立足人民税收观的税制探求

窦晓冉

(河南省税务干部学校, 河南 郑州 450001)

社会主义的本质要求是以人民为中心,这决定我国税收制度应当具备鲜明的人民性。我党在长期奋斗征程中锻造出宝贵的人民税收观,其基本内涵可以概括为坚持植根民本的价值取向,强调人民性是税收的本质属性,突出人民政权征税初衷是增进民生福祉,尽为民之责,推利民之策,从而为着力实现人民对美好生活向往提供可持续的财力保障。

一、人民税收观的发展历程

(一)新民主主义革命时期人民税收观

1921年中共一大提出:“废除资本私有制,没收一切生产资料,归社会所有。”[1]77这表明我党在成立初期就坚决反对军阀豪绅剥削人民,并提出合理解决农民租税问题的倡导,根本出发点是维护工人农民阶级的利益,饱含着真挚朴实的为民情怀和坚如磐石的人民立场。

当革命根据地和红色政权逐步建立后,我党开始将税收主张贯彻到革命实践中,于1931年在《中华苏维埃共和国宪法大纲》中指出:“没收一切地主阶级的土地,分配给贫农、中农;取消一切苛捐杂税,征收统一的累进税。”[2]56这意味着既取消旧政权统治下的各种捐税,又对贫困劳动者给予减免税和对地主富农群体课征较高税额。1941年,陕甘宁边区政府发布《陕甘宁边区施政纲领》规定:“实行合理的税收制度,使大多数人民均能负担抗日经费。”[2]56也就是说,在抗日民族统一战线号召下对按阶级成分确定税负的导向进行调整,充分将生产运动和取税于民紧密结合起来,为全力支持抗日大业筹集可观税收收入。解放战争时期,党开始考虑如何把税收工作由乡村逐渐转向城市,并建立税务组织机构和培养税收管理人才,为安定民生和稳定经济奠定扎实基础,成功实现从战争财政向经济财政的转折。例如,1949年中共中央发布的《关于财政经济工作及后方勤务工作若干问题的规定》指出:“各老解放区的关税、盐税和统税,应当有步骤地分别由中央统一管理。”[3]72

(二)社会主义革命和建设时期人民税收观

这一时期税收工作的焦点是为稳固新生政权与支持工业建设筹集财政资金。1949年9月,按照《中国人民政治协商会议共同纲领》规定,税收政策应以保障革命战争供给、照顾生产恢复需要为原则,既要简化税制又要合理负担。紧接着,首届全国税务会议于1949年11月拟定《全国税政实施要则》,提出在全国范围内统一税政,并设置新税制和税务机关,标志着新中国的税收工作进入崭新轨道,初步建立起以流转税为主体税种的税收体系。1950年,中共七届三中全会指出:“为实现国家财政经济状况的根本好转,调整税收,酌量减轻民负。”[3]72此后,我国税制体系先后于1953年、1958年、1973年进行三次重大调整和转型。1953年,全国财经工作会议提出过渡时期的税收任务和税收政策。1958年,从简化税制入手,推行工商统一税,试行“税利合一”[3]73。1973年,文革期间的税制建设遭到严重破坏,伴随“非税论”思潮的影响,税收制度开始走向极简化,税收政策在执行中发生偏差,税收职能呈现弱化趋势。总的来说,社会主义革命和建设时期的税制建设在巩固社会主义制度、稳定经济发展和保障民生建设中发挥重要作用。在人民税收观的有力指导下,我国不仅从落后农业国家加快驶入工业化道路,而且实现基础权力强化与治理手段创新。

(三)改革开放和现代化建设时期人民税收观

1978年十一届三中全会后,税制改革掀开崭新的篇章。为规范国家与企业的关系,执政层分别于1983年和1984年实行两步“利改税”,将国企向国家上缴利润的方式改为征收企业所得税,首次突破国有企业只需上缴利润的传统模式,打破不可向国企征收所得税的理论禁区,这在公有制经济背景下大大激发国企改善经营管理和提高经济效益,为接下来社会主义现代化建设注入鲜活的生命力和创造力。1992年市场经济体制逐步建立,随后我国实施新中国成立以来规模最大、范围最广的税制改革。1993年,中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则,改革和完善税收制度。这次改革着眼于厘清中央政府和地方政府的分配关系,通过分税制手段同时调动两者的主动性和积极性,基本上奠定我国现行税收制度的基本框架,对支持国民经济快速发展产生深远影响。进入21世纪,税收的收入再分配职能被重视起来,调节过高收入、完善个人所得税制、开征遗产税等呼声越来越高。2005年,十届全国人大常委会决定自2006年1月1日起废止运行两千年的农业税,有效减轻农民群体的经济负担。2007年,党的十七大报告要求深入分配制度改革,强化税收调节。

(四)中国特色社会主义新时代人民税收观

中国特色社会主义进入新时代后,税收被提升至国家治理高度来加以考量。2013年,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,充分突出税收的调节收入分配、助力生态建设等职能。2017年,党的十九大报告提出:“深化税收制度改革,健全地方税体系。”[5]82020年,中共十九届五中全会指出:“完善现代税收制度,适当提高直接税比重,深化税收征管制度改革;完善再分配机制,加大税收调节力度,合理调节过高收入。”[3]752022年,党的二十大报告提出:“完善支持绿色发展的财税政策和标准体系;完善个人所得税制度,规范收入分配秩序和财富积累机制。”[6]在这个全面深化改革时期,我党不断突出税收的基础性、支柱性、保障性作用,始终将税收作为贯彻以人民为中心的发展理念的关键途径。例如,实施普惠性减税政策,有效降低小微企业和个体工商户的经济负担;建立综合与分类相结合的个人所得税制度,不仅减轻中低收入群体的税负,还有助于调节居民收入差距;开征环境保护税和开展水资源税改革试点,助推政府建设资源节约型和环境友好型社会。总之,作为基础性制度安排的税收被充分置于五位一体发展全局中,税收的人民性特征更为明显,人民税收观的内涵也体现得更加丰富。

二、新时代人民税收观的本质要义

(一)以赋能市场经济主体为核心目标

在错综复杂的全球背景下,为积极应对经济下行的不利局面,中国决策层实施更大规模、更加精准、更为持久的减税政策。2022年我国在多重因素冲击下新增减税超过8000亿元,全年累计退至纳税人账户的增值税留抵退税款2.46万亿元,超过2021年留抵退税规模的3.8倍①,为扎实稳住宏观经济大盘发挥不可替代的作用。这是我国政府接续践行人民税收观的应有之义。根据经济学原理,减税属于扩张性财政政策的范畴,是在经济减速时刺激经济的宏观调控手段,目的在于增加总需求量和拉动经济增长。税收赋能市场经济主体的基本逻辑在于发挥减税手段的正面影响力,即能够很大程度上减轻纳税群体的经济负担,真真切切激发经济主体的创业活力,实实在在提高消费群体的可支配收入。尽管减税政策在短期内给政府收入带来挑战和压力,但从长期角度来分析,它势必强力推动经济社会健康可持续发展,恰恰能为各级政府财政收入提供更加长久有力的支撑。

近年来,减税措施充分突出全面性、广泛性和系统性的特点,涉及多个税种和覆盖多个行业,改革力度前所未有,受益群体数量众多,并采取两种常规扶持路径:税率式优惠和税基式优惠。在税率式优惠方面,降低税率是最直接的减税方式,可以获得最明显的减税效果。例如,增值税一般纳税人税率调低至13%,能显著降低经济主体的税收负担。在税基式优惠方面,计税基础缩小意味着税额规模在整体上呈现下降态势。比如,增值税税基收窄表现在起征点提高、进项税抵扣范围拓宽等。除了普惠性的减税措施,精准性的减税措施也在持续发力。创新在经济发展全局中居于核心地位,是引领经济高质量发展的第一动力,而纵深推进这项关乎民族复兴的战略工程离不开税收职能作用。例如,就企业所得税而言,通过增加研发费用税前加计扣除额来保证企业获得充足现金流,进而助力企业将资金用于科技研发投入。从2018年到2022年的五年间,国内支持科创的税费激励减免额年均增幅达到28.8%②,这极有利于在全社会培育创新动能。

(二)以助力人民共同富裕为内在要求

税收制度通过设计间接税和直接税的组合比例来调节收入分配。间接税普遍实行比例税率形式,虽然有利于高效率筹集税收收入,但具有累退性的特征,会对收入分配产生负面效应,导致低收入者比高收入者承担更重税负。这涉及到边际消费倾向递减规律,其主要内涵是伴随居民收入水平提高,消费支出占总收入的比重呈现递减趋势,使得低收入群体所负税额占自身收入的比重,要远大于高收入群体所负税额占自身收入的比重。根据税收量能负担原则,上述经济学现象对低收入者而言是不公的。直接税的税收归宿就是纳税人本身,通常采用累进税率,也就是说收入越高的纳税人面临的边际税率越高,故直接税能有效调节收入差距和实现公平目标。改革开放四十多年以来,我国在做大“蛋糕”的同时,也在着力发挥税制功能来实现“蛋糕”公平分配,不断健全直接税体系,逐步提升直接税比重。2021年国内直接税比重提高至36%③,这为扎实推进共同富裕提供可靠制度支持。

直接税体系中的个人所得税通过明确综合所得范围、提高免征额、设立专项附加扣除、制定超额累进税率等手段,成为助力实现社会公平最受倚重的税种。尤其是对工资、薪金所得、稿酬所得和特许权使用费所得采用3%～45%的七级超额累进税率,对降低中低收入阶层税负和增加高收入阶层税负起到至关重要的作用。以提高个税免征额为例,《中国统计年鉴2022》数据显示,中国90%的人群月收入在5000元以下④,通俗地讲只有10%的人群(大概1.4亿)是需要纳税的。此外,消费税也是平抑贫富差距的重要政策工具,它对奢侈商品的征税范围涵盖高档小汽车、贵重首饰、高档化妆品、高尔夫及球具、高档手表、游艇,而购买奢侈品的主流人群是高收入者,意味着消费税制度能促使高收入者承担更重的税负,这对缩小收入差距也能起到一些作用。

(三)以服务生态文明建设为重要使命

现行生态税收体系由生态主体税种和生态辅助税种组成,基本上涵盖资源开采、生产、消费、排放等所有环节。其中,生态主体税种包括环境保护税、资源税、耕地占用税,生态辅助税种包括增值税、消费税、企业所得税、车船税、车辆购置税。在多税共治模式助推下,我国生态保护取得长足进步。环境保护税是唯一独立的生态税种,在“多排多征、少排少征、不排不征”的税收调节下,倒逼排污者购置环保设备,进而减少污染物排放。环境保护税收入规模很小,初衷不是增加政府收入,而是形成有效约束激励机制和增强全社会环保意识。能源是国民经济的命脉,耕地是粮食生产的命根子,皆关乎国家长期繁荣发展。如果说环境保护税凸显末端治理理念,那么资源税、耕地占用税彰显前端治理思路,即保护我国有限的矿产资源、水资源和耕地资源。以水资源税改革为例,自开征以来试点省份超采区地下水计税取水量较三年前下降19%,超8000户纳税人不再抽采地下水(转用地表水),关停自备井超1.4万余眼⑤。

在助力提升生态改善水平方面,生态辅助税种也起着不可小觑的作用。消费税的课税范围既有消耗资源的产品又有污染环境的产品,能够有效发挥寓禁于征的调节功能。例如,对电池征收税率为4%的消费税以减少污染物排放,对超130万元的超豪华小汽车另在零售环节加征10%的消费税以节约原油资源。增值税的生态税收功能集中表现在资源集约领域,主要包含新能源开发、提供节能服务和废旧资源利用。例如,为节约能源和保护耕地,对纳税人销售自产新型墙体材料,实行增值税即征即退50%的政策。企业所得税作为第二大税种,主要在环境保护、节能节水、废旧资源利用、污染防治服务等领域施展调节本领。例如,为促进污染防治企业向专业化、规模化方向发展,对第三方污染防治企业实行15%的企业所得税税率优惠。车船税和车辆购置税的生态保护价值体现在为促进节约能源和鼓励使用新能源,对节能汽车减半征收车船税,对新能源车船免征车船税,对购买新能源汽车免征车购税。

三、人民税收观引领税制设计的路径

(一)要有效增强经济发展动力

减税措施主要聚焦第一大税种增值税,如何进一步强化增值税中性和完善增值税制度显得尤为重要。现行多档税率往往导致进项税率低于销项税率的倒挂情况,使得某些纳税人产生不少的留抵进项税额,进而对纳税人的资源配置产生阻碍,并且增加纳税人的税收遵从成本。所以,基于发达国家的成熟经验,应当优化税率结构,具体来讲就是简并增值税税率,建议将现行三档税率减至两档。此外,当前仍存在部分购买项目无法抵扣的情况,不利于减轻企业的税收负担,亟待改进增值税抵扣制度,适当扩大进项税额的抵扣范围,使上游下游的抵扣链条更为完整。伴随税收征管水准的不断提升,可考虑在出口环节对服务业实行零税率措施,有利于增强出口服务在国际市场上的竞争力,从而更好助力外向型经济发展和服务“走出去”战略。增值税法草案已经向社会公布,要以增值税立法为重要契机,将卓有成效的增值税减税政策转化为长期制度性安排,有益于稳定经济主体对减税改革的预期,以加快建立具有中国特色的现代化增值税制度。

目前全世界绝大多数国家陆续执行最低企业所得税率15%的方案,使得我国高科技企业享受15%税率所获的激励呈减退态势。在此背景下,建议适当下调高新技术企业的适用税率。借助减税效力持续激发经济主体创新活力,显然是助推创新驱动发展战略的重大紧迫措施。要激励原创科技成果,将创新规律和税收规律充分结合起来,突出税收举措的精准性和有效性,加快构筑覆盖企业全部创新周期的深层次税收扶持体系,重点向基础性研究领域倾斜,争取在核心环节有所突破,着力解决科技高地的卡脖子问题。要扩大增值税激励范围,与其他企业相比,技术密集型企业对增值税扶持的反馈更显著。为此,理应高度重视增值税对科技企业绩效的正面影响,在基于增值税中性原则下可考虑对即征即退政策所涉产业进行扩围。从税额优惠效果优于税基优惠效果的角度看,可考虑在特定科创领域引入税额抵免方式。不妨借鉴发达国家实行的研发费用税额抵免举措,将税前加计扣除方式改为税额抵免方式,这必然在很大程度上增强科创企业的税收支持获得感。

(二)要切实贯彻共享发展理念

要紧紧锚定经济社会发展潮流,逐步降低间接税比例和提高直接税比例,慢慢缩小后者与前者之间的规模差距,最终构建间接税与直接税并重的双主体税制模式。提升直接税比重会对利益分配结构产生比较显著的影响,应确保中低收入群体的直接税税负稳步下调,以突出此项改革贯彻共享发展理念的初衷。目前,个人的资本性所得和财产性所得均采用20%的比例税率,且在高收入群体收入结构中此两项所得的比重远高于劳动所得,缺乏超额累进税率的收入调节功能。所以,应持续完善个人所得税制度,合理扩大居民综合所得的范围,逐步将具有资本性财产性特征的所得纳入进来,继而借助累进税率来平衡其与劳动所得的税负。要强化对高收入群体的税收监管,尤其是加强对影视明星、带货网红等特殊人群的税收管控,以高压态势打击各种饱受民众诟病的隐蔽逃税行为。另外,为进一步引导和鼓励高收入者积极回报社会,应加大对公益慈善捐赠的税收优惠力度,可适度提高公益捐赠的个税税前扣除比例,以助推第三次分配制度的有效发挥。

要有条不紊推进房地产税改革。正在酝酿中的房地产税涉及利益范围很广,出于稳定市场预期的考虑,建议选择部分代表性城市作为试点地区,以逐渐获得国内民众的认同和支持。对于首套住房不建议施行免税政策,因为可能存在不公平或不合理的因素,比如200平米首套房和90平米首套房存在巨大差别,可考虑设置人均住房面积,比如每个家庭人均减30平米,则三口之家免征90平米,保证多数刚需的居住利益。关于房地产税税率,试点期间不宜制定过高,中央层面可以设定幅度税率,地方政府结合实际确定适用税率,进而达到因地制宜的成效。要深度发掘奢侈品税的调节功能,建议将少数新兴昂贵奢侈品列入消费税征税范围,还要研究将消费税课税范围扩容至奢侈性服务领域。在消费税税率设计方面,不妨对部分税目施行多档税率。比如,某些高端白酒已然成为附带金融属性的奢侈品,对其制定较高税率有助于凸显消费税的收入分配效应。此外,建议对车辆购置税设置分档税率,价格越高的汽车适用越高税率,可以更好发挥车购税调节资产差距的功能。

(三)要加力完善绿色税收体系

大数据治税是强化环境保护税征管的重要工具,对提升环境保护税治理水平有着非凡意义。要充分依靠税务部门自身力量,全力发挥涉税信息共享平台的功能,认真研究重点行业能耗指标与污染指标之间的关联,尽快探索应对环保税风险的指标体系,最终构建既符合纳税人实情又契合征管需求的全流程协作机制。资源税改革的政策着力点是促进资源节约利用,以进一步转变经济发展方式。因此,资源税税率应当体现自然资源的稀缺程度,对于不可再生资源和紧缺资源,建议适度提高税率来增加资源税税负,以限制掠夺性开采和保障国家能源安全。资源税的课征范围也有必要扩大,可考虑通过资源税扩围改革试点方法来积累经验,待时机成熟后稳步推广至全国各地。消费税改革在逻辑上基本效仿资源税改革途径,除了拓宽消费税的课税范畴外,还可以实行差别化税率政策,对污染高或资源消耗量大的消费品制定较高税率,有利于低污染低能耗产品在消费者心中获得较高影响力,进而不断强化消费税对绿色消费的引导功效。

关于生态辅助税种,要继续丰富其对经济主体的激励政策。就目前各个税种收入分布来看,增值税收入和企业所得税收入合计占总税收收入60%以上⑥,但须承认它们的财政意义远高于生态意义,发挥的绿色政策效应不足,仍然有待深入挖掘和运用。为此,应在这两个税种已有激励举措基础上渗透更多措施,重点向节约能源、新能源开发、废旧资源利用、污染物处理等领域倾斜,持续实施更有针对性、更有力度的税收鼓励政策。例如,在增值税制度设计方面,对自产风力发电产品可适当提高即征即退比例,能大大促进风力发电产业健康发展。在企业所得税制度设计方面,可考虑将购置环保设备投资额的20%从当年税额中抵免,不足抵免的可结转至以后年度,有助于调动企业购买环保专用设备的主动性。此外,要使现行生态税收制度显示实质性成效,离不开行政手段、法律手段等配套措施的共同发力。例如,借助电子政务、无纸化办公等途径来减少森林资源消耗,鼓励经济主体购买节能产品来保护有限的煤炭资源。

注释

①数据来源于国家税务总局官网,https://www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810214/n810641/n2985871/n2985918/c101807/c5183935/content.html.

②数据来源于中国经济网,http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202304/07/t20230407_38484777.shtml.

③数据来源于中国税务网,https://www.ctax.org.cn/xstt/zjsd/202209/t20220908_1126349.shtml.

④数据来源于国家统计局官网,https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2022/indexch.htm?eqid=82ca5d0e0000a7a70000000464266af7.

⑤数据来源于光明网,https://m.gmw.cn/baijia/2021-03/11/34677831.html.

⑥数据来源于中国政府网,https://www.gov.cn/xinwen/2023-01/31/content_5739311.htm.