14日，全国人大通过《中华人民共和国国防法》（以下简称《国防法》），该法第13条规定，中央军委根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令。这为军事法规的制定奠定了合法性基础。

宪法在规定国家监察委员会的性质与地位时并没有明确其制定监察法规的权力，但规定了监察委员会行使监察权。《监察法》规定监察委员会具有监督、调查与处置的职责，有开展廉政建设和反腐败工作的职权。为便于各级监察机关更好地执行和适用法律，2018年3月《监察法》颁布实施以后，国家监察委员会单独或者与中央纪委、中央办公厅等联合发布了10余部纪检监察规范性文件，如《公职人员政务处分暂行规定》《监察机关监督执法工作规定》等，这些党政联合发文具有监察法规的特征。这是因为纪检监察法规对某些具体制度均有规定，但二者之间需要协调衔接，如党内问责与监察问责即属于依据不同、主体不同、方式不同的问责形式，二者既需要衔接适用又有区分之必要。国家监察委员会在2021年制定《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）时建议全国人大常委会作出相关决定，为国家监察委员会制定监察法规提供合法性依据，全国人大常委会根据监察体制改革的实际需要，通过《决定》授权国家监察委员会制定监察法规。

（二）监察法规符合宪法对监察权的规定

我国法规的合宪性分为直接宪法依据与合宪性解释两种，监察法规由全国人大常委会通过《决定》赋予其合法性并解释其合宪性。

行政法规是国务院履行宪法职责的产物。行政法规的制定权本质上是国家行政机关职权的一部分，是执行法律和履行宪法职责所必需的规则制定权，具有派生性与执行性双重特征。所谓派生性是指法规制定权是国家机关履行管理职责、行使宪法权力而派生的职权；所谓执行性是指法规具有执行法律和上位法的特征，其创制性受到法律的严格限制。全国人大常委会在通过法律或者决定赋予制定机关地方性法规、军事法规和监察法规制定权时分别作出合宪性解释，其解释的基准是国家机关履行宪法职责所必需。1979年《地方组织法》赋予省级人大及其常委会地方性法规制定权，是在党中央强调扩大地方权力，发挥中央和地方两个积极性思想指引下，结合法制实践经验而作出的规定，符合党的政策与宪法的精神。军事法规也具有合宪性，由于中央军委是国家的最高军事机关，中央军委制定军事法规，是实现其领导武装力量职能的重要手段。在我国的立法实践中，对于军队的一些特殊问题，通常授权中央军委另行规定，表明军事法规的制定符合宪法关于军事权的设定。全国人大常委会在《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（草案）的说明中也阐释了赋予国家监察委员会监察法规制定权的合宪性，即符合《中华人民共和国宪法》第125条关于国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作和第124条关于监察委员会的组织和职权由法律规定。因为国家监察委员会履行领导地方各级监察委员会的职责，包括领导地方各级监察委员会行使监督职责、查办腐败案件、审议和批准地方监委关于线索处置、立案调查、政务处分等工作，都需要制定监察法规予以规范。同时，监察委员会是国家的专责监督机关，为履行宪法赋予的专责监督职能，必须具有相应的监察法规制定权。

所以，监察法规在监察实践中产生，符合监察权运行的规律，国家监察委员会制定监察法规的依据是宪法赋予监察委员会的职权和《监察法》规定的监督、调查与处置职责。

二、监察法规实施的外部性与制定程序的价值一致性

法规的内部性与外部性是《立法法》规定军事法规时，全国人大常委会对其性质作出的区分性解释，所谓内部性是指军事法规只能在军队系统内部实施，对军队系统以外的国家机关和公民没有拘束力。因此，法规的内部性有两个主要特征：一是适用对象的限定性，即仅仅适用于制定机关管理的内部人员，对本系统以外的人员没有拘束力；二是惩处权行使的特定性，即法规只适用于对内部人员的惩处。所以，军事法规适用于军队系统内部的军事人员，仅仅调整军队系统内部法律关系。全国人大法制工作委员会在2000年《立法法（草案）》的说明中对军事法规嵌入附则部分做出过权威解释：军事法规只在军队内部施行，其制定、修改与废止程序与行政法规和地方性法规不同，只能由中央军委规定。该解释不仅将我国的法规划分为内部性法规和外部性法规，而且明确内部性法规的制定、修改与废止程序与外部性法规不同，内部性法规的制定主体拥有更大的权限，全国人大常委会对内部性法規的制约机制具有特殊性。法规的外部性是指既可以适用于制定机关内部工作人员、又适用于制定机关之外的所有工作人员和公民。所以，具有外部性特征的法规通常属于普通法规，包括行政法规、地方性法规、监察法规和司法解释。

（一）监察法规实施的外部性特征

监察法规实施的外部性可以从其与军事法规和党内法规的区别中得到印证。

1.监察法规与军事法规相比具有显著的外部性表征

监察法规与军事法规的入法方式以及在《立法法》上的表达方式大致相同。因此，在理论上推测监察法规与军事法规一样都属于内部性法规，在制定与修改程序上均具有较大的自主性和弱监督性。但从监察法规的适用范围以及惩戒措施的适用对象来看，监察法规是具有显著外部性的普通法规。第一，监察法规适用于所有国家机关、国有企业以及公办事业单位的公职人员。军事法规只能在军队系统内适用，如果军事法规需要调整涉及国防范围的事务，应当由国务院与中央军委共同制定法规。监察法规调整的社会关系具有普遍性，因为监察法规是具有普遍拘束力的法规，主要针对监察领域的事项作出规定。监察法规为执行法律或者履行监察职责而制定，因此，《监察法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）等监察立法调整社会关系的普遍性决定了监察法规适用范围的广泛性。监察法规适用范围并不局限于监察委员会内部公职人员，监察机关对所有党政机关、国有企业和事业单位、基层群众自治组织的公职人员进行监督，有权对公职人员的职务违法和职务犯罪行为进行调查和处置。监察法规主要适用于所有公职人员以及被调查人员，其适用范围并非限于监察机关内部人员。第二，监察法规惩处措施的普遍适用性。军事法规上的惩处措施限于对军事人员的处分，对军队系统之外的国家机关工作人员与公民不发生拘束力。监察法规的惩处措施适用于所有国家机关及其公职人员，包括政务处分和调查强制措施的使用。同时，《中华人民共和国刑法》上101个罪名由监察机关负责调查，监察机关根据法律和监察法规对行贿人、职务犯罪共犯等拥有调查权，并且可以依法采取强制措施。监察调查期间，所有国家机关、企业和事业组织、公民均有协助监察机关调查的义务。显然，监察法规作为执行性法规具有强烈的外部性，监察法规入法方式与军事法规相同，但不能据此推论监察法规与军事法规一样属于内部性法规。所以，监察法规的制定、修改与废止程序应当与普通法规一样受到《立法法》的调整与规范。

2.监察法规与党内法规的衔接协调与体系区分

有学者认为，可以从监察法规与党内法规的关系解释监察法规的内部性，并且推论监察法规采取与军事法规相同入法方式的原因。由于国家监委与中央纪委合署办公，中央纪委可以制定党内法规，国家监委可以制定监察法规，监察法规与党内法规之间存在亲缘关系，二者的特殊关系决定了《立法法》对监察法规的监督不同于对行政法规的监督。这种观点既解释了军事法规与监察法规的区别，又解释了监察法规与党内法规的关系。以军事法规与监察法规的区别而言，军事法规的制定主体虽然是党政合署机关，但其立法主体具有单一性，即中央军委是唯一立法主体，监察法规的制定主体具有二元性，既是立法主体又是立规主体。但是，监察法规与党内法规之间的亲缘性并不能证明监察法规是内部性法规。第一，监察法规与党内法规分属于国家法律体系和党内法规体系，统一于中国特色社会主义法治体系之中。监察法规与党内法规在制定理念与内容方面贯通协调，具有互补性，符合国家法律与党内法规衔接协调的原理。第二，监察法规与党内法规主要体现为二者之间的协调一致，不论是执行性监察法规还是创制性监察法规，都与党内法规之间保持密切联系，这是纪检监察一体推进、党内监督与国家监察配合贯通的必然结果，也是纪检监察机关纪法双施双守、融合适用的需要。在实践中，党内法规对党内监督事项、领导体制、纪律处分、案件审查等作出规定，而这些党内法规在国家监察层面则体现为国家监察委员会对《监察法》的实施以及对地方各级监察委员会的领导。2017年至2019年间，国家监察委员会制定了大量的规范性文件，这些规范性文件以中央纪委和国家监察委员会的名义发布，将中央纪委发布的纪律审查与纪律处分方面的党内法规与国家监委的监察规范性文件衔接。如2018年4月制定《国家监察委员会管辖规定（试行）》，2018年5月制定《公职人员政务处分暂行规定》，2018年7月制定《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定（试行）》，2018年11月制定《中央纪委国家监委立案相关工作程序规定（试行）》等。这些规范性文件以中央纪委国家监委名义发布，但具有监察法规的特征，成为指导各级监察机关行使监督职能、办理职务违法和职务犯罪案件的依据。因此，这些规范性文件既具有监察规范性文件的特征，又衔接与协调党内法规的适用，将纪检监察法规制度放到党内法规制度体系和国内法律法规制度体系中进行思考。监察法规与党内法规的相互联系与衔接适用表明监察法规与党内法规之间的亲缘性，但二者并不等同。监察法规与党内法规调整的社会关系并不完全相同。目前，党内法规中的纪检法规已经形成体系，国家监察委员会应当尽快制定与之对应的监察法规，使二者之间互通互补。第三，监察法规与党内法规调整的社会关系并不相同。监察法规只能以国家监察委员会的名义决定并公布，其调整的社会关系主要是监察机关与国家机关、国有企业和事业组织的公职人员之間的监督关系。同时，创制性监察法规可以调整国家监察委员会与地方各级监察委员会、上级监察委员会与下级监察委员会之间的领导关系，但最终还是以履行法定监督、调查与处置职责为目的。党内法规调整党的组织、领导干部与党员之间的监督关系，规范纪检机关对党员领导干部的违纪行为立案审查的体制机制。因此，监察法规与党内法规之间相互衔接但并不相互替代，因而它并不属于内部法规的范畴。

（二）监察法规制定程序的价值一致性

为了规范立法活动、提高立法质量，《立法法》为法规的制定确立了程序原则和一般程序规则。由于各类法规的制定机关不同，法规的制定程序也不完全相同。所以，《立法法》不能也没有必要为所有法规制定统一立法程序，因为不同性质的法规由不同的国家机关制定，而不同的国家机关适用不同的组织法，《国务院组织法》规定的制定程序与《地方组织法》规定的制定程序并不相同。为了化解立法程序差异带来的合法性风险，《立法法》在规定不同法规制定程序的基础上，将民主性、公开性、合法性作为各类法规制定程序的价值准则。《立法法》对行政法规和地方性法规的立法计划、起草与草案、决定与批准、签署与公布作出不同的规定，法规制定的程序规则不同，但程序价值一致。

监察法规的制定必须以法律为依据，体现《立法法》的价值。由于监察法规目前并无修改与废止的程序规定与立法实践，而且国家监察委员会尚未制定《监察法规制定程序条例》。因此，对监察法规制定程序的探讨限于全国人大常委会的《决定》和国家监察委员会制定《监察法实施条例》的实践。全国人大常委会的《决定》对监察法规制定程序的民主性与公开性作出原则性规定：监察法规应当经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。该规定不仅是程序规则，而且也透过程序规则显示监察法规的外部性法规特征，从制定程序上与内部性法规区分。从《监察法实施条例》的制定过程来看，监察法规制定程序有以下几个特征：第一，监察法规制定程序的公开性。国家监察委员会遵守全国人大常委会《决定》规定的程序规则，监察法规由国家监察委员会全体会议决定并以国家监察委员会名义公布。第二，监察法规制定程序的民主性。监察法规由国家监察委员会法制部门起草，法制部门根据监察实践的发展以及与党内纪检法规衔接协调，在征求其他职能部门意见的基础上，在相关报告中向国家监察委员会提供制定监察法规的年度工作规划；法制部门在起草监察法规条文草案的过程中，在全国监察机关内部进行专门的调研工作，并且采取座谈会、论证会的形式广泛征求其他国家机关和专家学者等各方面的意见，最终提出符合纪检监察工作实际需要的监察法规草案，充分体现监察法规起草工作的民主性，是科学立法和民主立法在监察法规制定领域的具体体现。第三，监察法规制定的合法性。监察法规草案形成后，国家监察委员会的法制部门还要会同其他国家机关法制部门对草案进行全面的审查，对于征求到的各方面意见进行认真研究，对草案的内容是否符合宪法、法律，是否与党内法规协调一致，条文和概念是否准确等进行研究，通过修改形成监察法规正式稿。监察法规的制定程序符合监察委员会领导体制，体现党对监察工作的集中统一领导。监察法规正式稿需要提请中央纪委全体会议讨论，经党中央批准后，最后由国家监察委员会全体会议决定。

由此可见，《立法法》虽然没有规定监察法规的制定程序，但全国人大常委会的《决定》以及国家监察委员会《监察法实施条例》的实践表明：监察法规制定程序与《立法法》确立的法规制定程序在价值上保持一致，体现《立法法》以及全国人大常委会《决定》对监察法规制定程序的规范与约束。

三、监察法规立法事项的确定性和备案审查的刚性约束

根据法律法规体系化的要求，《立法法》应当确定监察法规的立法事项并将之纳入备案审查机制，使之与行政法规和地方性法规的立法事项形成体系，这是《立法法》规范立法活动、完善中国特色社会主义法律体系的必然要求。但《立法法》并没有明确规定监察立法事项和备案审查程序，而立法事项涉及国家监察委员会立法的权限与边界，备案审查则涉及监察法规的监督与刚性约束。所以，《立法法》第五章“适用与备案审查”是否适于监察法规便产生疑义，如果确定立法事项的依据不确切且不适用《立法法》第五章的备案审查机制，则《立法法》规范和监督监察法规的功能将会受限。《立法法》虽然没有规定监察法规立法事项，但全国人大常委会的《决定》对监察法规立法事项作出了原则规定。在备案审查实践中，全国人大常委会在2019年备案审查年度报告中将监察法规列入备案审查的范围，是备案审查对象范围的重大结构性完善。监察法规的备案审查由全国人大常委会的《决定》和全国人大常委会颁布的《法规、司法解释备案审查工作办法》（以下简称《备案审查工作办法》）作出具体规定，《备案审查工作办法》和《立法法》第五章“适用与备案审查”之间构成逻辑上的关联和有效衔接适用机制，形成监察法规立法事项的确定性与备案审查刚性约束相结合的制度体系。

（一）监察法规立法事项的确定性

立法事项的确定性是维护法律秩序、解决法律法规适用冲突的重要手段。通过《立法法》界定制定机关的立法事项，使各类法规立法事项之间边界清晰，可以防止法律与法规之间、法规相互之间的冲突，避免发生立法越权、立法无序现象。《立法法》对法律、法律解释、行政法规、地方性法规和规章的立法事项均根据立法权限进行了明确的界分，如果需要突破立法权限制定法规，需要全国人大常委会根据《立法法》的原则与精神以通过决定的方式授权，制定机关必须遵守立法事项的法律规定，这是立法事项确定性的具体体现。监察法规与行政法规、军事法规属于中央国家机关制定的法规，三类法规制定权促成了以全国人大立法权为核心的“一元三系”立法分工体系。对于建构我国以宪法为核心的法律体系，维护宪法和法律的权威与尊严具有重要意义。监察法规入法以后，其立法事项仍然继续适用全国人大常委会的《决定》，《决定》将立法事项规定为执行法律和履行领导地方各级监察委员会工作的职责而制定监察法规的事项，同时规定监察法规的制定必须依照宪法和法律、不得与宪法和法律相抵触。根据《决定》的精神，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）与《监察法》《公职人员政务处分法》等法律成为监察法规制定的依据，其立法事项根据监察委员会的宪法职权和全国人大制定的有关监察机关组织与职权的法律确定，所以，监察法规立法事项实质上是实施宪法和执行法律的结果。

1.监察法规立法事项的设定遵循宪法职权原则

《立法法》设定法律、行政法规、地方性法规的立法事项的依据是宪法赋予国家机关的职权。因此，监察法规的制定本身属于国家监察立法的一部分，需要明确监察委员会的性质定位并且重视监察体制改革的合宪性问题。这是因为制定法律法规是国家机关行使宪法职权的一种方式，是国家机关保障宪法实施和有效履行国家职能所必不可少的手段。而且，宪法配置国家职权采取系统配置原则，即根据国家机关的性质确定其相关的全部职权。虽然国家机关的权力运行会出现交叉与管辖争议，但宪法职权配置的系统性为《立法法》有效避免立法事项冲突奠定基础。第一，根据制定机关的宪法职权分类设定立法事项。行政法规和地方性法规的立法事项，如《立法法》第8条规定法律的立法事项、第65条规定行政法规的立法事项、第73条规定地方性法规的立法事项，都隐含在宪法对制定机关职权的规定之中。这些立法事项涵盖制定机关的宪法职权，可以保障制定机关履行宪法职责。由于国务院拥有管理全国性行政事务的职权，这些职权涉及经济、教育、民政、财政、文化等各个方面。为了领导全国性行政工作，《立法法》对行政法规立法事项的设定较为全面而具体，可以分为执行性立法、授权性立法和创制性立法三类。执行性立法是为执行法律而制定的行政法规；授权性立法是根据全国人大及其常委会的授权，对本应属于制定法律的事项而先行制定行政法规；创制性立法则涵盖《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权的事项。地方性法规的制定主体虽然是地方国家权力机关，但对地方重大事务享有决定权。因此，地方性法规的立法事项也包括执行性法规、授权性法规和创制性法规三类，虽然授权制定的地方性法规范围有限，但创制性法规涵盖《宪法》第99条、第107条，《地方组织法》第8条、第44条和第59条规定的职权范围内的事项。可见，无论是行政法规还是地方性法规，均具有较为广泛的授权性立法和创制性立法事项，这些法规在其调整的社会关系领域发挥与法律同样的规范作用。《立法法》对行政法规和地方性法规立法事项的规定，形成了法律法规立法事项的体系化架构。第二，为了防止立法事项的冲突，《立法法》对授权性法规进行规范。授权性法规体现了我国立法尊重国家治理实际情况的基本立场，具有实验性与先行性的特点，将应当制定法律的事项，先行制定行政法规或者地方性法规，为法律的制定积累经验。但授权制定行政法规的事项不包括犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度，这就从法律上确定了行政法规授权立法事项的边界。《立法法》第45条规定了全国人大常委会的法律解释事项，第104条规定司法解释与法律解释之间的分工与协调，其目的在于划定两种解释的界限，防止司法解释侵入法律解释的疆域。

监察法规立法事项的设定同样适用宪法职权原则，是宪法上监察权在立法事项上的具体化。由于宪法对国家监察委员会的职权没有作出列举式规定，仅仅确认监察委员会为行使监察权的国家机关，但监察权究竟包括哪些职权，并没有具体化。监察委员会的组织与职权可由法律规定，但全国人大尚未制定“监察委员会组织法”，国家监察委员会的具体职权散见于《监察法》《中华人民共和国监察官法》《公职人员政务处分法》等法律之中。修改后的《立法法》增加了国家监察委员会提出法律案、提出对行政法规和地方性法规合法性合宪性审查要求权，加上全国人大常委会《决定》明确国家监察委员会监察法规制定权，宪法上的监察权透过法律的规定形成监察委员会的职权体系。确定监察法规立法事项的依据是宪法关于监察权的规定，宪法上的监察权可以分为狭义和广义两种。狭义的监察权是指《宪法》第125条和第127条规定的国家监察委员会的领导权和监察委员会监督公职人员的专责权力。《宪法》第125条规定了国家监察委员会对地方各级监察委员会的领导，这是监察委员会领导体制的宪法基础，也是监察委员会组织与职权配置的基础。《宪法》第127条规定了监察权运行及其制约。关于监察权的范围与性质，学术界进行了深入的探讨，形成了整合权力说和反腐败专责权力说两种主张。持整合权力说的学者认为，监察权是指监察体制改革前的行政监察权，行政违法预防权，原隶属于检察机关的反贪污贿赂、反瀆职和职务犯罪预防的整合，成为一种新型的国家权力。持反腐败专责权力说的学者认为，监察权是一种廉洁型宪法权力，即监察权指向惩治腐败与加强廉政建设。可见，监察权被视为查处职务违法与职务犯罪的专门权力。从宪理的角度来看，监察权由监察委员会监督、调查与处置的职责构成，即监察委员会对所有公职人员行使监察权，其目的在于通过惩治腐败实现对公职人员的专门监督。广义的监察权，即宪法上的监督权，除《宪法》第125条和第127条之外，包括《宪法》第27条和第41条规定的国家机关接受人民监督和公民享有申诉、控告或者检举的权利。监察权本质上是宪法监督权的一部分，本质属性是监督权，即由监察委员会面对公职人员进行廉政建设和反腐败工作。结合《监察法》的规定来看，监察委员会的职权符合广义监督权的定位，宪法上的监督权是宪法赋予国家机关的权力，既包括国家权力机关的监督，又包括行政监督、司法监督、民主监督等。监察权属于国家专责监督权，主要对所有公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查，在此基础上对涉嫌职务违法和职务犯罪的公职人员依法依纪展开审查调查并追究法律责任。所以，赋予监察委员会监督权的目的在于通过加强对公职人员履职的监督，从源头上遏制腐败现象，养成良好的政治生态，形成预防与惩治并重、源头治理与从严追究相结合的反腐败模式。可见，宪法上的监察权是国家专责监督权，《监察法》对监察委员会职权职责的表述是对监察权的具体化，国家监察委员会制定监察法规是履行监察职责的举措。

2.监察法规立法事项的拓展遵循授权原则与填充原则

《立法法》设定立法事项，根据宪法和法律有关国家机关职权的规定，对立法事项类型化，实现规范立法的功能目标。国家机关制定法规的事项除受到全国人大及其常委会制定法律的影响外，还受到国家机关履行职责实际需要的影响，如果在法治实践中需要制定机关拓展立法事项，必须遵循授权原则与填充原则。即获得全国人大常委会授权或者在法律规定的立法事项内填充必要的内容，国家监察委员会监察法规立法事项的拓展同样需要遵守这些原则。全国人大常委会的《决定》赋予国家监察委员会制定执行性监察法规和创制性监察法规的权力，但随着监察实践的发展以及监察体制改革的不断深化，监察法规立法事项仍然需要根据宪法和法律进行合理拓展，以适应推进反腐败国家立法的需要。第一，监察法规在实践中需要拓展全国人大常委会《决定》确定的立法事项范围，并不排除全国人大常委会根据实际需要授权国家监察委员会制定监察法规的可能性。国家监察委员会需要对《监察法》《公职人员政务处分法》等法律通过制定监察法规配套立法，在加强惩治腐败的同时，进一步完善监察机关的自我监督，全国人大常委会也可以授權国家监察委员会制定监察机关自我监督方面的法规。第二，填充创制性监察法规立法事项，为国家监察委员会领导地方各级监察委员会创造条件。创制性监察法规的范围小于创制性行政法规和地方性法规，这是由国家监察委员会宪法职权与职责集中在反腐败和监督公职人员领域所决定的，监察委员会职权的专责性导致其创制性法规立法事项的单一性，即创制性法规限定在领导地方各级监察委员会的范围之内。然而，国家监察委员会领导地方各级监察委员会是一个较为抽象的法律概念，其具体范围可以通过监察法规不断填充，创制性监察法规需要规定监察委员会的领导体制、工作程序、工作职责以及对地方各级监察机关案件调查管辖与处置方面的事项。这些事项同时还会涉及行政法规对公务员监督方面的规定，导致监察权在一定程度上介入行政权的运作过程。监察法规还涉及司法机关对刑法与刑事诉讼具体应用方面的解释，而司法解释本身是最高人民法院和最高人民检察院制发的规范性司法文件，是补充性裁判依据，与行政法规具有同等法律效力。可以由《立法法》规定国家监察委员会与国务院、最高人民法院和最高人民检察院共同签署监察法规、行政法规、司法解释性文件，从而推动监察法规的快速发展，提升监察机关反腐败的能力与效果。

（二）监察法规备案审查的刚性约束

监察法规必须报送全国人大常委会备案，但《立法法》没有对监察法规的备案审查程序以及法律责任作出明确规定，结合全国人大常委会的相关决定来分析，监察法规的备案审查并不是柔性程序，而是对立法活动的合宪性、合法性具有明确要求的刚性约束。

1.有错必纠是备案审查刚性约束的体现

宪法确立行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例应按照规定报送备案的制度。《立法法》具有约束立法活动的目的，通过监督立法活动保持法律规范体系的内在一致性，提高立法质量，形成法律法规协调一致的有机整体。因此，《立法法》对备案审查规定了较为严格的审查程序与纠错机制，全国人大常委会法制工作机构对于抵触宪法和法律的法规按照有错必纠的原则做出有拘束力的决定，形成备案审查的刚性约束。所以，法规的备案审查是维护我国一元多层级立法体系的重要监督方式。

2.《备案审查工作办法》是监察法规备案审查刚性约束的依据

《立法法》没有直接将监察法规纳入第五章备案审查的范围，因此，理论界提出监察法规嵌入《立法法》附则部分，只概括性提出监察法规报送全国人大常委会备案，并没有适用第五章备案审查的规定，有可能弱化监察法规的刚性约束。但是，我国的法律法规备案审查制度是以宪法为核心，以《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》《地方组织法》《立法法》等法律以及《备案审查工作办法》为依托，以国务院《法规规章备案条例》和省、市级人大常委会通过的备案审查法规为补充的规范体系。《备案审查工作办法》将监察法规与行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例共同纳入备案审查，包括报送备案的程序与审查方式均与行政法规和地方性法规完全等同，而《备案审查工作办法》规定的审查程序、审查方式、纠错机制与《立法法》第五章的规定大致相同，因此，二者之间可以在适用上衔接。据此，《立法法》第五章适用于监察法规的监督并无法理障碍。

监察法规是全国人大常委会通过《决定》授权国家监察委员会制定的新的法规，是我国多层次立法体制中一种新的立法形式。《决定》明确规定，监察法规应当在公布之日起30日之内报送全国人大常委会备案，这一规定与《立法法》和2005年全国人大常委会通过的《司法解释备案审查工作程序》对司法解释的要求是一致的。《决定》和《立法法》虽然没有具体规定监察法规的备案审查的方式、审查程序与纠错机制，但是，《备案审查工作办法》是全国人大常委会全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”而制定的审查体系，可以确保监察法规进入到备案审查的机制之中，实现有效监督。所以，《备案审查工作办法》对监察法规备案审查的规定较为详细，形成刚性约束。它表明全国人大常委会有权监督监察法规的合宪性与合法性，这是我国立法体制的重大发展，也是备案审查范围的重大拓展。而且该工作办法第18条规定，监察法规适用依职权审查、依申请审查、专项审查、移送审查四种审查方式，这与《立法法》第五章的规定基本一致。《立法法》第110条规定，中央国家机关认为法规同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以提出审查要求；其他国家机关、企业事业单位与公民认为法规同宪法或者法律相抵触，可以提出审查建议。但该规定明示为行政法规、地方性法规、自治条例与单行条例，从《备案审查工作办法》第21条和第22条的规定来看，备案审查的要求权与建议权显然同样适用于监察法规。而且监察权的行使受到国家权力机关和司法机关的外部监督与制约，监察机关调查职务违法与职务犯罪也可以纳入检察监督的范畴。同时，《备案审查工作办法》还明确全国人大常委会工作机构加强与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅的联系与协作，建立并完善备案审查衔接联动机制，地方监察委员会制定的监察规范性文件也要纳入地方国家权力机关备案审查的范围，这在一定程度上强化了国家监察委员会监督地方监察委员会的制度。

由此可见，监察法规立法事项的确定性以及《备案审查工作办法》对备案审查刚性约束机制的规定，说明监察法规与其他普通法规一样，其立法事项以及备案审查均受到《立法法》的拘束。

四、《立法法》应设立监察法规专章

监察法规条款以简洁方式嵌入《立法法》附则部分，虽然宪法、全国人大常委会的《决定》《备案审查工作办法》《监察法》等赋予监察法规合法性，并且对监察法规的实施、制定程序、立法事项、备案审查等主要内容作出具体规定，使之与《立法法》的规定协调一致，可以衔接适用，并不影响《立法法》对监察法规的规范与约束，但这种入法方式具有过渡性的特征。随着监察实践的发展，监察法规的制定数量将会增多，学术界主张有必要在《立法法》上设置监察法规专章，集中规定监察法规的基本要素。这一观点具有一定的合理性，表明随着理论的丰富与实践的发展最终应当设立专章规定监察法规，使之成为内容集中、规范完整的体系。

（一）突出监察法规内容的系统性，避免碎片化

目前，监察法规的内容散见于各种法律和全国人大常委会的相关决定之中，缺乏整体性与系统性，加剧了《立法法》内容排列的不合理性。如上文所述，监察法规的内容主要由法律和全国人大常委会的决定作出规定，监察法规入法的目的之一在于确立其制定的合法性。因為监察法规、司法解释虽然具有合宪性，但其仍属于法定立法权的体现。如果仅仅在附则部分为监察法规提供合法性依据，而不受《立法法》规范与约束，则此种入法意义不大。因为军事法规入法之前已经由《国防法》作出规定，而监察法规和司法解释已经由全国人大常委会的《决定》提供合法性基础，即使不列入《立法法》也不存在合法性问题。但是，监察法规条款的规范内涵表明，监察法规即使嵌入附则部分也不影响《立法法》对其规范与约束。因此，从功能主义立场出发，监察法规入法既是合法性的巩固，又是规范立法活动、维护法律体系协调统一的体现。但《立法法》立法主体扩容后，在法制统一、体系完整、功能完备方面的作用应当进行系统考量，有必要在条件成熟后，进一步总结立法实践经验，以全面依法治国为指导，以高质量立法推动高质量发展，充分发挥全国人大及其常委会在立法与备案审查方面的主导作用，推动《立法法》文本内容结构与排列逻辑的合理化，将监察法规的主要内容包括立法事项、制定程序、备案审查等一并纳入《立法法》主体部分。这不仅有利于《立法法》文本内容组成的体系化，而且有利于整合监察法规的内容，突显监察法规在《立法法》上的应然地位。

（二）增加监察法规效力位阶和适用规则的规定

《立法法》规定法律法规的效力位阶具有重要的意义，不仅可以依据宪法确定不同法律法规的地位，而且为解决法律之间、法规之间相互冲突或者不一致时的适用问题奠定基础。《立法法》规定，法规的效力位阶低于宪法和法律，但不同法规之间的效力位阶如何确定，需要根据制定机关的宪法地位由《立法法》确定。我国立法体制决定了法规制定机关较多，法规类型较多，如此多的法规必然产生立法事项上的交叉和适用上的冲突，《立法法》的重要任务之一就是要根据制定机关的宪法地位确定不同法规的效力位阶和适用规则。宪法、法律和全国人大常委会的《决定》均没有确定监察法规的效力位阶与适用规则，显然不利于监察法规的健康发展。

根据宪法对国家机关地位的规定，《立法法》上的法规可以分为中央国家机关制定的法规和地方政府制定的法规两类。中央国家机关制定的法规包括行政法规、监察法规、军事法规、司法解释四种，这四种法规具有同等法律效力。《立法法》可以根据宪法上国家机关的地位与职权确定这四种法规的排列顺序，监察法规应当位于行政法规之后、地方性法规之前，这是因为监察法规与行政法规均为中央国家机关制定的法规，其法律效力位阶等同，但高于地方性法规，地方性法规不得违反或者抵触监察法规。这一定位符合宪法设立监察制度和国家各级监察机关的规定，也与我国宪制上一府一委两院体制契合。由于行政法规规定之事项多数为执行法律或者履行宪法赋予国务院的行政管理职权，国务院作为中央人民政府的宪法地位高于其他国家机关。监察法规的立法事项主要是执行全国人大及其常委会制定的有关监察机关组织与职权、监察监督与政务处分制度、监察调查与处置方面的法律，宪法和法律赋予监察委员会监督公职人员、调查职务违法与职务犯罪的专门职权。因此，监察法规具有专门性特征，排列于行政法规之后符合宪法对监察权的定位。地方性法规涉及地方国家机关公务员、基层群众自治组织公职人员的规定不能与监察法规相抵触或者不一致。

《立法法》在第五章“适用与备案审查”中，确立以法律法规效力位阶为解决法规冲突的准则。根据这一准则，监察法规的适用规则可以做出如下规定：监察法规不得同宪法和法律相抵触；法律的效力高于监察法规、监察法规的效力高于地方性法规。行政法规与监察法规的规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决；监察法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国家监察委员会裁决；全国人大常委会有权撤销同宪法与法律相抵触的监察法规。监察法规效力位阶的确定，有利于法规适用冲突的解决，在我国法治实践中，包括监察法规在内的所有法规均必须受法制统一原则的拘束。法制统一原则是监察法规入法后融入法律体系的必然要求。

（三）为《立法法》附则部分“减负”并防止其功能错位

《立法法》附则部分以嵌入方式规定军事法规、监察法规和司法解释，这一现象导致附则部分篇幅不断增加，与法律附则部分的功能定位相悖。

法律文本是法律规范的载体，体现立法者的意志。我国法律文本的结构通常由总则、主体和附则三部分组成，这三个部分按照特定的原则安排相应的内容，组成一个缜密的逻辑体系。总则主要规定立法目的、指导思想和基本原则。主体部分规定法律规范的调整对象、方式方法、权利义务与法律责任等。附则属于法律的附属部分，如法律生效的时间和条件，名词或者术语的界定，适用范围等。由于法律文本本身具有简洁性，因此，立法者常常对词语的使用极为考究。附则部分在法律文本上只能发挥附加与补充功能，往往使用非常简要的方式表述一些附加性的内容，目前法律文本附则部分均体现这一特征。《立法法》的附则部分与其他法律的附则部分相较，条文较多且内容有不断拓展之势。其附则共有4个条文，第117条由4款组成，而119条由3款组成，军事法规、监察法规和司法解释均规定在附则部分。按照《立法法》确认的法规类型，附则部分占我国法规类型的50％。在这4个条文中，只有第120条规定生效时间，属于附则部分的固有内容，其他条款均与附则部分没有必然的联系。

《立法法》附则部分各类法规均为中央国家机关制定的法规，由于军事法规在军队内部实施且其制定程序与普通法规不同，属于典型的特殊性法规，只能嵌入附则部分外，监察法规和司法解释作为普通法规应当移入《立法法》主体部分，并且将法律、全国人大常委会有关决定等监察法规的内容整合成为专章。这样做既可以完善《立法法》的文本结构，为附则部分“减负”并恢复其应有的功能；又可以健全《立法法》的规范体系，进一步发挥其规范与监督立法活动的作用。

（责任编辑：王青斌）