社会保险费征收管理体制优化研究

社会保险费、非税收入征收管理的优化研究课题组

(国家税务总局税务干部学院大连校区, 辽宁 大连 116023)

完善的社会保险费征收管理体制不仅能够保障社会保险基金持续运营,也是公民持续享受社会保险待遇的有效保障。完善的社会保险费征收管理体制不仅要求其流程严谨、规范、简洁,同时也要求征收机构职责清晰、模式统一、方式有效。2018年3月,中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确指出,要将社会保险费征收职责交由税务机关统一征收。2020年11月,社会保险费征收职责完全划转到税务部门,结束了社会保险费征收主体二元化的历史,这是社会保险制度建立以来社会保险费征收管理体制的重大变革。在这次重大变革之中,分析社会保险费征收管理现状,找到症结所在,提出优化与完善的方法与措施具有重要意义。

一、我国社会保险费征收管理体制现状

(一)社会保险费征收模式现状

我国现阶段社会保险费征收模式采取“社保(医保)核定,税务征收”模式。只有少数地方实行全责征收或者实行介于两者之间的模式。税务部门代征模式主要是税务部门负责社会保险费征收链条中的征收环节,其他环节由社保经办机构(医保经办机构)执行;而全责征收模式则从社会保险登记、申报、征收到检查、处罚等所有征收管理环节都在税务部门。从征收流程看,代征模式征收链条不全面,从法律角度看,全责征收模式法律地位不明确。

(二)社会保险费征收管理法律、政策现状

目前我国社会保险费征收管理法规只有《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》)和《社会保险征缴暂行条例》(以下简称《社保征缴条例》)。从内容上看,《社会保险法》主要是框架型法律,没有明确税务部门社会保险费征收管理职责。《社保征缴条例》只涉及三个险种,缺少工伤保险和生育保险有关规定;同时社会保险费征收缺少完整程序法律。从法律体系上看,社会保险费各险种没有相应的独立法律,多呈现碎片化状态,社会保险费征收法律制度有待优化;同时,我国社会保险费征收管理政策地区差异大,无论是缴费基数的选择还是征收标准都存在地区差异。比如,企业养老保险用人单位缴费基数既可以是职工工资总额,也可以是个人缴费基数之和;再比如,企业职工基本医疗保险全国平均缴费比率为6%左右,但各地比例不统一。

(三)社会保险费征收方式现状

目前我国社会保险费征收采取收费方式。由于各地方经济发展存在差异,社会保险费收费费率有所不同,具有灵活性,进而导致收费具有随意性和不规范性,存在违反规定的行为。比如2019年国家规定的企业职工基本养老保险比例为16%,部分地区实际征收标准没有达到16%,部分地区没有达到缴费基数,按照缴费下限缴费,导致出现社会保险费存在不能依法按时足额征收的情况。

二、目前我国社会保险费征收管理存在的问题

随着社会保险费征收管理职责划转到税务部门,传统征缴体制带来的问题仍然存在,比如代征模式、全责征收模式和类似全责征收模式等社会保险费征收模式。征收管理法律、政策方面和征收方式均有待进一步改革。

(一) 征收模式有待优化

1.代征模式存在的问题。首先,代征模式缴费成本高,效率低。从缴费人角度看,缴费人要在社会保险部门办理社会保险登记、申报基数等,又要向税务部门进行缴费。这种模式给缴费人带来不便,增加了缴费成本。从征收角度看,由于现有征收模式涉及社会保险经办机构和税务两个部门,部门之间存在大量对账工作,增加征收成本,进而影响社会保险费征收效率。其次,代征模式导致社保费征收管理职责不清晰。在代征模式下,社保费征收涉及社保经办机构(医保经办机构)和税务两个部门,这与国家治理体系和治理能力现代化相违背,征收机构的唯一性要求社保费征收主体一元化。目前税务部门征收职责已到位,但征收管理权限不到位,不利于社保费征收与管理。再次,代征模式缺少法定处罚权,增加执法风险。现有征收模式下,税务部门只有征收权,缺乏完整的法定处罚权,税务部门的欠费清欠职责不清晰,增加了执法风险。2003年4月1日实施的《社会保险费稽核办法》规定社会保险费稽核主体是社保经办机构(医保经办机构),没有明确税务稽核权,也没有税务征收社会保险费的稽核程序法,这对税务部门行使稽核权和处罚权带来一定难度。

2.全责征收模式存在的问题。社会保险费全责征收,是指从社会保险登记、申报、征收到检查等所有征收管理环节都在税务部门。全责征收模式链条完整、职责明晰、税费统管,能够提高征管效率、降低成本,有利于扩大覆盖面,做到应收尽收,保护缴费人权益。我国只有极少数地区试行全责征收模式,这种征收模式最大的问题就是缺少法律法规依据,目前国家层面涉及社会保险费征收管理方面的法律、条例等都没有明确税务部门在社会保险费征收环节中的登记权、基数核定权和处罚权,税务机关需要的参保登记以及缴费申报的数据只能由社会保险经办机构提供。而税务部门实行全责征收模式由于法律地位不明确,容易造成执法风险。此外,介于代征模式与全责模式之间的征收模式主要是指除社保登记权外大部分征收链条在税务部门,近似于全责征收模式,其存在的问题也是征收管理缺少法律法规依据,只有政策性规定。

(二)征收管理法律、政策有待完善

1.法律法规不健全。伴随我国社会保险事业的蓬勃发展,社会保险新变化层出不穷,而社会保险相关法律则相对滞后。《社会保险法》主要是框架型法律,在细节上不够深入,没有对税务部门征收社会保险费职责加以确认;与社会保险费征收有关的《社保征缴条例》部分内容已经过时,企业五险只涵盖三个险种,没有明确税务对社保费的征收管理权限,也没有税务机关征收管理社会保险费的基本程序法。社会保险费各险种没有相应的独立法律,险种制度建立多数都是20世纪90年代,内容不断变化,缺少的内容则另外出台文件进行补充,使得险种制度呈现碎片化状态,不利于社会保险费的征收管理。

2.征收政策不统一。征收政策地区差异大,同一个险种征收政策全国不统一。比如,职工养老保险单位缴费基数,有的省份选择个人缴费基数之和,有的省份是职工工资总额。职工五险中养老保险、失业保险和工伤保险采取历年制,医疗保险和生育保险采取跨年制。养老保险、失业保险、工伤保险采用一个缴费基数,医疗保险和生育保险采用另外一个缴费基数,险种缴费比例全国也不统一。社保费制度在建立之初鼓励创新,实行差异化,随着社会保险统筹层次的提高,做好顶层设计、逐渐统一缴费制度能够增强制度的刚性,有利于缩小地区经济差异。

(三)征收方式有待改进

我国目前社会保险费征收采取收费方式。由于地区经济发展情况不同,部分地区和个别企业社会保险费缴费费率也不尽相同,使收费呈现随意性和不规范性。比如养老保险,国家规定用人单位养老保险单位费率为16%,但实际上部分地区低于国家规定。医疗保险征收费率全国不统一,甚至同一个省不同城市缴费比率也不统一,医疗保险目前还只是市级统筹。此外,失业保险、工伤保险、生育保险费率全国也不完全统一。我国社会保险费征收法律法规不够完善,导致我国社会保险费征收只能采取收费方式,与国家设立的其他税种相比,社会保险费明显缺乏刚性与规范化,这也是社会保险费征收存在欠费、少缴状况的重要原因。

三、我国社会保险费征收管理体制优化与完善

(一)征收模式的优化与完善

1.代征模式的优化与完善。代征模式的问题在于社保费核定权。代征模式下社保经办机构(医保经办机构)对缴费数据具有核定权,导致税务征收职责不完整。采取自行申报缴纳模式,用人单位不用向社保经办机构(医保经办机构)申报缴费数据,缴费环节没有社保经办机构(医保经办机构)核定数据环节,用人单位直接向税务部门自行申报缴纳社保费。按照法律规定,缴费人需依法按时足额缴纳,如果存在缴费人少缴社保费,税务征收机关则按照相关法律法规、条例及政策规定,加强征收管理。在缴费人自行申报缴纳征收模式下,税务部门和社会保险经办机构职责更加清晰。税务部门社会保险的职责包括制定征收政策、接受申报、征收社会保险费、缴费检查职责等。社会保险经办机构重点工作职责包括登记、咨询、记录数据、保管凭证、社会保险待遇的发放等。未来社会保险费的优质征收管理模式为社会保险费管理机构之间职责分工明晰,财政统管、税务征收、社会保险经办机构发放,审计、财政以及人大等负责社会保险费监督工作。需注意的是,自行申报缴纳模式虽然取消核定权,但需要税务部门加强社保费征收管理,明确税务部门检查权、处罚权以及处罚程序。随着社保法律法规的完善,自行申报缴纳模式必然归于税务全责征收模式。

2.全责模式及类似全责征收模式的优化与完善。全责模式问题在于税务机构征管法律权限不明确。其完善与优化的落脚点集中在建立健全社会保险费相关法律法规和条例上,用法律法规、相关条例以及政策规范税务机构在社会保险费征缴管理上的法律权限。除社保费核定职权以外,社会保险费征收环节全部归属税务部门,明确了税务部门征收职责,真正由征收双主体变成了单主体,避免社会保险费征收过程中出现职责不清问题。

(二)相关法律法规及征收政策的优化与完善

完善社保法律法规及条例,明确税务部门职责和权力;完善相关法律和条例,建立健全缴费人自主申报缴纳相关规定;明确税务部门征收权、稽查权、处罚权以及征收程序规定,弥补《社会保险法》和《社保征缴条例》在这些方面的不足。建立健全各险种法律法规,做到有法可依。目前,我国没有针对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险的相关法律,实际征收过程中一直使用20世纪90年代的相关条例、文件规定及增补文件,碎片化严重,法律体系不完备。未来要加强社会保险险种的法制化建设,解决险种法律法规碎片化问题。在企业职工养老保险方面,建立全国统一征收政策,包括统一缴费基数、缴费比例、征收范围、待遇发放制度等。企业“社会保险五险”涉及的社会保险年度按照历年制执行,缴费基数要简化,实现企业“社会保险五险”缴费基数统一。征收标准上逐步采取全国统一方式,加快社会保险费统一模式改革。另外要出台明晰化的社会保险征收程序法律,加强社会保险费征收法律体系建设,完善社会保险相关法律。

(三)社会保险费征收方式的思考与探索

20世纪80年代建立的社会保险费征费制度随着经济的发展和历史的变迁,越来越不适应社保资金的安全与稳定。实行社会保险“费改税”,通过税务征收、财政管理、社保机构发放的方式,构建社保征收管理体制成为必然趋势。

1.“费改税”是大势所趋。国家较早地做出费改税国家总体规划,1996年《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出逐步开征社会保障税,社会保险制度地位进一步提升。社会保险制度既是社会主义市场经济的重要支柱,也是国家治理体系的重要组成部分。1997年党的十五大提出建立稳固平衡的国家财政、不断提高财政收入“两个比重”,即居民收入占国民收入比重,劳动者报酬在初次分配中的比重,通过开征社会保障税提高“两个比重”并进一步完善社会保障预算制度,以满足建立公共财政政策。社会保险费征收管理体制改革为“费改税”提供制度保障,但是由于我国现阶段经济增速放缓,现有的社会保险相关法律法规不健全、不完善,企业、个人对社会保险费认知存在差异性,短时间内无法实现社会保险费征收方式的转变,彻底实现“费改税”。

2.“费改税”应缓慢推进。“费改税”改革动作大、影响深,不宜当下推进,工作主基调首要原则就是稳中求进。当前,社保制度不适合“费改税”。在实际工作中,无论将社会统筹部分改为征税制、对个人账户部分维持征费制,还是对城镇职工的社会保障缴款采用征税制、对城乡居民的社会保障缴款维持征费制,都会带来制度的碎片化、复杂化,无法实现税制的统一,更与“简化税制”原则相去甚远。社会保险征缴体制与现行的税收征管体制无法无缝衔接,需要进一步完善。社会保险征收管理体制还可以进一步提高社会保险统筹层次,加强社保基金抵抗风险能力。同时,加强队伍建设,进一步提高征管人员的工作素质,为做好社会保险费征管工作打下坚实基础。